אחוזי ניצול ופחת


מנהל התכנון יזם במסגרת ניתוח המצב הקיים של תוכנית 2040 בדיקה של מלאי כלל שטחי התעסוקה בישראל וגילה להפתעתו שבכל שטחי מדינת ישראל מתוכננים למעלה מ-240 מיליון מ"ר, זאת למרות שהתחזית מדברת על צורך ב-36 מיליון מ"ר בלבד עד שנת 2040. העודף הזה הוא תוצר של תהליך זוחל שהתרחש בכל הרשויות בארץ במשך עשור ויותר – המדינה, בין אם ביוזמת רמ"י או מנהל התכנון, הובילה תכנון לתוספת של יח"ד ברשויות השונות במסגרת תוכניות מתאריות, ותמ"לים "וסתם" תוכניות עם מאות יח"ד. הרשויות המקומיות דרשו, כחלק מהמו"מ על תכולת התכנון, שטחי תעסוקה אשר ההכנסות מהן יאזנו את העלויות השוטפות של המגורים, זאת מכיוון שארנונה ממגורים היא גרעונית בממוצע וארנונה שלא ממגורים היא לא כזאת (גם אם יש בתוך הסיווגים השונים מדרג רווחיות). כנגד כל יח"ד הוסיפו שטחי תעסוקה וכך הצטברו להם מאות מיליוני מ"ר ברחבי הארץ או עשרות מיליוני מ"ר בכל מחוז ומחוז.

כמי שעוסק בהיבטים של יצירת ביקושים כבר נתקלתי בתופעה זו של זכויות בשפע, אבל אחרי שקראתי כמה פרוגרמות למתחמי עסקים התחוור לי שהעודף המטורף של זכויות בשטחי תעסוקה הוא פיקציה תכנונית שנובעת מתכנון מול הפרמטר הלא נכון ומהפער בין תכנון ויכולת מימוש.

הפער בין תכנון ויכולת מימוש

הפיקציה בעודף השטחים מתחילה במסמכים של הפרוגרמות לשטחי תעסוקה. כבר התייחסתי בבלוג לחוסר ההתאמה שבין הרבדים השונים של הכלכלה. אם אנו רוצים לתכנן אזור תעסוקה באופן יעיל, השאלות שנשאל הן שאלות הנוגעות למאפיינים של המתחם מבחינת מיקום, עלויות ליזמים (שווי קרקע ותעריפי ארנונה), תחרות אזורית, ביקושים מקומיים ואזוריים והיכולת של המתחם לתת ערך מוסף במרחב התחרותי שלו. אלה שאלות כלכליות שמתקיימות ברובד של כלכלה אזורית והכלכלה מקומית. כאשר אני מבצע ניתוחים מסוג זה, השורה התחתונה (שלי) היא לרוב רשימת חסמים וכלים להתמודד איתם. עד כאן בספק אם אני מחדש משהו. הבעיה היא שני השלבים הבאים בתור של הניתוח הזה:

  1. שלב הקצאת הייעודים – פרוגרמות למתחמי תעסוקה פועלות "לתפור" את הייעודים המותרים למרחב התחרותי – ובכך "צובעות" את המתחם בייעודים מצומצמים. כפי שכבר כתבתי בעבר, כאשר מתכננים ייעודים לפי "מה כן", אומרים אוטומטית "לא" לכל השאר – בעוד שבגישה תחרותי נרצה להגדיר כמה שפחות "מה לא" ולהתיר את כל השאר. גמישות היא יתרון תחרותי וכאשר מייצרים קשיחות, בהכרח פוגעים ביכולת המתחם לייצר ביקושים, במיוחד בסביבה תחרותית משתנה.
  2. שלב הקצאת הזכויות – פרוגרמות מחשבות את היקף הזכויות לפי נקודת איזון של כלכלה מוניציפלית ובכך מתעלמות לחלוטין מהפוטנציאל הכלכלי האמיתי של המתחם. אם לא די בכך, מוסיפים חטא על פשע ומגדירים "אחוז פחת" – מניחים שבמתחם לא יממשו את כל הזכויות האפשריות ולכן מגדילים את היקף הזכויות כך שאחרי אחוז פחת ימומשו זכויות בהיקף המתאים לנקודת האיזון המוניציפלית. הטיעון לפעולה זו הוא "הגדלת הזכויות בכדי לעודד ביקושים", למרות שבפועל מדובר על שתי פעולות מלאכותיות שאינן מחוברות לצרכי הכלכלה – הראשונה מתכננת זכויות לפי צורך כלכלי של הרשות (שהוא תוצר של תעריפי ארנונה) והשני הוא תוצר של אחוז פחת "מקובל".

לפני שנמשיך, נתעכב לרגע על אותו "אחוז פחת מקובל". עם השנים הרשויות המקומיות ראו שאזורי התעסוקה שבתחומיהן לא מתמלאים באותו קצב שבו מתמלאים מתחמי מגורים. אני שמעתי את זה כבר לפני כמה שנים מראש עיריית ראשון לציון, אבל אני מכיר שזה המצב גם בערים אחרות (לדוגמה – בקריית אריה בפתח תקווה נוצלו רק חלק מהזכויות והעירייה דחפה להגדיל אותן באופן משמעותי בכדי לייצר ביקושים). אבל במקום להבין שקידום תעסוקה קשור לצורך כלכלי וחסמים כלכליים, החליטו לנפח את היקף הזכויות כך שבמידה וימומשו הזכויות המופחתות, יגיעו ליעד הזכויות שיביא לאיזון מוניציפלי. במקום להבין שהצפי לביקושים לא קשור באופן ישיר להיקף הזכויות ולשנות את הגישה, החליטו שהיקף הזכויות הן גורם מרכזי ביצירת ביקושים ו"אילצו" את היקף הזכויות כך שאחוז המימוש המקובל "יסתדר" מול יעדים מוניציפליים. ז"א שאם אחוז המימוש המקובל הממוצע (ברמה ארצית) הוא 50%, הרי שהיקף הזכויות המתוכננות היום נופח פי 2 באופן מלאכותי (ולכן גם אפשר לחתוך אותו בשניים). הבעיה היא שבכל אזור בארץ יש אחוז מימוש מקובל שונה ולכן ייתכן שיש עודף עצום באזורים מסויימים, מעבר לכפול מהנדרש.

לאור מה שתיארתי לי ברור שאם מחר חותכים את היקף הזכויות בכל המתחמים לפי אותו אחוז המימוש המקובל באזור, כלום לא יקרה כי גם כך הביקושים לא באמת תלויים באופן ישיר בהיקף הזכויות. ביקושים תלויים באופן ישיר בצורך כלכלי וחסמים כלכליים – היכן שיש צורך והחסמים נמוכים, יהיה ביקוש. בגלל זה, כנראה, גם תכנון לפי נקודת איזון כלכלית מוניציפלית הוא שגוי. האם תכנון לפי נקודת איזון מוניציפלית מייצר עודף או חוסר ביחס לביקושים? אני לא יודע. אני כן יודע שאם התכנון היה מגדיר רק את ההגדרות של ממשק המגרש עם הסביבה שלו (רשת הכבישים, גבהים, ממשק בין הבניינים לרחוב וכו') ומאפשר לכל יזם לקבל את הזכויות שהוא צריך במגבלות הייעודים שנקבעו, הדיון על עודף הזכויות לא היה מתקיים כי נקודת המוצא היא שזכויות ניתנות לפי הצורך במגבלות הממשק שהוגדר – אין בהן מחסור או עודף.

נכון שהמצב שתיארתי יקשה על רשויות התכנון לתכנן ויכול להכניס את הרשויות המקומיות לחוסר וודאות לגבי יכולת האיזון שלהן, אבל לא מדובר על כאוס מוחלט. ביקושים לתעסוקה נגזרים ממאפיינים האוכלוסייה – גודלה, תמהיל הגילאים, השכלה, מאפייני צריכה של מוצרים ושירותים. היות וגופי התכנון מתכננים היום בעיקר דיור, הרי שעל בסיס תחזיות הצמיחה של האוכלוסייה ופיזורה בארץ ניתן גם להעריך את הביקוש לשטחי תעסוקה. ופה זה המקום להזכיר שכבר יש תחזית כזאת לשנת 2040 – 36 מיליון מ"ר של שטחי תעסוקה. השאלה היחידה היא איפה השטחים האלה יתממשו והתשובה לשאלה הזאת היא שוב, תוצר של כלכלה אזורית וכלכלה מקומית, לא כלכלה מוניציפלית, למעט ההשפעה של תעריפי הארנונה. ופה צריך להזכיר שתעריפים ברשויות נשלטים באופן חזק ע"י המדינה וזו כבר עיצבה את מפת התעריפים אי שם בשנות ה-90 של המאה הקודמת – השוק כבר מתנהל שלושה עשורים עם התמריצים של הארנונה (לחיוב ולשלילה).

שורה תחתונה

עודף הזכויות לשטחי תעסוקה הוא פיקציה, אבל לא עיניי מנהל התכנון. העודף הזה מדאיג אותם ולכן כבר היום הם "מתקמצנים" באישור תוספת זכויות. התהליך הזוחל של תוספת הזכויות חמק מעיניהם פעם אחת והם לא יתנו שזה יקרה שוב. התוצאה המרכזית של חשש זה הוא שמנהל התכנון לא מאפשר הרחבה של זכויות גם אם ההרחבה הזאת נובעת משיקולים תכנוניים או ככלי לשיפור הכדאיות הכלכלית (למשל – התמודדות עם דרישות חניה, חסכון בעלויות למ"ר בבנייה לגובה). במקום להתרכז בתכנון שיכול לעבוד יותר טוב, קודם כל מתרכזים בטבלה 5 ושואלים האם היא סבירה. יש דרכים אחרות להתמודד עם הקצאת זכויות, אבל הגבלתן רק בגלל שהמספרים בטבלה 5 נראים גבוהים היא הדרך הגרועה ביותר לנהל הקצאת זכויות אזורית וארצית.

ועוד מילה על איזון כלכלי מוניציפלי. צריך להזכיר שוב ושוב שיש בעיה בתקצוב של הרשויות המקומיות בישראל. נדרשת רפורמה בצד ההכנסות (יותר כסף לרשויות המקומיות מתוך עוגת המיסים בישראל) ורפורמה במבנה המיסוי המקומי. רק מהלכים כאלה ישחררו את התכנון בישראל מכבלי הכלכלה המוניציפלית ויאפשרו למתכננים לתכנן ערים טובות יותר לאנשים במקום לתכנן ערים שאנשים גרים בהן.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s