רפורמה בהכנסות השלטון המקומי


לפני ארבע וחצי שנים כתבתי רשומה בשם "סדר מקומי חדש". כשכתבתי את הרשומה הייתה לי כוונה אמיתית לפרוט את השינויים הנדרשים בשלטון המקומי כדי להביא אותו למקום יותר טוב מבחינת חוסן כלכלי ורמת השירות לתושבים. בפועל אחרי כתיבת הרשומה לא המשכתי לכתוב על הנושאים הללו באופן מסודר או ברצף, למרות שנגעתי בהרבה היבטים הנוגעים לבעיתיות הקיימת בתקצוב השלטון המקומי, החל ממבנה הארנונה, דרך התקצוב של מענקי האיזון וגם נגעתי פה ושם בהיבטים נוספים הנוגעים לאיחוד רשויות ומודלים חלופיים כמו אשכולות אזוריים. כנראה שהגיע הזמן לעשות סדר.

חיזוק ההכנסות הממשלתיות של השלטון המקומי

השלטון המקומי בישראל מורעב מבחינת תקציבים. חלקו היחסי של השלטון המקומי בהכנסות המדינה נמוך ביחס למדינות ה-OECD וכבר כתבתי מזמן שחסרים כמה מיליארדים בתקציבי הרשויות המקומיות בכדי להביא למצב שבו השירות שמקבלים התושבים בכלל הרשויות יהיה יותר טוב או לפחות ברמת מינימום ראויה. השינויים הנדרשים בכדי לתקן את המצב הזה מתחילים ביצירת אמת מידה נכונה לקביעת התקציב של הרשויות המקומיות. כן, אני מדבר על תיקון של נוסחת מענקי האיזון.

תקבולי רשויות/ממשל מקומי כאחוז מהתוצר במדינות OECD נכון ל-2014
מקור: רפורמה במימון הרשויות המקומיות, המרכז הבין תחומי, https://www.idc.ac.il/he/research/aiep/documents/local_reform.pdf

נוסחת מענקי האיזון היא נוסחה מיושנת וגרועה. כתבתי על זה בעבר ואני אפרט רק את המגרעות המרכזיות שלה:

  1. הנוסחה מניחה שרשויות צריכות להשתתף בעלויות חינוך והרווחה (מאטצי'נג), או יותר נכון, היא מתייחסת להכנסות ממשלתיות לטובת שירותים חינוך ורווחה כחלק מהכנסות הרשות, למרות שמדובר על שירותים בהם חלקה של הרשות קטן, היא לרוב משמשת כצינור להעברת כספים והערך המוסף שהיא יכולה ליצוק בשירותים האלה נובע בעיקר מההכנסות העצמיות שלה, כאשר יש כאלה. צריך לנתק את הקשר הזה ולהפוך את נוסחת מענקי האיזון "לעצמאית" מהמאטצ'ינג.
  2. עידוד חוסר יעילות של רשויות קטנות כי היא נותנת לרשויות האלה יותר כסף לכל תושב. הגיע הזמן שנוסחת מענקי האיזון לא תעודד חוסר יעילות לגודל
  3. העדכון של הנוסחה איטי מדי, מעט מדי וללא קשר למטלות הנוספות שמעביר השלטון המרכזי לשלטון המקומי.
  4. התעלמות מכך שרשויות בגדלים שונים מתפקדות אחרת במרחב. הנוסחה מתייחסת לכולם אותו דבר
  5. נוסחת כוללת מרכיבים שמעודדים רשויות לקחת הלוואות (אם לא עברו רף מסוים) או לתת פנסיה תקציבית מפנקת (ז"א שרשות יכולה להחליט לשפר את התנאים של עובד רגע לפני הפרישה), התמריץ הזה צריך להיפסק

השורה התחתונה היא שצריך נוסחת מענקי איזון עצמאית שמודדת את הרשויות המקומיות רק על בסיס ההכנסות עצמיות שלהן, כאשר הייחוס, בתוך התחלה, הוא רשויות עצמאיות שלא מקבלות מענקי איזון – ז"א שההכנסות העצמיות של הרשויות העצמאיות צריכה להיות הרף התחתון להכנסה תקינה לרשויות מקומיות (סדר גודל של 2,500-3,000 ש"ח לתושב). בנוסף, הנוסחה צריכה להיחתך ב-10,000 תושבים כך שרשויות קטנות מרף זה יקבלו הקצאה כאילו היו בנות 10,000 תושבים. אבל מעל להכל, הנוסחה הזאת גם צריכה לקבוע האם הרשות צריכה להשתתף בתקציבי חינוך ורווחה. ההשתתפות בתקציבי חינוך ורווחה מייצרת עיוות בגרעוניות של הארנונה למגורים, כי ברשויות רבות (200 מתוך 256) הדרישה למאטצי'נג היא זו שהופכת משקי בית עם ילדים לגרעוניים, זו הדרישה שבגללה רשויות מעדיפות אוכלוסייה ללא ילדים או שהן מנפחות את גודל יחידות הדיור.

איך נדע שהתיקון של נוסחת מענקי האיזון עובד?

  1. אם כתוצאה מהתיקון הזה מענקי האיזון יזרמו בהיקף גדול יותר לרשויות החלשות במיוחד והן גם יקבלו יותר כסף לטובת חינוך והרווחה מתוך תקציבי משרד החינוך ומשרד הרווחה, זאת על בסיס סל מוגדר וברור ולא סל הנקבע על פי היקף ההשתתפות של הרשויות. אני לא אופתע אם תקציב מענקי האיזון המעודכן יהיה קטן מסכום של תקציב מענקי האיזון הנוכחי ביחד עם תקציב הקרן לצמצום פערים (זאת אומרת קטן מ-3.5 מיליארד שקלים).
  2. רוב הרשויות שמקבלות היום מענקי איזון בגלל מרכיב הפנסיה והמלוות יפסיקו לקבל מענקי איזון, אך הן גם ישתתפו פחות במאטצ'ינג וגם ישנו את מעמדן מרשויות נתמכות לרשויות עצמאיות (כן, אני מסתכל עליך בת-ים)
  3. אנחנו נראה שהתקציב הכולל לרשויות המקומיות שמקורו מתקציב המדינה גדל ב-2 מיליארד שקלים (בתוך התחלה)
  4. על פי חישובים שעשיתי, נוסחת מענקי האיזון החדשה תתנהג אחרת – במקום הכנסה פוחתת לתושב ככל שהרשות גדלה נראה הכנסה גדלה לתושב ככל שהרשות גדלה – זה ייתן לרשויות תמריץ לגדול.

התיקון לנוסחת מענקי האיזון יעשה שינוי נוסף – לרשויות קטנות מ-10,000 יהיה פחות כסף ממענקי האיזון ואז הן יצטרכו לקבל החלטות (ראו בהמשך).

חיזוק ההכנסות העצמיות של השלטון המקומי

לא הייתי צריך לנתח את הגרעוניות של תושבי כפר סבא בשביל לדעת שתעריף הארנונה השכיח ביותר ברשויות המקומיות (שלרוב נושק לתעריף המינימום הקבוע בחוק) נמוך מדי בשביל לממן אפילו את הדרישות הבסיסיות של הרשויות המקומיות. כבר כתבתי על זה שניתחתי את אום אל פחם. תעריף המינימום נמוך מדי וגם אם לוקחים בחשבון שברוב הרשויות בהן הוא חל משלמים לפי ברוטו-ברוטו ולכן התעריף בפועל גבוהה ב-10%-20%. במונחי ברוטו-ברוטו תעריף מינימום סביר יעמוד על 50 ש"ח למ"ר לפחות ובמונחי נטו הוא יהיה 40-45 ש"ח למ"ר – כ-5-10 ש"ח גבוה יותר מהתעריף המינימום הקיים. לחילופין אפשר להפוך את הארנונה למס גולגולת – כל תושב ישלם 2,500-3,000 ש"ח לשנה. שתי החלופות יכסו את העלויות הבסיסיות של הרשות המקומית וגם יאפשרו הפחתה מסויימת של הארנונה שלא למגורים.

חלק מהבעיה של גרעוניות התושבים נובעת מכך הממשלה מטילה על הרשויות לתת לתושבים הנחות לפי קריטריונים שונים אך מי שמשלם את המחיר על הקריטריונים הללו הן הרשויות המקומיות. זו הסיבה שירושלים מאבדת מאות מיליוני שקלים בהכנסות ארנונה (משרד הפנים מפצה אותה על חלקן דרך תקנות ייעודיות וגם מענק הבירה אינו בדיוק כסף כיס), זו הסיבה שבבני ברק העלו בהדרגתיות (על פני הרבה שנים) את תעריפי הארנונה כך שזכאי ההנחות על בסיס מבחן הכנסה משלמים, אחרי 40% הנחה, את תעריף המינימום הקבוע בחוק (תעריף המינימום בבני ברק עומד על 53~ ש"ח למ"ר, קרוב המספר שציינתי בפסקה הקודמת). סה"כ ההנחות בארנונה לפני חוקי המדינה מגיע לסכום 3.4 מיליארד שקלים (בסוף 2018, כולל מחיקת חובות), סכום גדול יותר מהפער שקיים בתקציב הרשויות בכלל פערים בנוסחת מענקי האיזון. צריך לומר בהגינות ששליש מהסכום הזה הוא הנחות הניתנות ב-7 הרשויות הגדולות בארץ (מירושלים ועד באר שבע), כולן, למעט ירושלים, רשויות עצמאיות. סכומי הנחות בארנונה גבוהות איפה שגרים יותר תושבים, גם אם משקלן של ההנחות משמעותי יותר ברשויות באשכולות נמוכים (ללא אבחנה אם הן גדולות או קטנות). אם המדינה הייתה משפה את הרשויות המקומיות על ההנחות שהן צריכות לתת לתושבים בגלל חוקי המדינה, הרשויות הגדולות היו מקבלות את רוב הכסף – זה לא עניין של "צדק חלוקתי", זה תוצאתי. ניתן לפשט את סוגיית ההנחות ע"י קביעת סט תעריפים ייעודי למקבלי הנחות עפ"י מבחן הכנסה אותו הם משלמים ללא קשר לצו הארנונה המקומי שלהם. באופן זה כל רשות תקבל שיפוי על ההפרש בין התעריפים בצו שלה ובין סט התעריפים הייעודי הזה.

בעיה נוספת של ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות היא בעיית השליטה במדיניות המיסוי העירוני – מי ששולטת במדיניות הכנסות העצמיות של הרשויות היא המדינה. צריך לפרק בהדרגה את הריכוזיות של המדינה על ההכנסות של הרשויות המקומיות ולתת להן להיות אחראיות על ניהול המיסוי העירוני שלהן. אפשר גם לפתוח את הדיון על שיטת המיסוי העירוני, במיוחד בערים הגדולות. אבל צריך להבין שהשליטה וההשפעה של המדינה על הכנסות הרשויות המקומיות רק עושה נזק לרשויות. המשבר הנוכחי רק מדגים כמה נזק עושה המדינה (פה, פה ופה) בגלל ריכוזיות יתר וחוסר ירידה לפרטים (במילים אחרות – חוסר הבנה האמיתי של הכלכלה המוניציפלית של הרשויות המקומיות). הגיע הזמן להתחיל לשחרר את הרשויות מאחיזת המדינה ולכל הפחות שהמדינה תתקצב במלואה כל הנחה שהיא מגלגלת היום לפתחן של הרשויות המקומיות.

חיזוק ההכנסות של השלטון המקומי

פרטתי מספר פעולות שלדעתי צריך לבצע בצד ההכנסות של השלטון המקומי, אני אעשה קצת סדר בכדי להסביר את המשמעויות הכספיות המצרפיות שלהן:

  1. שינויים במענקי האיזון יובילו להגדלת תקציבי הרשויות בחינוך ורווחה, שינוי החלוקה הפנימית של כלל התקציבים כך שיותר מהם יגיעו לרשויות המקומיות החלשות ומנגד הרשויות החזקות יקבלו מספיק כך שדרישות מאטצ'ינג לא יהפכו אותן דה פאקטו לרשויות אשר צריכות איזון. "תג מחיר" – מעל 2 מיליארד שקלים לטובת הרשויות המקומיות החלשות. מרכיב משמעותי שיכול להשפיע על היקף המענקים הוא ערכי הייחוס לחישוב מענקי האיזון. אם מחשבים את ערכי הייחוס ביחס להכנסות בפועל של הרשויות העצמאיות (אחרי הנחות), מענקי האיזון יהיו קטנים יותר, אם מחשבים אותם ביחס לפוטנציאל הגביה לפני הנחות (המונח הרשמי הוא "חיוב ראשוני"), המענקים יהיו יותר גדולים, אבל אז לא ידרש שיפוי של הרשויות על הנחות בארנונה.
  2. שיפוי מלא של הרשויות על הנחות בארנונה הניתנות על פי חוק. בהמשך לסעיף 1, השיפוי לרשויות הנתמכות תלוי באופן החישוב של ערכי הייחוס. במידה וערכי הייחוס יקבעו לפי חיוב ראשוני של הרשויות העצמאיות, אזי השיפוי להנחות בארנונה ינתן רק להן בעוד שהרשויות העצמאיות יקבלו אותו דרך מענקי האיזון.
  3. העלאת תעריף המינימום לארנונה למגורים תשפיע בעיקר על הרשויות המקומיות בפריפריה וכן על תעריפי הארנונה בשכונות החלשות של הערים הגדולות. מדובר על מהלך רגרסיבי ויש לשלב אותו עם תיקונים במדיניות ההנחות על פי חוק. ההערכה שלי היא שמדובר על גידול בהכנסות של הרשויות בהיקף של מיליארד שקלים
  4. בין תיקון שיטת מענקי האיזון ושיפוי הנחות בארנונה לפי חוק מדובר על סכום המתקרב ל-6 מיליארד שקלים. עדכון תעריף המינימום בשילוב עם עדכון מבחני ההכנסות להנחות משמעו עוד 1-1.5 מיליארד שקלים (לפחות מיליארד ברשויות החלשות). נכון לסוף 2018 הרשויות גובות מהתושבים 10.7 מיליארד שקלים (מתוך פוטנציאל של 14.7 מיליארד), 14.1 מיליארד גביה מארנונה שאינה למגורים (מתוך פוטנציאל של 16.5 מיליארד) ועוד קרוב ל-9 מיליארד בהכנסות אחרות – סה"כ 34 מיליארד שקלים בהכנסות עצמיות. אחרי התיקונים הללו יגדלו ההכנסות להיקף של 41-41.5 מיליארד שקלים בשנה, כאשר החלוקה בין הרשויות העצמאיות לרשויות הנתמכות היא בערך 2.5 מיליארד לעצמאיות (בעיקר משיפוי הנחות בארנונה) ו-5 מיליארד לרשויות הנתמכות. אם ב-2014 תקציב הרשויות המקומיות עמד על 5% מהתמ"ג, השינויים הנ"ל, יגדיל אותו ל-7%-8% מהתמ"ג. עדיין רחוק מהממוצע של ה-OECD שעומד על 15%, אבל שיפור ביחס לקיים.
  5. הרשויות הקטנות יקבלו פחות כסף ממענקי האיזון ושיפוי הנחות, אך יגדילו את הכנסתן מארנונה למגורים. הרשויות הקטנות מאד (מתחת ל-5,000 תושבים) כנראה יראו ירידה בהכנסות בעוד שהקבוצה השניה ככל הנראה לא תראה שינוי משמעותי בהכנסות.

השינויים האלה מייצרים שינוי פרדיגמה יסודי בכלכלה המוניציפלית של השלטון המקומי – תושבים יהיו פחות גרעוניים, אם בכלל. המדינה תבחן בשעה עיניים כל שינוי שהיא עושה בחקיקה שמשפיעה על הרשויות המקומיות, בין אם זה חינוך, רווחה או ההנחות על פי החוק, זאת מכיוון ששינויים בחקיקה ירדו מבסיס התקציב ולא מהתקציב של הרשויות המקומיות. רמת הוודאות של הרשויות המקומיות לגבי הכנסותיהן תגדל ואנו נראה את זה בתחזיות שנותנים הגזברים לגבי ההכנסות הממשלתיות.

השינויים הללו יכולים להיות פתח לשינויים נוספים – שינוי במבנה המיסוי העירוני בערים הגדולות, הפחתה של מיסוי שימושים שאינם למגורים, העברת ההחלטה על הנחות בארנונה לרמה המקומית. ככל שיהיו יותר רשויות עצמאיות כך האחריותיות שלהן (Accountability) תגבר, לצד קיטון במספר הרשויות המסיימות את השנה בגרעון אמיתי.

מבחן המציאות

השינויים שאני מדבר עליהם לא פשוטים ליישום, אפילו מאד קשים בגלל פוליטיקה שבין השלטון המקומי והשלטון המרכזי, פוליטיקה בין משרדי ממשלה וחוסר הרצון של מישהו לקחת אחריות על מהלך נכון, כזה שאת השפעותיו החיוביות נראה רק תוך 3-4 שנים (כי זו תהיה הקדנציה של מחליפו).

אם נתמקד בצעדים השונים, נראה שהמכשול הראשון והעיקרי הוא הנכונות של משרד האוצר לשחרר כספים בהיקף כה גדול מבסיס התקציב. האמון של האוצר בשלטון המקומי נמוך מאד, הוא חושב שיש יותר מדי רשויות (למרות שפוטנציאל האיחודים נמוך) ובכל ההצעות שהצעתי נראה שיש רק "גזרים" ואין מקלות. אבל האמת היא שיש "מקל" אחד גדול בהצעה שהצעתי – רשויות קטנות כבר לא יוכלו להתקיים אם לא יקחו יותר מתושביהן בכדי לפצות על חוסר היעילות שלהן. היות ואני לא מאמין באיחוד בכפיה אני חושב שהחלופה לגבי ההתמודדות עם אובדן ההכנסות של הרשויות הקטנות צריכה להיות לפתחן – הן צריכות לקבל גיבוי מהתושבים להעלות את הארנונה בכדי לשמר את עצמאותן או לחילופין, להתאחד עם רשויות אחרות, בין אם במבנה של מועצות אזוריות מבנה שמאפשר ייצוגיות טובה) או תחת מועצה מקומית. פוטנציאל הצמצום של הרשויות עומד על 60 רשויות (יש לציין שרובן לא יהודיות), אבל היתרון הוא שדווקא צמצום מגדיל את ההכנסה של הרשות המשותפת לצד התייעלות, לעומת הגדלת ההכנסה מכיסם של התושבים – התמריץ לאיחוד גדול. האם "פרס" בדמות צמצום מס' הרשויות יכול להניח את דעתם של אנשי האוצר בכדי שיאפשרו מהלך שכזה? קשה לי לומר. עיקר התועלת במהלך זה נמצאת ברשויות המקומיות ופחות בצד של המדינה.

המכשול הבא הוא שהמשרדים השונים (למעט משרד הפנים, החינוך והרווחה) אשר יצטרכו לוותר על הכספים האלה. מעטים הם השרים שיוותרו על תקציבים בשביל מהלך שלא משפיע ישירות על משרדם ומעטים הפוליטיקאים שיוותרו על כספים קואליציוניים לטובת תועלות שהם לא יכולים לנכס לעצמם. הפתרון לכך "פשוט" – נדרשת מנהיגות.

הרשויות הן המכשול הבא – על אף שמדובר על מהלך שמגדיל את הכנסותיהן העצמיות והלא צבועות באופן משמעותי ואף להגדיל את עצמאותן, הרי שיש פה משמעותיות במובן של צמצום מס' הרשויות בישראל, כמו גם התמודדות עם תושבים שלא יאהבו שמעלים להם את הארנונה. הרשויות המקומיות שמחות לקבל מהמדינה עוד כסף, פחות שמחות לשלם מחיר, בין אם זה צמצום מס' הרשויות או קבלת יותר אחריות מול התושבים (יותר נוח להאשים את המדינה). גם פה נדרשת מנהיגות.

אם יוחלט על שינויים מהותיים גם במבנה המיסוי העירוני, תוך הגדלת הסמכויות והמשאבים של הרשויות המקומיות, יהיו שחקנים נוספים שיהיו מכשול בדרך, הראשון שבהם הוא משרד הפנים שיצטרך לוותר על חלק מסמכויותיו. המקרה של משרד הפנים יחסית פשוט – הוא גם ככה לרוב מעדיף לא להשתמש בסמכויות שלו, אז יהיה לו הרבה יותר קל לוותר על האחריות שהוא לא לוקח. אם יוחלט על שינויים כמו העברת הקרקעות לרשויות הגדולות, משרד האוצר שוב יהיה מכשול בדרך, יחד עם רמ"י – ההכנסות מנדל"ן הפכו לאפיק שהמדינה מטפחת ויהיה לה קשה לשחרר אחיזה עליו. אם זאת, דווקא פתרון של העברת קרקעות לאחריות הרשויות הגדולות פותרת את חלק מגורם עלות משמעותי שהמדינה צריכה להתמודד איתו בשנים הקרובות – עלויות הסכמי הגג. אם המדינה לא מחזיקה בקרקעות הרי שהיא גם לא צריכה לסבסד את הסכם הגג ברשויות כמו אשדוד, באר שבע, חיפה, ראשון לציון ונתניה – דה פקאטו הם בכלל לא רלבנטיים יותר. רמ"י לא יוותרו מהר כל כך על הזכות להמשיך לקדם תכנון פרברי גרוע, אבל כמו במקרים אחרים, הפתרון לזה הוא מנהיגות.

לסיכום – נדרשת מנהיגות

הרפורמה שתיארתי בהכנסות השלטון המקומי מתמצתת מהלך גדול ומשמעותי אך עדיין רחוקה מלרדת לדקויות שנדרשות בכדי ליישום בהיבט הטכני. בשביל להשלים את ההיבט הטכני צריך לבצע ניתוח מעודכן בהתאם לניתוחים שעשיתי בעבר – אבל הלכה למעשה המידע והידע לצורך הביצוע שלה קיים ברובו, הן בכדי לגבש אותה והן בכדי להבין את המשמעויות שלה. מה שנדרש בשביל שהיא תצליח היא מנהיגות, הן מצד הגורמים הרלבנטיים בממשלה והן בצד של השלטון הקומי.

אבל זה רק צד אחד של המשוואה, צד ההכנסות. נדרשת גם רפורמה בצד ההוצאות אשר צריכה להתמקד במספר היבטים – בקרה, שקיפות, אחריותיות, דיווח ומעורבות תושבים, סל שירותים לתושב. בעוד שרפורמה בצד הכנסות דורשת מהמדינה לפעול ולהכניס יד לכיס, הרי שרפורמה בצד ההוצאות משפיעה בעיקר על השלטון המקומי וגם דורשת שינוי פרדיגמה במשרד הפנים. במובן הזה היא קשה, אולי אפילו יותר מרפורמה בצד ההכנסות. השלטון המקומי לא אוהב שינויים ומשרד הפנים "לא אוהב" לעשות בקרה לשלטון המקומי אלא אם הוא חייב לכבות שריפה (טבריה היא דוגמה טובה). בבוא העת אכתוב גם על הרפורמה של צד ההוצאות.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s