מדדי ביצוע לתקציב הבלתי רגיל


תקציב הפיתוח של הרשויות המקומיות (התקציב הבלתי רגיל, או תב"ר) הוא תקציב דינמי אשר אינו משקף את החוסן הכלכלי של הרשויות המקומיות, אך מהווה אמת מידה טובה להערכה של הצמיחה ויכולת הצמיחה של הרשויות – היעדרו של תקציב פיתוח משמעותי* מצביע על סטגנציה בהתפתחות הרשות או על ערכי קרקע נמוכים, שני תרחישים שלרוב יובילו לכך שהרשות המקומית תזדקק להגדיל את היקף המלוות בכדי שהרשות תוכל להשקיע בתחזוקה בסיסית של תשתיות קיימות או בינוי של מבני ציבור הכרחיים.

מאז 2008 ועד 2016 גדל חלקו של התקציב הבלתי רגיל מ-16.7% ל-20.3% מתוך סך הכנסותיהן של הרשויות המקומיות – הכנסות של 15.26 מיליארד שקלים בשנת 2016. היקף כספים זה, אשר 73% ממנו מתרכז בערים (ו-21% רק בת"א וירושלים) הוא מנוע הצמיחה של הרשויות והמשאב בעזרתו הן מגדילות את הנכסים הציבוריים בתחומיהן (מבני ציבור, שטחים ירוקים) כמו גם התשתיות התומכות בשירותים לתושבים והעסקים (החל מחניונים וכבישים ועד למערכות מחשוב ואמצעי פיקוח). בניגוד לתקציב השוטף אותו ניתן לבחון על בסיס שנתי, תקציב הפיתוח מחייב הסתכלות רב שנתית שכן רבים מהפרויקטים המשמעותיים המתוקצבים ע"י התב"ר מסתיימים לאחר מספר שנים.

בתחילת הדרך של הבלוג עשיתי ניסיון ראשון לגבש מדד להערכה של התשואה של ההשקעה בפיתוח אך בהמשך זנחתי את המדד, בין היתר מתוך שהמפתח להבנה של החוסן הכלכלי של הרשות המקומית נמצא בתקציב השוטף (ובמסגרת ניתוח שביצעתי קיבלתי אינדיקציה שיש לתב"ר משקל משני בהערכת החוסן הכלכלי של הרשות המקומית). לאחרונה חזרתי לבחון את תקציבי התב"ר כאשר השאלה שעמדה בפני היא לגבש "מדדי ביצוע". למרות שהיה לי מודל שבוחן ביצועים במובן של תשואה על ההשקעה, חיפשתי מדד שיתן אינדיקציה ליכולת הביצוע של הרשות המקומית – לא התרכזתי רק בשאלה כמה כסף הרשות מסוגל לגייס לטובת פיתוח (כמו למשל במסגרת הסכמי גג), אלא גם מה היכולת שלה לממש את הכסף הזה ולתרגם אותו להגדלת הון הנכסים שלה (כסף שהופך למבנים/תשתיות). בכדי להבין איזה מדד יכול לענות על השאלה הזאת, צריך להבין את "מחזור החיים" של התב"ר.

איך עושה תב"ר?

ניתן להסביר את מחזור החיים של התב"ר דרך הדוגמה הבאה:

  1. רשות מקומית רוצה לבנות מבנה ציבורי על שטח חום (שטח המיועד למבני ציבור), כאשר המבנה שהרשות רוצה להקים תואם את הגדרות הייעודים של תוכנית בניין העיר התקפה בשטח המיועד.
  2. על מנת לבנות את מבנה, הגורם הרלבנטי ברשות מקדם תוכנית מפורטת וכן מגבש את התקציב הנדרש לטובתו.
  3. בכדי להתחיל את הפעילות של התכנון והבניה מבקש הגורם הרלבנטי הקצאה תקציבית מתאימה וביחד עם הגזבר מתגבשת מסגרת למימון ההוצאה – מאתרים את המקורות התקציביים שיכולים להגיע ממספר מקורות (היטלי השבחה, הממשלה, מלוות ועוד) וההצעה למסגרת התקציבית של הפרויקט עולה לאישור מועצת העירייה, אשר צריכה לאשר את התב"ר הספציפי המדובר.
  4. אחרי שתב"ר מאושר במועצה הרשות המקומית שולחת את התב"ר לאישור של משרד הפנים אשר בוחן את הבקשה (בפרק זמן של חודשיים עד חצי שנה) ומחליט לאשר או לדחות את התב"ר (ומה קורה שמשרד הפנים לא מאשר תב"רים?).
  5. אישור התב"ר אינו אומר שלמחרת האישור "טרקטורים עולים על השטח", בהרבה מקרים יעברו מספר חודשים ואף שנים עד שתושבים יתחילו לראות מימוש בשטח של כספי התב"ר. הסיבות לכך מגוונות ולא אכנס אליהן ברשומה הזאת, אבל אציין שבמהלך התהליך, במידה והרשות רואה שההוצאות על הפיתוח יחרגו מהתכנון המקורי, היא נדרשת להגיש בקשה להגדלת המסגרת של התב"ר, בקשה שתהליך האישור שלה דומה לבקשה חדשה.
  6. אחרי שהפיתוח מסתיים, הרשות נדרשת לבצע דו"ח מאזן של הכנסות והוצאות אשר מסכם את המאזן הסופי של הפיתוח (אם נשארו יתרות או חלה חריגה). דו"ח זה מוגש שוב למועצה על מנת שזו תאשר את סגירת התב"ר (כולל אישור השלמות כספיות לחריגות מהתקציב) וגם משרד הפנים מקבל דיווח על סגירה זו.

מדדי ביצוע להוצאות פיתוח

היות וציינתי שבחינה של תקציבי הפיתוח נעשית על פני מספר שנים ולאור התהליך הבירוקרטי שתיארתי, החלטתי לבחון את יכולת הביצוע של הרשות דרך שני מדדים:

  1. היקף עבודות הפיתוח (ההוצאות) שביצעה הרשות המקומית על פני חמש (5) שנים.
  2. היחס בין היקף התב"רים שנסגרו בחמש שנים להיקף עבודות הפיתוח שביצעה הרשות המקומית באותה תקופה (המספר מסעיף 1)

השילוב של המדדים הללו נותן שתי אינדיקציות – הראשונה מעידה על עוצמת הרשות המקומית בקידום פיתוח – רשות שמסוגלת להוציא כספים רבים על עבודות הפיתוח היא רשות שבונה הרבה או רשות שערכי הקרקע הגבוהים שלה מאפשרים לה להשקיע כספים רבים בפיתוח (או שילוב של שניהם). האינדיקציה השניה מעידה על היכולת של הרשות לנהל את ההכנסות שלו ולממש אותן מהן – ככל שהיחס בין סגירת התב"רים להוצאות הפיתוח גבוהה יותר, כך הרשות מסוגלת לסגור יותר מהר פרויקטים ולהתמודד עם אתגרי הפיתוח שלה (עוצמה ארגונית/ניהולית).

התוצאות שקיבלתי היו בעיני הפתעה וממש לא ברורות מעליהן:

סגירות תברים ברשויות עד 500 מיליון שח

הגרף של הרשויות הפחות עשירות מראה כי ככל שיש לרשות פחות כסף (יותר עניה), כך היא מצליחה לסגור יותר מהפרויקטים שהיא יצקה לתוכם כסף – מרבית הרשויות שהיקף הפרויקטים הכולל שהן ניהלו היה נמוך מ-200 מיליון שקלים, הצליחו לסגור מעל ל-50% מהיקף התב"רים שהן פתחו במהלך 5 שנים. המצב נעשה פחות ברור כאשר הרשויות מנהלות היקף פרויקטים כולל של מעל 200 מיליון שקלים – שם ניתן לראות שיש רשויות שמצליחות לנהל סגור את הפרויקטים שלהן בהספק גבוהה (מעל 50%) ויש כאלה שרק "צוברות" פרויקטים ולא מצליחות לסגור אותם.

אבל הנתון המעניין הוא ברשויות שמנהלות הרבה כסף:

סגירות תברים ברשויות מעל 500 מיליון שח

בתוך קבוצת הרשויות שמנהלות היקפי כספים גדולים, ניתן לראות בבירור פערים משמעותיים ומדאיגים ביכולת הביצוע בין הרשויות והיכן שיש הרבה מאד כסף הביצוע מדרדר מאד – את הביצועים הגרועים ביותר מציגות ת"א וחיפה.

בהתחלה התקשיתי להאמין שרשות עוצמתית כמו ת"א, על כ"א המיומן (והרב) שלה, תקבל תוצאה כל כך "גרועה", אבל אחרי שקיבלתי אישוש שהמדד הזה הוא אינדיקטור טוב (במסגרת פגישה שבמהלכה הוצג המדד הזה לרשות מסויימת), חזרתי לדוחות הכספיים של ת"א וחיפה והבנתי מה בעצם אני רואה:

  1. ראשית, הדוחות של עיריית ת"א בכל הנוגע לדיווח מפורט של תב"רים (נספח 1 לטופס 3) אינו מוצג במתכונת הנדרשת על ידי משרד הפנים ולכן לא ניתן ללמוד ממנו דבר. אם יש משהו שלמדתי בשנים האחרונות הוא שאם הרשות מדווחת באופן שונה מרשויות אחרות, האנומליות שלה עלולות "להיעלם" בתוך בליל הנתונים, במיוחד שאתה משווה אותן לרשויות אחרות. במקרה הנוכחי זה די קיצוני כי אי אפשר לדעת כמה תב"רים פתוחים יש לת"א (!).
  2. הדוחות של חיפה דווקא כן מוצגים כמו שצריך והנתון החשוב שהצביע על כך שאני בכיוון הוא העובדה שבסוף 2017 היו לחיפה 870 תב"רים פתוחים (היו 832 תב"רים פתוחים בתחילת 2012) – "סריקה אחורה" הראתה שבממוצע חיפה פותחת 217 תב"רים בשנה וסוגרת 181 תב"רים בשנה, אך ניכר שלמרות שהיקף התב"רים שהיא סוגרת גבוהה, היא מצליחה לבצע בעיקר תב"רים קטנים (כי היקף התב"רים הפתוחים גדל).

אבל במקרה של רשויות גדולות יש גם אפשרות נוספת – שהנתח של פרויקטי פיתוח "שוטפים" הולך ותופס נפח יותר ויותר גדול מתקציב הפיתוח. מה הכוונה לפרויקט פיתוח "שוטף"? עיון בתקציב התב"ר של ת"א מעלה כמה דוגמאות – שיפוץ רחובות הוא פרויקט פיתוח שוטף מכיוון שהוא כל הזמן קורה וככל שהעיר גדולה יותר, יהיו יותר ויותר רחובות שדורשים שיפוץ. דוגמה נוספת היא הוצאות תב"ר על מערכות מיחשוב – ככל שעובר הזמן, הרשות המקומית מוציאה יותר ויותר כסף על מערכות מחשוב, תחזוקת התוכנה (ורישיונות) וכך גדל תקציב הפיתוח "שוטף" לעומת תקציב הפיתוח לפרויקטים ייחודיים. אלה רק כמה דוגמאות ובמידה והסבר זה נכון, ייתכן וגם קנה המידה של המדד שהצגתי צריך להשתנות וערכים נמוכים כמו אלה שהתקבלו עבור ת"א וחיפה הם לא חריגים כמו שהם נראים (ואז זה נכון גם לערים גדולות נוספות).

לפני סיום אני מצרף עוד כמה נתונים מעניינים הנוגעים לסטטוס "מאזן התב"רים" של הערים בישראל (לא כולל ת"א, שכאמור לא מדווחת כמו כולם ולכן לא נכללת בנתונים) – נכון לסוף 2017 היו לערים בישראל 17,728 תב"רים פתוחים בהיקף תקציבי מאושר של 67.3 מיליארד שקלים (בממוצע 3.8 מיליון שקלים לתב"ר), כאשר ביצוע ההכנסות מול תב"רים אלה עמד על 46.6 מיליארד שקלים וביצוע ההוצאות על 44.3 מיליארד שקלים (במילים פשוטות – היקף ביצוע של 66% בממוצע ביחס לתקציב – בגלל זה הם פתוחים). בשנת 2017 נסגרו 3,419 תב"רים – 16.1% מכלל התב"רים הפעילים, כאשר היקף התקציב של תב"רים אלה עמד על 6.6 מיליארד שקלים (בממוצע 1.95 מיליון שקלים לתב"ר). הנתונים האלה הם של הערים בלבד והם משקפים בערך 50% מכלל התב"רים הפעילים בישראל (כאמור, כי זה בלי ת"א). "יש שם בחוץ" קרוב ל-30 אלף תב"רים פעילים בהיקף תקציב הנושק ל-100 מיליארד שקלים.

ועוד קטנה לסיום – עד לאחרונה לא היה למשרד הפנים יכולת לייצר את הרשימה המפורטת של כל התב"רים שהוא אישר לרשויות המקומיות (באקסל כמובן) – וגם היום יש לו רשימה חלקית בלבד.

    • תקציב פיתוח יחשב משמעותי אם הוא 15%-20% מהתקציב הכולל של הרשות.

2 מחשבות על “מדדי ביצוע לתקציב הבלתי רגיל

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s