"לא בדיוק" הוצאה נורמטיבית לתושב


ה"הוצאה הנורמטיבית לתושב" היא מונח בנוסחת מענקי האיזון אשר מגדיר מה צריכה להיות ההוצאה לתושב ברשויות המקומיות. החישוב של ההוצאה הנורמטיבית מבוסס על נוסחה התלויה במספר התושבים ברשות תוך שילוב של מקדמי תיקון מבוססי רמה סיוציואקונומית, מדדים גיאוגרפיים (למועצות אזוריות) ומדדים דמוגרפיים. יש הרבה שאלות שעולות כאשר מדברים על "הוצאה נורמטיבית" – מאיפה מגיע המספר/נוסחה של ההוצאה הנורמטיבית? האם מקדמי התיקון בהכרח מייצרים את התיקון הנדרש? האם ההוצאה הנורמטיבית אמורה לשקף את "סל השירותים לתושב" הבסיסי או המורחב שאמורה לתת לנו הרשות המקומית בה אנחנו גרים?
חלק שני בניתוח של מענקי האיזון.

אמ"לק

הנוסחה לחישוב של ההוצאה הנורמטיבית לתושב לא עדכנית, לא מתואמת מול נתוני הרשויות ומתוקנת על פי מקדמים שחלקם מיותרים וחלקם לא מעודכנים. על אף שהנוסחה אינה אמורה לשקף שיקול מסגרת תקציב, היא כנראה מושפעת ממנו, בסתירה לכוונה שעומדת מאחורי חלק זה בחישוב מענקי האיזון. אחרי הספוילר הזה, אתם מוזמנים להמשיך לקרוא או לצלול לתוך המהדורה המורחבת.
עקב התארכות הפוסט, אני לא אתייחס פה לסל השירותים לתושב (אבל זה עוד יגיע).

איכות חיינו בנוסחה בשני מקדמים ומשתנה אחד

באופן פשטני ההוצאה הנורמטיבית הבסיסית לתושב מתנהגת לפי מספר כללים פשוטים – ישוב גדול יותר מקבל פחות עבור כל תושב נוסף אך ישוב עם אוכלוסיה חלשה, מרובת ילדים, זקנים ועולים מקבל מקדמי תיקון שמעלים את ההכנסה לתושב ("הפקטור הדמוגרפי המשוכלל"). בתוך כל החישובים יש שני חסמים בולטים שמגבילים את הערך של ההוצאה לתושב – הראשון הוא חסם עליון על ההוצאה הנורמטיבית[1] בהתאם לאשכול הסוציואקונומי של הרשויות, חסם שמשפיע במיוחד על רשויות קטנות. החסם השני הוא על הפקטור הדמוגרפי המשוכלל, שחסום ב-10% (למעט מועצות אזוריות שם קיימים מקדמים נוספים שתלויים בריכוזיות של ישובי המועצה[2]), חסם שמשפיע בעיקר על הרשויות החלשות ומרובות הילדים (חרדיות וערביות).

נוסחת ההוצאה הנורמטיבית הבסיסית לתושב נראית כמו גרף של פונקציה מעריכית יורדת[3]. הנוסחה מחלקת את הישובים העירונים לשלוש קבוצות – רשויות עד 20,000 תושבים, רשויות מעל 70,000 תושבים והישובים שהרשויות, כאשר לכל קבוצה יש מקדמים משלה לחישוב ההוצאה.

הנוסחה נראית כך:the formula

 

 

והתוצאה שלה נראית כך:

הוצאה נורמטיבית לתושב בישוב עירוני - 2015

על מנת להבין את הנוסחה, ניסיתי לענות על שתי שאלות מרכזיות: איך מתקבלים המקדמים של הנוסחה? כיצד הנוסחה מתנהגת ביחס להוצאה לתושב בפועל?

התשובה לשאלה השניה הייתה אמורה לתת גם את המענה לשאלה הראשונה, זאת מכיוון שבמסגרת דוח גדיש הנוסחה לשנת 2001 חושבה על סמך נתוני הרשויות שהיו זמינים באותה תקופה (נתוני 1999) וגם באופן אינטואיטיבי ברור שהנוסחה צריכה להתבסס על נתוני ההוצאה לתושב בפועל. הבעיה מתחילה כאשר מגלים שעל פי הנוסחה של 2015 (שמבוססת על נתוני 2013), יש פער לא קטן בין הקו של הנוסחה וההוצאה האמיתית לתושב. הגרף הבא מציג את סה"כ ההוצאה לתושב[4] ברשויות הנתמכות אל מול סה"כ ההוצאה הנורמטיבית המחושבת

CityNormativExpense - true vs calc

מה שהגרף הזה לא כולל הוא את כל הרשויות שאינן נתמכות במענקי איזון ("הרשויות העצמאיות"), רשויות שברובן ההוצאה לתושב גבוהה מהממוצע שברשויות שמקבלות את מענקי האיזון. היות והערך המחושב של ההוצאה הנורמטיבית לתושב משפיע מאד על היקף מענק האיזון, נוסחה שמעריכה את ההוצאה בחסר ביחס לקיים בפועל (ללא הרשויות בעלות ההוצאה הגבוהה) מקטינה את מענקי האיזון של הרשויות.

הגרף הבא מתמקד ברשויות עד 70,000 תושבים, הגודל הנפוץ ביותר לרשויות נתמכות. הוספתי גם קו מגמה לינארי לכל קבוצת גודל.

CityNormativExpense - true vs calc 70 max

כפי שנאמר, מרבית הרשויות הנתמכות מוציאות על התושבים יותר מאשר החישוב של מענקי האיזון. הסתכלות על קווי המגמה יוצרת את הרושם שהם "בשיפוע הנכון" רק שהם לא במיקום הנכון – זו שגיאה. היות והנוסחה של מענקי האיזון רציפה בנקודת המעבר (שלא כמו קווי המגמה בגרף), בפועל "אילוץ" של קווי המגמה להיות רציפים היה מביא לנוסחה שמטיבה יותר עם הרשויות – קו המגמה של הרשויות הקטנות (עד 20,000) היה מתחיל בערך גבוה יותר ונגמר בערך גבוה יותר, קו המגמה של הרשויות הבינוניות היה מתחיל "נמוך יותר" אך עולה בשיפוע חד יותר לנקודה גבוהה יותר (עקב קו המגמה של הרשויות הגדולות, שלא מופיע בגרף).

התוצאה הזאת חוזרת גם בשנים קודמות ולכן ברור שנוסחת האיזון כבר לא משקפת את ההוצאות של הרשויות הנתמכות וגם אם יש קשר כלשהו, ניכר שיש החרגה של הרשויות העצמאיות מהחישוב, מה שפוכע עוד יותר בהיקף ההוצאה לתושב – על אף שהרשויות הנתמכות רואות בהוצאה לתושב של הרשויות העצמאיות כיעד נחשק.

לאור הפערים חזרתי למקדמי הנוסחה ובחנתי אותם לאורך השנים. התוצאה שקיבלתי הייתה לא פחות ממפתיעה:

מסתבר שכל מקדמי הנוסחה מתעדכנים מדי שנה באופן אחיד! ללא קשר לעובדה שלא הצלחתי להבין את המנגנון, גודל העדכון השנתי ואיך הוא נקבע הוא פרט משני, זאת מכיוון שברור שהשינויים בהוצאות של הרשויות משנה לשנה לא יכולים להשתנות כולם באופן אחיד, הן ברמת קבוצת הגודל של הרשויות והן בסוג הרשות (ערים ומועצות מקומיות אל מול מועצות אזוריות). חדי העין ישימו לב שבין 2002 ל-2005 השינויים לא היו אחידים, זאת מכיוון שככל הנראה שב-2004 בוצע שינוי בשיטת החישוב – הנוסחה הבסיסית חושבה מחדש והחל מאותה שנה העדכון השתנה כך שאינו מבוסס על חישוב המקדמים כל שנה מחדש, אלא ע"י עדכונם לפי מקדם שמחושב כל שנה מחדש.

הנוסחה הבסיסית לחישוב ההוצאה הנורמטיבית לתושב כבר אינה עוקבת אחרי ההוצאה האמיתית לתושב ולכן אינה מייצגת אותה – היא בעצם חישוב הוצאה מהונדס, ככל הנראה בהתאם לכללי תקציב ולא לפי צרכי הרשויות.
אבל חכו, זו לא הבעיה היחידה.

שוליים מעוגלים

אחד המרכיבים הדומיננטיים בתפיסה של מענקי האיזון הוא שבישובים עם אוכלוסיה חלשה ההוצאה לתושב גבוהה מזו בישובים עם אוכלוסיה חזקה. בכדי לקיים את התפיסה הזאת נבנו סט של מקדמי תיקון המבוססים על ההרכב הסוציואקונומי והדמוגרפי של תושבי הישוב – הדירוג הסוציואקונומי של הרשות ושונות הדירוג הסוציואקונומי של האוכלוסיה, הרכב האוכלוסיה הצעירה והמבוגרת, כמות העולים החדשים ברשות, מיקום הרשות (תחומי הקו הירוק) והדת השולטת ברשות (מקדם "המועצה הדתית"). למרות כל מקדמי התיקון הללו, אשר בינם ובין העלות הבסיסית של התושב קיים קשר, קיים קריטריון נוסף אשר "מעיב" על התמונה – חסם 10%. רשות לא תקבל הגדלה של יותר מ-10% להוצאה הנורמטיבית הבסיסית. מקדם זה פוגע ברשויות החלשות ביותר ואין הוא מבטא קריטריון אמיתי הנוגע למצבה של הרשות – מקדם זה גם לא מקבל הסבר כלשהו בדוח ועדת גדיש ולכן ניתן להניח שהוא נועד להיות מקדם ריסון תקציבי ותו לא. לאור העובדה שהוא משפיע על פחות ופחות רשויות עם השנים וגם שמשמעותו הכספית זניחה ביחס לסך מענק האיזון (40 מיליון שקלים בשנת 2015), הוא בפועל מיותר וראוי לבטלו ולתת את התוספת הכספית הקטנה שנגרעה לרשויות שכל כך צריכות אותה. הטבלה הבאה מרכזת את הרשויות שאיבדו הכנסה ואת היקף ההכנסה שלא התקבלה כתוצאה מחסם 10%

אובדן מענק בגלל חסם 10 אחוזים

על חשיבות השונות

אחד משני הפקטורים הנוגעים לאשכול הסוציואקונומי של הרשות הוא מקדם השונות באוכלוסיה, אשר בא לפצות על פערים משמעותיים באשכול הסוציואקונומי של האכולוסיה בתוך הרשות עצמה. הבעיה המרכזית של פרטמר מבוסס שונות היא שרשויות בדירוג סוציואקונומי גבוהה מקבלות "חיזוק" עבור האוכלוסיה חלשה שגרה בהן (לדוגמה – ת"א ש-50% מהאוכלוסיה שלה הן מאשכול נמוך מ-8), בעוד שרשויות חלשות מקבלות "חיזוק" עבור האוכלוסיה החזקה שגרה בהן (לדוגמה – ירושלים). מבחינה זו, מקדם השונות אמנם נותן "גזר" לרשויות חלשות שמצליחות להביא אוכלוסיה חזקה ורשויות חזקות שתומכות באוכלוסיה חלשה, אך הוא מסורבל. אחרי שבדקתי את התנהגות השילוב בין המקדמים הסוציואקונומיים, מצאתי שעיקר השפעתו מתמקדמת במועצות אזוריות וברשויות באשכול 4-8 ושניתן למצוא דרכים יותר יעילות לשלב אותו במקדמים אחרים. תוספת של 1%-2% למקדם מהסוציואקונומי של רשויות באשכולות 4-8 ו/או תוספת של 1% לכל הרשויות שהן מועצות אזוריות יאפשר לבטל את מקדם השונות ולפשט את חישוב התיקון להוצאה הנורמטיבית לתושב

הגיל כן קובע

גיל האוכלוסיה הוא מרכיב בעל השפעה לא מבוטלת בפקטור הדמוגרפי המשוכלל – ההבנה כי אוכלוסיה צעירה גדולה דורשת הקצאת יותר משאבי חינוך ולחילופין, אוכלוסיה מבוגרת גדולה דורשת הקצאת יותר משאבי רווחה (בין היתר בהנחות בארנונה), הולידה שני מקדמים "מקדם חינוך" ו-"מקדם רווחה" אשר מתקנים את ההוצאה הנורמטיבית כלפי מעלה (ומטה) בהתאם להרכב הגלאים של אוכלוסיית הרשות. בחנתי שלושה היבטים של "המקדמי הגיל" האלה:

  1. מה אומרים המקדמים האלה על הדמוגרפיה של הגיל ברשויות בישראל
  2. ההשפעה של המקדם על גודלו של מענק האיזון מול כל קבוצת גיל
  3. הרכבי האוכלוסיה שהם מייצגים וכמה רשויות קיימות[5] מכל הרכב

כמו כן ישנו מאפיין נוסף של קריטריוני הגיל שחשוב להדגיש – הוא לא לינארי. מה הכוונה? היות והקריטריונים מוגדרים לתחומים, רשויות שנמצאות על הגבולות שבין התחומים כמו גם אלה שנמצאות רחוק מהגבולות מושפעות מהם מאד. רשות שמשקל האוכלוסיה בת 65+ הוא 8.99% לא זוכה לתוספת בעוד שרשות שבה המשקל הוא 9% זוכה לתוספת של 2%. ברשות "מבוגרת מאד" כמו בת ים, שם אחוז האוכלוסיה בת 65+ עומד על 20.1%, תוספת ההכנסה היחסית לכל תושב מבוגר נמוכה משמעותית מזו באופקים בה משקל האוכלוסיה המבוגרת עומד על 9.1%. המאפיין הזה, חוסר הלינאריות של הקריטריון, משפיע מאד על התוספת (או ההחסרה) שמקבלת כל רשות למרכיב ההוצאה לתושב.

אז מה מצאתי:

  1. דוח ועדת גדיש בנה את הקריטריונים לפי תמהיל דמוגרפי שהיה נכון לשנת 1999-2000, אבל התמהיל הזה השתנה מספיק בשביל שיהיה צורך לעדכן את הקריטריונים – בפועל הם לא השתנו מה שמוביל לכך שיותר רשויות "מאבדות הכנסה" בגלל קריטריון זה (מ-92 ל-96, אם כי מספר הרשויות שמאבדות 2% ויותר ירד מ-43 ל-25) ופחות רשויות מקבלות "תוספת הכנסה" (מ-28 ל-22) [חישוב על סמך דמוגרפיה המבוססת על נתוני למ"ס]
  2. השילוב של מקדמי ההעדפה[6] לחינוך והרווחה מגדיר 12 פרופילים שונים[7], אם זאת יש בפועל רק 6 ערכים שונים של מקדמים העדפה (ל-3 פרופילים יש מקדם העדפה 2% ול-2 פרופילים יש מקדם העדפה 0%, לכל מקדמי העדפה האחרים יש פרופילים ייחודיים). אבל כאשר בוחנים את אוכלוסית הרשויות הנתמכות על פי קריטריוני הגיל ניתן לחלק אותה ל-2 קבוצות – א. רשויות ערביות ויהודיות חרדיות. ב.רשויות יהודיות מסורתיות/חילוניות. מקדמי ההעדפה מתחלקים בין הקבוצות באופן ברור – הרשויות הערביות והיהודיות חרדיות מקבלות מקדמי העדפה בין (2%-) ל-4% (רובן מקדם חיובי) והרשויות היהודיות חילוניות/מסוריות מקבלות מקדם העדפה בין (3%-) ל-2% (עם מיעוט שמקבלות מקדם חיובי)
  3. בבדיקה של המשמעות הכספית של המקדם הדמוגרפי על הכנסות הרשויות הנתמכות, תוך דגש על אוכלוסית היעד (תוספת/הפחתה לילד/זקן ולא לתושב), מתקבל כי המקדם הדמוגרפי מפחית את סך ההיקף מענקי האיזון בסכום קטן של 6.7 שקלים

בסיכומו של דבר מקדמי הגיל דורשים עדכון/שינוי – החלוקה בין הרשויות שמקבלות תוספת לאלו שנפגעות מהמקדמים ברורה וניתנת להגדרה על פי קריטריונים אחרים. הדמוגרפיה של הרשויות בישראל השתנתה באופן משמעותי מספיק בשביל לדרוש שינוי בקריטריונים, אך גם אז, ההשפעה העיקרית של השינוי תהיה להעביר יותר רשויות שנפגעות ממקדם זה לתחום הניטרלי, מה שיעמיד בספק את הצורך במקדם שישפיע על קבוצה קטנה של רשויות, כאשר ניתן לבדל אותן באופן שונה.

קליטת עליה

מקדם העליה נועד לחזק את הכנסות הרשות אל מול ההוצאות העודפות מול אוכלוסית העולים, הוצאות הקשורות פעילות ייעודית אל מול אוכלוסיה זו. חישוב מקדם העליה לכל רשות מתבסס על מספר העולים שנוספו לאוכלוסית הרשות ב-7 השנים שקדמו למועד הקצאת המענק ביחס למספר הכולל של תושבי הרשות. כאשר בחנתי האם יש קשר בין ההשקעה בעולה לפי התוספת שמקבלות הרשויות במסגרת מענקי האיזון מצאתי שאין באמת קשר בין מקדם העולים ובין ההוצאה לעולה – ערים נתמכות משקיעות בעולה יותר מערים עצמאיות בעלות אותו מקדם עולים, ערים עצמאיות משקיעות פחות מערים נתמכות ובאופן כללי לא ניתן לראות "דפוס" בהשקעה בעולה אל מול מקדם העליה. איפה קיים דפוס? ככל שיש בעיר יותר עולים, מצב שהולך יד ביד עם גודל העיר (בערים גדולות יש יותר עולים), כך ההשקעה בעולה קטנה, מאפיין ברור של תופעת העלות השולית היורדת – ככל שיש יותר עולים, כך צריך להשקיע בכל עולה נוסף פחות כסף (העלות הקבועה מתחלקת על יותר עולים והעלות המשתנה נמוכה יחסית). עוד מתקבל כי בערים נתמכות, אשר רובן ערים בינוניות וקטנות, ההוצאה לעולה אינה פונקציה של מספר העולים או מקדם העליה. כאשר בוחנים את ההוצאה לעולה כנגד ההכנסה לעולה (הכנסה ייעודית מהמדינה), התמונה מתבהרת – ההוצאה לעולה ברשויות הנתמכות תלויה ברובה בהיקף בהכנסה מהמדינה ולא בתיקון של מענק האיזון.

המסקנה העיקרית מהבדיקות שביצעתי מראה בש-91% מהמקרים בהם מיושם המקדם, הוא לא משמש את אוכלוסית היעד שלשמה קיבלה הרשות תוספת. השורה התחתונה היא ברורה – מקדם העליה לא באמת משפה את הרשויות על אוכלוסית העולים החדשים (אלה שעלו ב-7 השנים שקדמו למועד חישוב המענק) ולאור כך שמשרד הקליטה כבר מתקצב רשויות שבהן נדרש תקצוב עבור עולים, תוספת זו מייצרת כפילות מסורבלת, לא מדויקת ולכן יש לבטלה ולהחליפה במנגנון חיצוני למענקי האיזון

תלוי מי סופר

פרט מעניין בנוגע למספר הייחוס לגודל הישובים הוא שהנתונים לגודל הישוב מבוססים על רשם האוכלוסין ולא נתוני למ"ס ולכן הם אינם משקפים את גודל הישוב המתוקן – הגודל שלוקח בחשבון את מספר התושבים שגרים בפועל בחו"ל ותיקונים נוספים שמבצע הלמ"ס לפני שהוא מפרסם את גודל הישובים. מכיוון שלגודל הישוב יש השפעה על ההוצאה לתושב המתקבלת מנוסחת ההוצאה הנורמטיבית, ברור שתהיה השפעה להבדלים בין שני מקורות הייחוס הללו על מענקי האיזון של הרשויות, במיוחד רשויות בהן יש אוכלוסיה גדולה יותר לפי הרשם.

בבדיקת ההשפעה של שימוש בנתוני הלמ"ס מראה כי השורה התחתונה לסכום הכולל של המאזן כמעט ולא משתנה, אבל יש כמה מסקנות מעניינות שנובעות מהבדיקה הזאת:

  1. הנוסחה מבוססת ברוב הרשויות על הערכות יתר של האוכלוסיה, הרשויות הללו נהנות מהכנסה עודפת ביחס למספר התושבים שלהן – בפועל הן מקבלות מענק גבוה יותר לתושב. בספק אם רוב הרשויות המקומיות יסכימו למהלך של מעבר לשימוש בנתוני האוכלוסיה שמספר הלמ"ס
  2. על אף שנוסחת ההוצאה הנורמטיבית מקטינה את ההכנסה לתושב ככל שהרשות יותר גדולה, בסופו של דבר השורה התחתונה גדלה – יותר תושבים = יותר הכנסה.
  3. היות וההכנסה מהתושבים (ארנונה ממגורים) אינה מכסה את ההוצאה עליהם, הקיטון המובנה ההכנסה לתושב במענק האיזון בפועל מגדיל את הגרעון המובנה לתושב פעמיים – פעם אחת כי כל תושב שנכנס מייצר עוד גרעון לתושב ביחס להכנסה ממנו, פעם שניה כי כל תושב מקטין את ההכנסה לתושב ממענק האיזון.
  4. הגידול במענק האיזון כתוצאה מגידול באוכלוסיית הרשות הוא אשליה – ככל הרשות גדלה הגרעון המובנה לתושב גדל – מבנה מענק האיזון מייצר מוטיבציה שלילית לרשויות נתמכות להגדיר את אוכלוסייתן.

במקור הפוסט היה אמור להיות יותר ארוך אבל צימצמתי אותו. הגרסה המלאה קושרה בתחילת הפוסט וגם במהדורה המורחבת. קבצי האקסל בהם השתמשתי מצורפים כאן וכאן.

[1]  מתוך דוח גדיש: "הוועדה ממליצה להגביל את גובה ההוצאה המחושבת לרשות וכן לקבוע מינימום הכנסה מחושבת כך שיהיה בהם בכדי ליצור תמריץ חיובי להגדלת מקורות ההכנסה של הרשות, וכן על מנת למנוע היווצרות של הוצאות "עודפות" אשר אין מקום לכסות אותן באמצעות מענקי האיזון."

[2]  היות ואני לא חוקר מועצות אזוריות, הניתוח יהיה חלקי עבורן.

[3]  הנוסחה מבוססת על נוסחה לינארית של ההוצאה הנורמטיבית לרשות כתלות במספר התושבים, חלקי מספר התושבים

[4]  חישוב לפי הכללים המופיעים בהנחיות של מענקי האיזון – ההוצאה הכוללת פחות השפעת החזר החובות, הפנסיה והדת העיקרית ברשות, למעט הוצאה בטחון שלא ניתן היה לחשב מהנתונים הזמינים (אך ביצעתי הערכה מלומדת ומצאתי שההשפעה משנית ואף פחות מזה)

[5]  כל 255 הרשויות, נתוני שנת 2015

[6]  מקדם העדפה – אחוז התיקון של ההוצאה לתושב עבור אותו פרמטר, בהתאם למאפיינים הנבחנים. במקרה הזה גיל האוכלוסיה

[7]  בפועל יש רק 9 פרופילים

מודעות פרסומת

6 מחשבות על “"לא בדיוק" הוצאה נורמטיבית לתושב

  1. פינגבק: סיכום מקומי – אוקטובר | המדד המוניציפלי

  2. פינגבק: הרשויות המקומיות החלשות מקוששות מטבעות במקום שטרות | המדד המוניציפלי

  3. פינגבק: כולנו גרים בערי עולים | המדד המוניציפלי

  4. פינגבק: סדר מקומי חדש | המדד המוניציפלי

  5. פינגבק: החזר הוצאות | המדד המוניציפלי

  6. פינגבק: תקציר מקומי – סדר פסח התשע"ז | המדד המוניציפלי

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s