כלכלה מוניציפלית


אם תחפשו את המונח "כלכלה מוניציפלית" באינטרנט, לצד קישורים לבלוג הזה תמצאו כמה וכמה מצגות ומסמכים שמתייחסים לכלכלה מוניציפלית, אך כלל התוצאות מסתכמות ב-59 תוצאות, חלקן חופפות. על פניו לא שלל גדול בהתחשב בכך שמדובר על תחום עם השפעה משמעותית על השירותים שאנחנו מקבלים ואיכות החיים הנגזרת מהם. תחום הכלכלה המוניציפלית הוא תחום "אפורורי", כזה שדורש העמקה בו דורשת מאמץ והסתכלות רחבה ולרוב מלא במספרים שרובנו לא מתעניינים בהם. לא סתם יש כל כך הרבה מיתוסים בנוגע להיבטים מסויימים של התחום (בעיקר בהקשר לארנונה) – קשה להתעמק בו, כפי שמעידים אנשים שהקשיבו לי מדבר על הנושא ואחרי כמה זמן היו צריכים הפסקה עקב עומס יתר (אני עובד על לשפר את זה).

אז מהי כלכלה מוניציפלית?

כלכלה היא "מכלול הפעילות האנושית, המכוונת להשגת האמצעים החומריים הדרושים לאדם לצורך קיומו ורווחתו" (מתוך ויקיפדיה) וחקר כלכלה הוא "חקר השימוש במשאבים המצויים בצמצום שיש בהם שימושים חלופיים" (ליונל רובינס). בעיריית ת"א מגדירים כלכלה מוניציפלית כ"המערכת הכספית והכלכלית עליה אחראית העירייה", אבל בהתחשב ברגולציה הכבדה שקיימת בתחום המוניציפלי (בניגוד למה שחושבים, השלטון המרכזי בישראל מאד דומננטי בקביעת החוקים וכללי הבקרה), קשה לומר שהעירייה אחראית על כל ההיבטים של המערכת הכספית והכלכלית, מה גם שיש השפעות חיצוניות רבות שהעירייה מושפעת מהם, יכולה להשפיע עליהן, אך לא בהכרח אחראית עליהן – ולמרות זאת הן בעלות חשיבות גבוה לכלכלה מוניציפלית של העירייה. אם כך אפשר לומר שכלכלה מוניציפלית דנה במערכת הכלכלית של הרשויות המקומיות ושחקר כלכלה מוניציפלית הוא חקר השימוש במשאבים המצויים בצמצום ברשויות המקומיות, שיש בהם שימושים חלופיים.

כאשר פורטים את תחומי העיסוק שבהם מתרכזת הכלכלה המוניציפלית אפשר לזהות שני תחומי עיסוק מרכזיים – ניתוח פיסקלי ומדדים פיסקליים המתארים את מצבה הכספי של הרשות ויעילות ההוצאות של הרשויות המקומיות, כאשר התחום הפיסקלי מקבל מקום מרכזי מאד בשיח של גופי השלטון השונים (הרשויות, משרדי הממשלה, הכנסת ובשנים האחרונות גם בקרב גופי התכנון) בעוד שעיסוק ביעילות ההוצאות של הרשויות המקומיות רלבנטי בשיח של גופי השלטון אך גם מקבל מקום בשיח הציבורי – שאלת המיליון דולר "למה אני לא מקבל תמורה לארנונה שאני משלם", השיח על בזבוז ברשויות בגלל מינהל לא תקין ושחיתות וכן בהקשר של איחוד רשויות.

ברשומה זו אני אחזור אחורה ואסקור על קצה המזלג את התפתחות המחקר שנעשה בתחומים המרכזיים הנ"ל שהתפתחו מכיווני מחקר שונים והיכן הם נפגשים. בסוף אתייחס לאתגר המרכזי שאני רואה בתחום, במיוחד בישראל.

בהערת "אגב" אציין כי המחקרים שאני ראיתי בשני התחומים מאד מושפעים מהגיאוגרפיה – באירופה אין היסטוריה (שאני מצאתי) של פשיטות רגל של רשויות מקומיות ולכן המחקרים שם מתמקדים ביעילות כלכלית, בארה"ב יש היסטוריה ארוכת שנים של פשיטות רגל (עם שיאים בתקופות מיתון ומשברים כלכליים) ולכן יש במחקרים בארה"ב גם דגש על חוסן כלכלי ומדידת איתנות כלכלית של הרשויות המקומיות (אחריות פיסיקלית).

חוסן כלכלי של רשויות מקומיות

חוסן כלכלי וההתמודדות עם משברים פיסקליים (משברים הנובעים ממחסור בכסף, חובות ופרעון חובות) ברשויות המקומיות היא לא סוגיה חדשה. הרשויות המקומיות בארה"ב חוו משברים בכל פעם שהכלכלה הייתה במיתון, משברים שעיקרם חוסר יכולת להחזיר חובות, עד כדי פשיטת רגל (בשנים 1873, 1893 ושנות ה-30 של המאה ה-20). משברים אלה הובילו להסדרה של מגבלות נטילת חובות ע"י הרשויות המקומיות, אך בפועל מגבלות אלה לא מנעו את המשברים או הצטברות מצרפית של חובות מקומיים ברמה של המדינה (State), מצב שהקטין את היכולת להתמודדות עם משבר, כאשר זה הגיע. המחקר משמעותי בתחום חוסן כלכלי של הרשויות המקומיות החל בשנות ה-60 לאחר עשור של נטישת הערים ע"י האוכלוסיות החזקות לטובת הפרברים. הקיטון בגודל האוכלוסיה והגידול היחסי של האוכלוסיות החלשות החלו לתת את אותותיהן וערים נכנסו למצוקה פיסקלית, כאשר אחד מאירועי השיא הוא המשבר הפיסקלי של העיר ניו יורק בשנת 1975 אשר כמעט פשטה את הרגל. המחקרים שהתמקדו בזיהוי המקורות למשברים אבחנו ארבעה גורמים מרכזיים למשברים פיסקליים – מיתון ונטישה של האוכלוסיות החזקות את הערים והגדלת חלקה של האוכלוסיה שצרכה שירותים יקרים, תרבות פוליטית והשפעות של איגודים שניפחו הוצאות שכר, התרחבות המנגנון הבירוקרטי ותופעת מיקסום התקציב (ראו מודל ויליאם ניסקונן) והגורם האחרון הוא ניהול לקוי של התקציב, של הארגון המינהלי והתנהלות לקויה לנוכח משברים שהתרחשו בקצב מהיר. הכלים שהתפתחו בעקבות המשברים התמקדו בהיבטים הנוגעים לאיתנות הפיסקלית של הרשויות מתוך ראיה "חשבונאית" – האיתנות הפיסקלית של הכנסות הרשות הנדרשת לצורך קיום הפעילות שלהן וההשפעות של הסביבה הפיסקלית על איתנותן. מאמצע שנות ה-70 ובמהלך שנות ה-80 פורסמו בארה"ב מדדים פיסקליים מסודרים לבחינת החוסן הכלכלי של הרשויות, בין היתר בכדי לגבש נוסחאות לתקציבי תמיכה מהמדינה לרשויות (מענקי איזון). אותן נוסחאות שגובשו בשנות ה-80 והתבססו בעיקר על נתוני דוחות כספיים השנתיים של הרשויות, גם עמדו במוקד הביקורת על המדדים. הביקורת טענה שמצבן הפיסיקלי הדינמי של הרשויות דורש הסתכלות רחבה יותר מאשר "תמונת מצב" שנתית, בוודאי כאשר רוצים שהמדדים יאפשרו חיזוי של משברים פיסיקליים – יש צורך להתייחס למרכיבי עלות שלא עולים מתוך הדוחות הכספיים כגון התחייבויות פנסיוניות, עלויות תחזוקה עתידיות של התשתיות, דרישות עתידיות להון ושירותים. באמצע שנות ה-90 יושמו בארה"ב עקרונות ניהול חשבונאי חדשים שהגדירו את אופן הדיווח והבחינה של החוסן הכלכלי של הרשויות בארה"ב, תוך מתן התייחסות להיבטים רחבים יותר של חוסן כלכלי, בדגש על מדדים שיוכלו לשמש קובעי מדיניות ולא רק חשבונאים.

ועוד מילה קטנה חוסן כלכלי – המילה הטובה ביותר (בעיני) לתאר חוסן כלכלי של רשויות מקומיות היא Solvency, אשר התרגום שלה לעברית – "כושר פרעון" – לא מקיף את מנעד המשמעויות שלה. ישנן סוגים שונים של Solvency שניתן למנות: Long-Term Solvency (היכולת להתמודד עם שינויים פיסקליים בטווח הארוך), Service-Level Solvency (היכולת לספק שירותים ראויים בהינתן המשאבים הקיימים), Budgetary Solvency (היכולת לאזן את התקציב השנתי) ו-Cash Solvency (היכולת לייצר תזרים לצורך מימון ההוצאות בטווח הקצר).

יעילות אספקת השירותים ברשויות המקומיות

מקורו של המחקר בתחום היעילות של הרשויות המקומיות מגיע מתיאוריות כלכליות של ייצור – חקר היתרונות הכלכליים הנוגעים לשימוש באמצעי הייצור: הגדלת מספר הצרכנים תוך שימוש באותם אמצעי ייצור להקטנת העלות לכל צרכן (Economy of Size), הגדלת היקף אמצעי הייצור באופן שמקטין את העלות של אמצעי הייצור (Economy of Scale), איחוד מספר קווי ייצור תחת פירמה אחת או לחילופין הגדלת המגוון שמייצרת פירמה אחת באופן שממצה יותר טוב את אמצעי הייצור (Economy of Scope). תחום חקר נוסף הוא חקר היתרון הכלכלי של ציפוף המשתמשים הנמצאים בתא שטח מסויים להקטנת עלויות אספקת השירותים (Economy of Density).
הערה: השימוש ב-Economy of Size פחות נפוץ בעולם הכלכלה ולרוב יתרונות לגודל מוגדרים רק כ-Economy of Scale.

אחת התופעות החשובות בתיאוריות הייצור היא שיעילות הייצור מתנהגת פעמים רבות כמו פונקציה בצורת U – בתחילה יש ירידה משמעותית בעלויות (עלות ליחידת תפוקה) ושיפור היעילות ככל שמגדילים את כמות הייצור/אמצעי הייצור/מס' קווי הייצור תחת פירמה בודדת/צפיפות המשתמשים, השיפור ביעילות מתמצה בשלב מסוים וכל גידול נוסף לא מניב שיפור, כאשר בהמשך גידול דווקא מוביל לתוצאה הפוכה – עליה בעלויות וקיטון ביעילות. הגרף הבא הוא דוגמה למקרה של Economy of Scale

economies-of-scale-growth-in-firm

המחקרים שבחנו את הרשויות המקומיות בפריזמה של תיאוריות הייצור ביקשו להבין את התנהגות "ייצור" השירותים של הרשויות המקומיות – על פי איזה עקרון של יעילות מתנהג כל שירות שהרשות מספקת ומהם הפרמטרים העיקריים המשפיעים על היעילות של הרשויות. מחקרים מצאו שיש חשיבות גדולה לאופי השירות – שירות מוטה תשתיות (הון) כמו מים, ביוב ותחבורה יציג יעילות ככל שהאוכלוסיה גדלה כל עוד אין מיצוי של קיבולת התשתיות (Size), שירות מוטה כ"א כמו חינוך, רווחה והמטה של הרשות מציגות יעילות בהגדלת אמצעי ייצור ככל שהאוכלוסיה גדלה (Scale). "לצערם של החוקרים", ההתנהגות הכלכלית של רשויות מקומיות מורכבת ולכן לא קל להפריד בין היתרונות של מיצוי אמצעי הייצור ו/או הגדלת אמצעי ייצור מהיתרונות של איחוד רשויות (או גיוון שירותים) או הגדלת הצפיפות. הדוגמה הקלאסית למורכבות זו היא תחום איחוד הרשויות – בעוד שהתיאוריות הכלכליות יצביעו על שיפור ביעילות עקב האיחוד (Scope) כמו גם שיפור ביעילות עקב גידול באמצעי ייצור (Scale), סקירת הספרות שבחנה איחודי רשויות רבים במדינות ברחבי העולם (אוסטרליה, יפן, דנמרק, פינלנד, יוון, הולנד ועוד), מראה כי אין אחידות בממצאים בנוגע למובהקות השיפור ביעילות של הרשויות כתוצאה מאיחודים.

חוסן כלכלי ויעילות אספקת שירותים

חקר חוסן כלכלי ויעילות באספקת שירותים לא מתמקד רק בהיבטים צרים של תיאוריות כלכליות – יש מחקרים על השפעות של שחיתות, השפעות של מבנים פוליטיים (עוצמת הקואליציה/אופוזיציה, לחץ ציבורי) ועוד על יעילות, כמו גם אל חוסן כלכלי. אם זאת, על אף שכל אסכולה בחנה השפעות שונות, מעטים הם המחקרים שבחנו השפעה הדדית של חוסן כלכלי ויעילות באספקת שירותים.

יש מי שיגיד שנוסחאות מענקי איזון הן התגלמות הקשר בין שתי האסכולות – מצד אחד יש נוסחה המגדירה הוצאה נורמטיבית לתושב בהתאם לגודל הרשות ופרמטרים דמוגרפיים אחרים (אפשר גם להתייחס אליה כאל ההוצאה היעילה לגודל הרשות) ומנגד יש נוסחה שמגדירה מהי ההכנסה הנדרשת לרשות בהתאם לגודלה, משאביה והתקורות הקבועות שלה (מלוות ופנסיה). החיבור שבין שני הצדדים מייצר משוואה שמגדירה מהי "השלמת ההכנסה" הנדרשת בשביל שרשות תוכל לספק שירותים ראויים ביעילות מיטבית. אך אם נחזור לביקורת שהוצגה לגבי נוסחאות אלה (חשבונאיות מדי) ונתייחס גם לעובדה שלשירותים השונים שמספקת הרשות יש מנגנוני יעילות שונים וטווח יעילות שונה לכל שירות, נבין שנוסחה המבוססת על הוצאה נורמטיבית ממוצעת לכלל השירותים רחוקה מלשקף הוצאה יעילה. יתרה מזאת, כאשר קובעים שיש רק מספר אחד "שקובע", יש גם הנחה סמויה שהרשות המקומית יודעת לווסת את הוצאותיה ביעילות, לבחור איזה שירותים לספק באופן יעיל ולהימנע מאספקה של שירותים שהיא לא יכולה לספק ביעילות – הנחה בעייתית ולא מציאותית, בוודאי בהתחשב במכלול האילוצים והלחצים שיש על הרשות מצד בעלי העניין השונים, בראשם התושבים.

סופרפוזיציה

נחזור לאתגר של חיבור בין יעילות לחוסן כלכלי. הפתרון המשתמע לזיהוי "נקודת היעילות" האופטימלית של רשות מקומית הוא הרכבה של תמהיל השירותים בהתאם לתנאים בהם אספקתם יעילה (בהתאם לפרמטר הרלבנטי – מס' התושבים ברשות, גודל הארגון, צפיפות) – שירותים כמו אספקת שירותי פינוי אשפה, חינוך, רווחה, שירותי תרבות ופנאי וגם עצם קיומה של הרשות כגוף ריבוני (קיומו של מטה הרשות). מנגד נרצה לאפיין ההכנסות המאפשרות את אספקתם של השירותים, כמו גם קביעה איזה שירותים לא יסופקו מכיוון שהרשות לא מקיימת את תנאי אספקת השירותים באופן יעיל.
הפתרון התיאורטי הזה גם לא עומד במבחן המציאות.
הראיה הבולטת ביותר לכך היא שיש בישראל מעל 60 רשויות מקומיות הקטנות מ-10,000 תושבים – כאשר כבר ידוע שרף היעילות לרשויות הוא מעל 10,000 תושבים. כמו כן לא חסרות רשויות שמפעילות שירותים למרות שאין הצדקה כלכלית להפעלתם ומנגד לא חסרות רשויות שלא מפעילות שירותים על אף שיש הצדקה ליעילות בהפעלתם.

ברור שמבחן המציאות מורכב הרבה יותר מאשר נוסחאות ושיש השפעות חיצוניות שמייצרות לא מעט הטיות (כגון: מקצועיות של הארגון, פוליטיקה מקומית, תרבות ארגונית), אבל העובדה היא שקיים פער ידע בנוגע לרף היעילות של שירותים השונים ברשויות המקומיות, בפרט בישראל ובפרט בשירותים עירוניים.

פער זה לא מאפשר לקובעי המדיניות לקבל החלטות לשיפור השירותים הניתנים לתושבים בהינתן המשאבים הקיימים באמצעים שונים, בין אם עצם זיהוי המקרים בהם ניתן לספק שירותים שלא קיימים ו/או פעולות אחרות כגון שיתופי פעולה בין רשויות או בחירה בשיטת פעולה שונות שמייעלות את מתן השירותים (מיקור חוץ לעומת אספקת השירות ע"י הרשות). פער ידע זה גם מקשה על הבנת ההשלכות של קביעת סל שירותים בסיסי ברשויות המקומיות (שאין היום בישראל).

בהיעדר הידע הנ"ל, מקבלי ההחלטות פועלים לא פעם בכלים נחותים יותר, בין אם על בסיס השוואה מצומצמת לרשויות דומות, פעולה לפי תפיסות עם קונצנזוס (כגון מיקור חוץ על פני אספקה ע"י הרשות), קביעת יעדים תמהיל הכנסות לצורך עמידה ברף שירותים מסויים (הכנסה "מותאמת" הוצאה) וגם שימוש בנוסחת מענקי האיזון כאינדיקטור לרף שירותים.

מקורות נוספים בהם נעשה שימוש, אבל הפניה אליהם תוביל למאגר עם גישה מוגבלת:

Bel, Germà. 2012. “Local Government Size and Efficiency in Capital Intensive Services: What Evidence Is There of Economies of Scale, Density and Scope?”. International Center for Public Policy Working Paper Series, at AYSPS, GSU. International Center for Public Policy, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.

Levine, Helisse, Jonathan B. Justice, and Eric A. Scorsone. 2012. Handbook of Local Government Fiscal Health. Jones & Bartlett Publishers. Chapters 2, 3 & 11

מחשבה אחת על “כלכלה מוניציפלית

  1. פינגבק: רזרבה תקציבית | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s