הפער בין מימוש זכויות והשימוש בקרקע

המפה המצורפת הוצגה במהלך חודש דצמבר 2021 בכנס של פורום איכות התכנון של מנהל התכנון, בנושא מגורים בעיר. מודה שלא ראיתי את ההרצאה (הן זמינות באתר), אבל רוצה להתמקד בפרמטר אחד שמופיע במפה – אחוז המימוש. הפרמטר הזה חשוב מאד אבל השימוש בו מסוכן. חשוב, כי הוא אינדיקציה ליכולת לאכלס תעסוקה במרחבי תעסוקה שונים, הוא גם יכול להצביע על בעיה באכלוס. אבל למה הוא בעייתי מאד, אולי אפילו מסוכן.

מתוך המצגת של דניאלה פוסק בכנס בנושא דיור של מנהל התכנון

ראשית, אחוז מימוש לא יכול לעמוד בפני עצמו. כאשר אחוז האכלוס מדבר על מ"ר בנוי ביחס לזכויות בלי לדבר על שימושים, מתעלמים לחלוטין מכך שהרבה מאד עסקים צריכים שימושים נוספים – קרקע תפוסה, חניות, מחסנים וכו'. יכול להיות שגם במצב של אכלוס של 20% אי אפשר לבנות יותר כי השימוש הקיים ממצה את הגובה/תכסית ודורש על תא שטח מוגדר רק 20% בינוי והשאר הוא שטח תפעולי. אז בפועל יש שימוש ב-100% בשטח הקרקע גם אם המימוש של השטח המבונה אינו ממצה את הזכויות הקיימות. השינוי בהיקף המימוש, ללא שינוי הזכויות, יבוא רק בשינוי בשימושים ובמגבלות הגובה/תכסית. לשם המחשה, שאני לוקח בחשבון תעריף ארנונה ממוצע לזכויות מסוגים שונים, אז אני מניח ששטחי תעשייה כוללים 50% שטח בנוי ו-50% קרקע תפוסה (במרכז הארץ), שטחי משרדים תופסים 60%-70% שטח בנוי, עוד 10% חניונים וקצת קרקע תפוסה, לוגיסטיקה מבונה תתנהג כמו תעשייה, אבל לוגיסטיקה בשטח פתוח כבר תרד ל-20% מבונה ו-80% קרקע תפוסה. בפועל יש שימוש מלא בשטח הקרקע, אבל המימוש של הזכויות לבינוי נמוך יותר ולא רק בגלל התכסית.

הסכנה השנייה בפרמטר הזה היא שתכנון של שטחים עתידיים לטובת איזון ארנונה לוקח בחשבון מימוש נמוך כפקטור לניפוח הזכויות, זאת מתוך התפיסה שאם יש 20% מימוש, אז הקצאה של פי 5 זכויות תביא לתוצאה המיוחלת מבחינת היקף הבינוי (והכנסות הארנונה). הבעיה פה מתחלקת לשלוש תתי בעיות:

  • צריך להתייחס למימוש לפי סוג הזכויות – לא מכפילים את היקף השטחים של משרדים לפי % מימוש של תעשייה.
  • איזון מוניציפלי משתנה ממקום למקום בהתאם לתעריפי הארנונה ולכן נקודת העבודה לאיזון מוניציפלי של רשות אחת שונה מנקודת העבודה של רשות אחרת – וברוב המקרים שתי נקודות העבודה הללו מנותקות מהצרכים האמיתיים של השוק.
  • לזכויות יש שווי – ואם מכפילים את הזכויות מעבר ליכולת הבינוי הפועל מייקרים את הקרקע! המצב הזה מייצר חסם אמיתי לכניסה של שחקנים ובפועל מעכב את הפיתוח, כי יש פחות חברות שיכולות להיכנס לפרויקט.

אני רוצה להרחיב טיפה לגבי נקודה מס' 3. זה נשמע ברור שתוספת זכויות בינוי יוצקת לקרקע שווי יותר גבוה גם עבור אותו שימוש – יותר זכויות מאותו שימוש שווה יותר הכנסות וגם שיפור מסוים ברווחיות. אבל גם פה יש משמעות עצומה לסוג השימושים המותרים. בנייני משרדים מטבעם הם בניינים שניתן "לייצר בהם" יותר במימד הורטיקלי – מוסיפים עוד קומה ומקבלים עוד "גורמי ייצור" והעלות של תוספת קומה נמוכה מהתועלת שנוצרת בהוספה שלה. זה לא נכון לגבי תעשייה ונכון להיום, רוב השימושים אחסנה לוגיסטית אינם יכולים לגדול ורטיקלית (אבל לוגיסטיקה בקומות היא שימוש אפשרי שיש לו ישימות כלכלית באזורים בהם הקרקע יקרה). מפעל תעשייתי, עם קווי ייצור והרכבה, צריך שטח רצפה גדול, לינארי ופנוי ככל שניתן (מינימום עמודים בתוך המבנה). הדרישה הזאת מייצרת מבנה עם גג קל יחסית ולכן לא ניתן להגדיל את המבנה ורטיקלית בקלות. יתרה מזאת, ייתכן ובניה של קומה שניה תדרוש עלויות גבוהות מהתועלת הכלכלית של הקומה השנייה. זאת הסיבה שמפעלי תעשייה מתייחסים בעיקר לשטח הקרקעי שזמין להם – ולכן הכפלה של זכויות לא באמת משרתת אותם ומבחינתם מהווה פקטור משני בעלות הקרקע. מתי מתחילה הבעיה? היום יש הגדרה תכנונית כללית שנקראת "תעסוקה" – מדובר על שימוש שעליו ניתן לבנות כל דבר שאינו מגורים וההגבלות על סוגי הבינוי מוגדרות בתוך התקנון. ההגדרה הזאת גמישה מאד מחד, אך מייצרת קונפליקט בעייתי מאידך – היא מגדירה מנעד רחב של שימושים מותרים אבל לא מתאימה את היקף הזכויות לשימושים שרוצים לממש. המשמעות היא שאם מגרש מקבל זכויות בהיקף גדול (נניח מעל 300% או רח"ק 3), הזכויות הללו מייצרות חסם על עלות הקרקע לשימושים שדורשים פחות זכויות בשביל לממש את השימוש. הבעיה הזאת אפילו יותר חמורה שמקצים זכויות בהיקף נרחב במקום שבו יש ביקוש נמוך לשימושים שדורשים זאת אבל מצד שני יש ביקוש גבוה לשימושים שדורשים היקף זכויות נמוך (שדורשים בעיקר שטח קרקעי). כל המצב הזה לא היה קורה אם היו מתכננים תב"עות לפי הביקושים ולא מגדירים תב"עות ואז מנסים לייצר ביקושים, או אם ניתן היה לווסת את כמות הזכויות לפי השימושים במבוקשים (ז"א – יזמים היו מציעים הצעות לשימושים ומקבלים זכויות בהתאם).

במסגרת קורס שבו העברתי הרצאה, יצא לי לשמוע את ההרצאה שהייתה לפניי. במסגרת ההרצאה, שהועברה ע"י כלכלית של משרד רן חקלאי, נאמר מה שציינתי בפסקה הקודמת – תעשייה לא צריכה זכויות מופלגות, היא צריכה קרקע, כאשר היקף זכויות של 150% יכולים להספיק למרבית המפעלים. בנוסף, ניתנה התייחסות לעניין היקף הבינוי – בעוד שמבחינת מימוש זכויות בינוי אחוז המימוש נמוך, בפועל המיצוי של הקרקע הוא מלא, כי חלק הכרחי מהמפעל הוא הקרקע התפוסה שצמודה לו (השטח התפעולי). אמירה מעניינת נוספת נגעה לחשש שיש "עודף זכויות ל-50 השנים הבאות", אותה אמירה שמובילה את מנהל התכנון לפעול בחוסר היגיון לכיוון ההפוך מזה שפעל בו עד עכשיו (הגבלת תוספת זכויות). העניין הוא שעודף הזכויות הזה לא מתכתב עם הביקוש לקרקע לתעשייה – הוא לא מתייחס להיקף הזכויות לפי השימושים השונים והצרכים השונים בפועל. במילים אחרות, יכול בהחלט להיות שיש מחסור בקרקע לתעשייה, אבל "עודף הזכויות" מסווה אותו.

אז בפעם הבאה שאתם רואים את המספר הזה "% מימוש", תשאלו שלוש שאלות

  • % מימוש של מה (איזה סוג זכויות)?
  • מהו אחוז השימוש בקרקע?
  • מה השימושים בביקוש במרחב המדובר?

2 מחשבות על “הפער בין מימוש זכויות והשימוש בקרקע

  1. פינגבק: להיצמד לטעויות העבר רק בגלל שבזבזו זמן בלייצר אותן | המדד המוניציפלי

  2. פינגבק: אחוזי ניצול ופחת | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s