שאנחנו בוחרים לגור בישוב כלשהו, אחד הדברים שאנחנו לוקחים כמובן מעליו הוא העובדה שיהיה לנו בסביבת המגורים תשתיות ציבוריות אשר יספקו את מה שאנחנו לוקחים כמובן מעליו – בתי ספר, גני ילדים, ספריות, מרפאות, מקומות לאירועי תרבות, מתנסים ועוד. ככל שהישוב יותר גדול, אנחנו מצפים שיהיו יותר פונקציות ציבוריות כאלה זמינות – ובגיוון הולך וגובר.

במסגרת העבודה שלי בשנים האחרונות אני מתעסק יותר ויותר בסוגיות של צרכים ציבוריים, בין אם כיועץ להיבטי הפרוגרמה לצרכי ציבור בתב"עות, כיועץ כלכלי שאחראי על איפיון היקף וסוג הזכויות לשימושים סחירים שאינם למגורים (מסחר, משרדים ועוד) – או שניהם.

עוד במסגרת העבודה שלי, בעיקר בערים גדולות, אני נתקל יותר ויותר בשאלה לגבי איפיון וקביעת תועלות ציבוריות. על פניו הגדרה של תועלת ציבורית אמורה להיות ברורה, אבל בפועל, בעולם המורכב של התכנון, ההגדרות המשפטיות והמאפיינים הכלכליים של כל פרויקט, מדובר על תחום עם גבולות גזרה לא ברורים. הרשומה הזאת תתמקד בשאלות סביב גבולות הגזרה האלה ולמה בכלל יש "חוסר בהירות" לגבי מהי תועלות ציבוריות.

אני אתחיל מאמצע – יש שלוש קטגוריות (או סלים) שאפשר להכניס לתוכן את ה"אמבה" הזאת של תועלות ציבוריות:

• צרכים פרוגרמתיים – קטגוריה זו כוללת את כל השימושים שאפשר למצוא בתדריך לצרכי ציבור של מנהל התכנון. השימושים האלה מוגדרים אל מול כמות משתמשים, חלקם מאד ברורים ונפוצים (גני ילדים ומעונות יום) וחלקם יש רף כניסה די גבוה (אצטדיון ספורט, מוסדות לבעלי צרכים מיוחדים). השימושים האלה מתייחסים למספר תחומים – חינוך, רווחה, דת, תרבות ובריאות. עוד מאפיין של הצרכים האלה – ניתן להפקיע עבורם קרקע במסגרת חוק התכנון והבניה.
• סטנדרט תכנוני – קטגוריה זו כוללת תועלות שצריכות להיות מובנות בתכנון של בניין/מתחם והן חלק מהבניין, אבל אינן בהכרח מייצר "מקום" לשימוש ציבורי. תחת הקטגוריה הזאת אפשר להכניס אלמנטים כמו דרישות לבחירת חומרים שמשפרים את צריכת האנרגיה של הבניין, מתקני אגירת אנרגיה, חללים תת קרקעיים לניהול מי נגר, הכשרת חניון תת קרקעי כך שישמש גם כמקלט ציבורי. מההיכרות שלי, מרבית התועלות הציבוריות תחת הקטגוריה של סטנדרט תכנוני נוגעות לסוגיות סביבתיות/אנרגטיות.
• תועלות ציבוריות – לקטגוריה הזאת נכנסים כל מה שלא נמצא בקטגוריות האחרות. אם יש מאפיין שאפשר לומר עליו שמייחד את הקטגוריה הזאת הוא שהיא כוללת את כל המרכיבים שאינם פגורמתיים באופן ישיר (אינם צורך ישיר שנוצר מהפרויקט) ושהיישום שלהם כולל מרכיב של סבסוד "שמעוות" את הכלכלה או פוגע בחופש התכנוני של היזמים. לא כל המרכיבים חייבים להיות מסובסדים. יש שימושים שאפשר לומר שהם "תועלת ציבורית" שלא דורשים סבסוד ועדיין מייצרים תועלת לציבור (וגם לעסקים באותו מרחב), אבל עצם הקביעה שלהם שמגיעה "מלמעלה" (מדרישות הוועדה המקומית) מהווה פגיעה בחופש התכנוני של יזמי התכנית.

מהי תועלת ציבורית?

נחזור להתחלה – השאלה שאנחנו צריכים להתמודד איתה היא האבחנה מהי תועלות ציבוריות, או יותר נכון, מתי הכתבה של דרישות מצד הרשות המקומית היא תועלת ציבורית ומתי היא דרישה שחייבים לממש ללא קשר לרשות. לשאלה הזאת שני היבטים – תכנוני/חברתי וכלכלי.

ההיבט התכנוני/חברתי נוגע בשאלה – מתי אנחנו מצדיקים תוספת זכויות ליזם שהן מעבר לרמת הזכויות הבסיסיות שהרשות המקומית רואה כ"נכונה" אבל מרחב מגורים/תעסוקה כלשהו? התשובה לשאלה הזאת היא – רק כאשר היזם מוכן לשאת תועלות ציבוריות הרשות המקומית מוכנה שיחרוג מרף זכויות הבסיס שהרשות הגדירה כ"נכונה" למרחב התכנון – העמסת המרחב התכנוני בבינוי נוסף מוצדק רק כאשר הציבור מקבל ערך מוסף משמעותי (ולכן זה נקרא "תועלת ציבורית").

ההיבט הכלכלי נוגע להשלכות של מדיניות ציבורית על השוק – אם נחליט שכל סוגיה שמדיניות הוועדה המקומית מחליטה שהוא צורך ציבורי הכרחי, הרי שהיזמים צריכים לממש את הצרכים האלה בבסיס התכנון של התב"עות שהם מקדמים – ולא צריך לפצות אותם על יישום המדיניות, למעט היבט המו"מ בין היזם והצוות העירוני על "מספר מוסכם" של זכויות שיאפשר לקדם פרויקט כלכלי שמאפשר את המימוש של הצרכים האלה (ואז הרווחיות חסומה מלמעלה ותהיה קרובה למינימום). אבל אם אנחנו מבחינים בין תועלות שונות כך שחלקן הן צורך ציבורי הכרחי (צורך פרוגרמתי) וחלקן הן תוספת שהרשות רוצה אבל לא מחייבת, הרי שהיזם מחויב לספק את הצרכים הפרוגרמתיים במסגרת זכויות בסיסיות שהוגדרו מראש וכל תוספת של תועלות ציבוריות תבוא אל מול זכויות נוספות אשר ניתנות לטובת מימוש התועלות הציבוריות (עד לרף מקסימלי, ללא "התחשבנות על רווחיות"). במקרה השני, היזם צריך שתהיה לו סיבה להיענות לצרכי הרשות ולכן יכול לדרוש רווחיות יותר גבוהה מהרווחיות שיקבל במימוש זכויות הבסיס. הערה: יש לזה גם סיבה טובה למה יזם ידרוש רווחיות יותר גבוהה. מדובר על פרויקט יותר גדול, שנמשך יותר זמן וברמת סיכון פיננסי יותר גבוהה. רווחיות יותר גבוהה תבוא לידי ביטוי, בין היתר, בסעיף בצ"מ/רזרבה יותר משמעותי בהשוואה לפרויקט לזכויות בסיס (בצ"מ/רזרבה נמדדים באחוזים משווי הפרויקט והם בפועל Buffer לרווחיות, או רווחיות "לא מובטחת").

סוגיה שדנים בה כבר עשרות שנים

אני לא הראשון שמתחבט בנושא הזה. פרופ' רחל אלתרמן ואביבה צוברי פרסמו מאמר/סקירה מעניינת בנושא ב-2008 בתוכו גם התייחסו לרציונל מאחורי מטלות ציבוריות (אני מכיר את הרציונל #2 אותו ציינתי בהקשר שלה ההיבט התכנוני/חברתי. אלתרמן וצוברי גם מציעות במסגרת המאמר תבחינים שונים להצדקה של תועלות ציבוריות ותהליך קביעתן, זאת בממדים שונים (הן מתייחסות אל זה בהקשר של הצדקה לבצע הסכם בין הרשות ליזם לצורך מימוש התועלת הציבורית):

התבחינים של אלתרמן וצוברי ממסגרים "תועלת ציבורית" כמטלה עודפת, ככזאת שאין ליזם מחויבות לבצע ולכן נדרש הסכם בין הרשות ליזם לצורך עיגון המימוש של התועלת הציבורית ועיגון התמורות ליזם (בין אם בהסכם נפרד או כתב"ע שמשקפת את תוצאת המו"מ בין הרשות ליזם). התבחינים האלה בעיקר תומכים בגיבוש מתווה מאוזן, שקוף וככזה שיש לו ערך ציבורי אל מול יעדים ציבוריים ברורים.

ההיבט המשפטי של תועלות ציבוריות נידון רבות בבתי משפט, בעיקר בהיבט של הפרשות/הפקעות לצרכים פרוגרמתיים. יש פה קישור לנייר עבודה ארוך של ד"ר ניר מועלם, ד"ר איל סלינג'ר וגל נויהאוז פוירשטיין שנותן סקירה מעלפת (לטובה ולרעה, מדובר על 251 עמודים) על היבטי הקצאה פרוגרמתית ובתוכו גם התייחסות להיבטים משפטיים (שזה דווקא מעניין). הנייר הזה הוא הבסיס לספרם "הקצאות ורטיקליות הקצאת שטחי רצפות לצרכי ציבור במבנים מעורבי שימושים – היבטים תכנוניים, משפטיים ושמאיים". מתוך כל הנייר אני רוצה להתמקד בהיבט חשוב מאד שנוגע לתועלת ציבורית – אין להן עיגון משפטי, לא בחוק התכנון והבניה ולא בחוקים אחרים המאפשרים לרשות לנכס לעצמה שטחים מבונים או אחרים (במילים אחרות, חוקים המתירים לה להפקיע שטח). להקצאה פרוגרמתית יש בסיס חוקי ותקדימים משפטיים אבל תועלות ציבוריות? לא משהו רשמי.

ולמרות זאת אני יודע כי משרד המשפטים מכיר בשתי תועלות ציבוריות – התחדשות עירונית ושימור (וזה לא ממש מעוגן, זה נייר של ייעוץ וחקיקה). רק שתי הקטגוריות האלה נופלות תחת תועלת ציבורית המצדיקה מתן זכויות יתר ליזמים בכדי לממש את התועלת, בין היתר כי מדובר על מקרים בהם הערך הציבורי של התועלת מספיק גבוה בשביל להצדיק העמסה של המרחב הציבורי בשטחים מבונים עודפים ביחס לקיים.

תא/5000 כמסגרת תכנונית מאושרת לייחוס

בכדי להבין יותר טוב את הנושא אפשר להסתכל על ההנחיות של תא/5000 (תכנית המתאר התקפה של ת"א) אשר מדברת על האבחנה בין שלושת הקטגוריות – יזם צריך לתת מענה פרוגרמתי כנגד מימוש זכויות עד לרף זכויות הבסיס בכל אזור תכנון (רח"ק בסיס, רח"ק = סך הזכויות חלקי שטח הקרקע). במידה והיזם עומד במספר דרישות, ביניהן מימוש של סטנדרט תכנוני ותועלות ציבוריות (כפי שהוגדרו בתכנית), הוא יכול לקבל זכויות נוספות כפיצוי, עד לרף הרח"ק מקסימלי.

על פניו, "פתרו" את הסוגיה הזאת בת"א ואפשר להמשיך הלאה. אבל לצערי זה לא נגמר פה. הנה כמה דוגמאות.

תמהיל דיור – מנהל התכנון הכתיב כבר לפני עשור ש-20% מיחידות הדיור בכל תב"ע יהיה קטנות. אבל היום מבינים שזה לא מספיק ולאור תמהיל משקי הבית בישראל גופי התכנון בערים (החילוניות, יש לציין) מדברים על תמהיל יותר מפורט – X% קטנות, Y% בינוניות והיתרה גדולות. על פניו הערים הללו מתערבות בשיקולים של היזם אשר מסתכל על מפת הביקושים הנוכחית ורואה שהביקוש הוא ל-Z% דירות קטנות, W% דירות בינוניות ו-T% דירות גדולות. בנוסף, יש את עלויות הבינוי שנגזרות ממספר הדירות וגודלן, כך שהתמהיל שמביא ליזם רווחיות אופטימלית לא שווה בהכרח לתמהיל שמכתיבים גופי התכנון העירוניים. האם דרישה לתמהיל דיור אשר לא ממקסם את הפוטנציאל הרווחיות הנוכחי של היזמים אינו סוג של סבסוד? התערבות בשיקולים של היזם? הרי בעבר יזמים בנו לפי הביקושים "והכל עבד טוב", למה להתערב?

השאלה של תמהיל הדיור מורכבת אפילו יותר כאשר בוחנים רק את הפריזמה של דירות קטנות – הדירות הקטנות לרוב יותר יקרות למ"ר מהדירות הגדולות – הן בצד העלויות והן בצד המכירות. סיווג של תמהיל דירות קטנות כתועלת ציבורית יכול להתגלות כהצהרה ריקה כי יזמים יעדיפו לבנות אותן כי הן יותר רווחיות. זה כבר לא "תועלת ציבורית" כי יש פה התאמה מלאה מול צרכי השוק. האם כאשר רשויות צריכות לפצות יזמים על תועלת ציבורית כאשר השוק רוצה ליישם אותה גם בלי תמריצים כלכליים?

סטנדרט תכנוני – על פניו, הדרישות לסטנדרט תכנוני שנותן מענה לצרכים סביבתיים/אנרגתיים לא אמור להיות חובה שמוטלת על היזם – הרי זה לא תפקידו לפתור את הבעיות העירוניות, בין אם המקומיות או האזוריות, זה תפקיד הרשות המקומית. אם הרשות רוצה, ש"תשלם" בזכויות שמפצות על מימוש הסטנדרט התכנוני. נכון להיום חלק מהסטנדרטים התכנוניים מוכתבים מלמעלה, כמו למשל הדרישות לספק פתרונות ניקוז בהתאם להנחיות של תמ"א 1 (ולהערכתי במורד הדרך עוד דרישות סביבתיות יוכתבו דרך תמ"אות) או דרך סטנדרט בניה (תקן בניה ירוקה), אבל התמ"א לא מכתיבה מי ייתן מענה לדרישות האלה ומכיוון שאפשר לתת לחלקן מענה גם בשטחים ציבוריים. תקן הבניה יכול להיות מוכתב על ידי הרשות המקומית, אבל צריך לזכור שמבחינת משתמשי הקצה, הרוכשים/שוכרים של השטחים הסחירים, הם ישלמו יותר על הנכסים (במועד הקניה) והרשות לא "מפצה" את היזם על העלות הנוספת הזאת.

אבל סטנדרט תכנוני שמייצר השפעה חיובית על הסביבה הוא בהכרח תועלת ציבורית – יש לו השפעה חיובית על ציבור המשתמשים, בין אם בעלי הנכסים (מפחית עלויות, מקטין נזקי הצפות) או כלל המשתמשים העירוניים (אגירה משפרת את יציבות רשת החשמל, הפחתת הצפות מקטינה נזקים). האם סטנדרט תכנוני הוא משהו שדורש פיצוי של היזם בכדי לממש אותו או שהוא יותר בכיוון של צורך כמו דרישה פרוגרמתית?

למיטב הבנתי, ל"סטנדרט תכנוני" אין ממש תמיכה בהיבט המשפטי, גם אם נעשה בזה שימוש בתא/5000. אם זאת, אפשר לשייך אותן לדרישות ברמה יותר גבוה מהרמה המקומית או המחוזית – דרישות של תמ"א 1 או על תקן בניה. זה מציב שאלה לגבי יכולת הקידום של מרכיבים חדשים יחסית, כמו אגירת אנרגיה, שעדיין לא קיבלו מענה בתמ"א או תקן בניה, ולכן עלולים להיתפס כמטלה שאי אפשר להכריח יזם לבצע או כזאת שיישומה לא מצדיק מתן זכויות נוספות ליזמים שיממשו אותם.

הקצאה לקרנות – בהיעדר תועלת ציבורית מיידית אשר ניתן לזהות במרחב התכנון בו מוקם הפרויקט, יש רשויות אשר יבקשו לקבל כסף שווה ערך לזכויות אשר הן מבקשות במקרים דומים, זאת לטובת קרנות כספיות שיוכלו לשמש את העירייה באזורים אחרים בעיר. על פניו הגדלת הקופה הציבורית מייצרת לציבור תועלת גדולה, שכן היא מאפשרת לרשות לקדם פרויקטים עם תועלות ציבוריות במקומות בהן הן נדרשות. מהלך כזה דומה להעתקת זכויות ממרחב בו לא ניתן להוסיף בינוי (כמו מרחב לשימור) לתוך מרחב בו ניתן להוסיף בינוי – רק שבמקום שהיזם מקבל את הזכויות המועתקות, הרשות מקבלת אותן (בדמות של כסף).

הבעיה היא שרשויות מקבלות כסף בדיוק בשביל זה – קוראים לזה "היטלי השבחה" והם בהגדרה כספי פיתוח לא צבועים שהרשות יכולה להשתמש בהם לצורך קידום מדיניות פיתוח ברחבי העיר. אז דרישה של כסף נוסף היא תחום אפור של תועלת ציבורית. בנוסף, אפשר לומר שיש בכך טעם נפגם שהרשות מוכנה להעמיס את המרחב המבונה בעוד זכויות בשביל למלא את קופתה הכללית – כי בפועל משתמשי המרחב המועמס נושאים בנטל בעוד שמשתמשי המרחבים האחרים נהנים מפירות אותו נטל נוסף.

דב"י, דיור מכליל, דיור להשכרה (וכל הג'אז הזה) – תא/5000 מגדירה דב"י כתועלת ציבורית אפשרית שניתן לממש לצורך העצמת זכויות. התכנית של ת"א אף הגדילה והלכה צעד קדימה והגדירה את הדב"י כמטבע הסוחר של תועלות ציבוריות בשימושי קרקע למגורים (10% מיח"ד הן גב"י או שווה ערך כספי ל-10% יח"ד אלה). קיים ויכוח לא סגור לגבי דרישה לקידום של דיור שאינו כלכלי או שהרווחיות שלו נמוכה באופן משמעותי ממוצרי נדל"ן "רגילים" אחרים, אבל אם נתייחס להיבט הבסיסי ביותר – סבסוד דיור לקבוצה מסוימת "על חשבון" שאר האוכלוסייה – הרי שלא ברור האם דב"י היא תועלת ציבורית הוגנת ומועילה (אם נשתמש במושגים של אלתרמן וצוברי).

הקצאות לצרכי ציבור כלל עירוניים – הקצאות כלל עירוניות אמורות להיות מקרה של Clear cut – יש תדריך, יש הגדרה של צרכים ולכן יש סיבה לדרוש מימוש של ההקצאה. אבל פה נשאלת השאלה – למה דווקא במסגרת פרויקט אחד ולא אחר? למה לא על קרקע ציבורית ייעודית?

הקצאה מהסוג הכלל עירוני כצורך פרוגרמתי מול פרויקט ספציפי איננה ברורה מעליה כאשר יש אלטרנטיבות בשטחים חומים אחרים, אך היא אינה ברורה מעליה גם כאשר רוצים לממש את ההקצאה במסגרת מרחב בנוי, ללא שטחים חומים, אשר למשתמשים במרחב אין צורך ישיר בהקצאה הזאת. מקרה זה יכול להיחשב למקרה שבו הקצאה פרוגרמתית ממומשת בדרך של תועלת ציבורית (ז"א – תוספת זכויות ליזם).

סיכום (ביניים, לא סופי)

נכון לכתיבת שורות אלה, גם לי אין עדיין תמונה ברורה היכן עובר הגבול בין תועלת ציבורית, צורך פרוגרמתי ומה "דינו" של סטנדרט תכנוני. בעוד שאני יודע לומר שסטנדרט תכנוני הוא בעל ערך כלכלי בטווח הארוך, הרי שלא תמיד יש לו עיגון ברור שמאפשר להתייחס אליו כאל צורך פרוגרמתי. אני גם מזהה מקרים בהם תועלת ציבורית בכלל אינה מביאה תועלת – אבל ברור שחלקם מושפעים מתנודות בשוק ולא מהיבטים ארוכי טווח. ויש מקרים בהם ברור לי שניתן להצדיק מימוש של צורך פרוגרמתי רק אם הוא ממומש תחת הקטגוריה של "תועלת ציבורית", אחרת הוא לא יתממש.

במילים אחרות, אני עדיין עובד על זה.