שירותים מקומיים, קבלנות משנה וניהול מקומי


 

הרשומה הזאת תעסוק באפיון שירותים שמספקות רשויות מקומיות בזווית שונה מהרגיל ומהווה חלק מתהליך עיבוד הנתונים שאני מבצע לטובת התזה שלי. זו רשומה ארוכה, המסקנות בסוף.

על אף שחלק מהנתונים שמופיעים פה ניתנים לניתוח מתוך נתוני הדוחות הכספיים המבוקרים, אך הניתוח עצמו מבוסס על ניתוח של 73 תקציבים מפורטים מבוקרים שקיבלתי מרשויות מקומיות, 21 רשויות עצמאיות ו-52 רשויות נתמכות (ברשומה זו אתמקד בביצוע 2017), כאשר בסיס הנתונים מאפשר לי לשאול שאלות הנוגעות לקטגוריות השונות שנדרשות לצורך סיווג שירותים שמספקות רשויות מקומיות. הסיווגים שמעניינים אותי בתזה נוגעים לאופן אספקת השירות ומידת תקצובו ע"י מקורותיה העצמיים של הרשות המקומית:

  1. האם השירות הוא שירות מקומי – האם השירות מתוקצב ע"י הכנסותיה העצמיות של הרשות או לחילופין, האם היקף ההשתתפות הממשלתית נמוך מ-10%
  2. האם השירות מבוצע ע"י הרשות או מנוהל ע"י הרשות – האם משקל הוצאות השכר לטובת השירות קטנות מהיקף הוצאות לקבלנים ותמיכות (תמיכות זה "שם קוד" להוצאות מול עמותות או גופים עירוניים אחרים)?

השירותים שאני בוחן נבדקים בשתי "רמות ספרור" – 2 ספרות (כגון שירותים ממלכתיים/חינוך, הנהלה וכלליות/כספים) ו-3 ספרות (כגון שירותים ממלכתיים/חינוך/יסודי, שירותים מקומיים/נכסים ציבוריים/תחזוקת דרכים). ניתוח ברמת 2 ספרות ניתן לבצע גם ע"י שימוש בדוחות הכספיים המבוקרים, אך מקור נתונים זה לא מאפשר להבחין במקורות ממשלתיים שאינן חינוך ורווחה, אינו מאפשר להבחין בין השתתפות ממשלתית והשתתפות תושבים/עסקים בשירותים מקומיים וחישוב של מרכיב השכר בכל קטגוריית הוצאה דורש לוליינות אקסלים וניווט בין מספר נספחים וטפסים בדוח הכספים המבוקר. בתקציב המפורט זה מאד ישיר וגם מאפשר הבחנה בין קטגוריות הוצאה שונות (שכר, מנהלה, קבלנים, תמיכות ומימון).

מה נחשב שירות מקומי?

נקודת המוצא בתזה שלי היא שאני בוחן רק שירותים שעיקר המימון שלהם הוא ממקורות עצמיים, תוך שאני מבחין בין רשויות עצמאיות ורשויות נתמכות. ניתוח ברמת 2 ספרות המחשב את אחוז ההשתתפות הממשלתית בהוצאה על השירות נותן את התוצאה הבאה (שמות השירותים באנגלית):

* – שירותים אשר מופעלים בפחות מ-15% מהרשויות במדגם, ייחודיים או שההוצאה עליהם זניחה בתקציב הרשויות ולכן לא יבחנו בהמשך

יש לשים לב שמדובר על ממוצע הממוצעים ולא ממוצע סך ההוצאות ממקורות ממשלתיים ביחס לסך ההוצאה – הממוצע של הרשויות ללא סיווג כלכלי (כלל הנתמכות והעצמאיות) משקף ממוצע כאילו ההוצאה זהה ולכן לא אומר דבר (הוא רק לצורך בקרה)

אפשר ללמוד מהטבלה שלצד חינוך, רווחה והוצאות על עולים, יש מעט מאד שירותים בהם ההשתתפות הממשלתית עולה על 10%, כאשר ניתן להבחין בהבדל בין רשויות נתמכות לרשויות לא נתמכות. שירותים כמו תרבות, הגנה על הסביבה ושמירה נתמכים בהיקף משמעותי רק ברשויות נתמכות לעומת רשויות עצמאיות שם מדובר על שירותים שעיקר תקציבם הוא ממקורות עצמיים.

זיהוי של שירותים בהם התמיכה הממשלתית גבוהה מעלה את השאלה – איפה בדיוק התמיכה הממשלתית גבוהה – בשביל זה אפשר להשתמש בניתוח לפי רמת ספרור 3 של התקציב:

התעמקות בשירותים בהם יש תקצוב ממשלתי בהיקף גבוהה מציף מספר נתונים מעניינים:

  1. למרבית השירותים בתחום התרבות כמעט ואין קיום ברשויות הנתמכות, למעט במרכזים הקהילתיים (Community Centers), שם לא פעם מדובר על תקצוב ישיר של המדינה מול נותן השירות (המרכז הקהילתי, אשר לא פעם נמצא תחת עמותה עירונית או החברה למתנ"סים).
  2. לעומת זאת, ניתן לראות שתחומים כמו תרבות לנוער ותרבות תורנית (Jewish Religious Culture), כמו גם פעולות תרבות (Culture Activities/initiatives/Events) מתוקצבות ע"י המדינה בהיקף "מעל הרף" גם ברשויות עצמאיות. מצד שני, תחומים כמו ספורט, ספריות מוזיקה ומחול ומרכזי תרבות מתוקצבים כמעט במלואם ע"י הרשות המקומית.
    הערה: הניסיון שלי גם מלמד שהיכן שיש תקצוב ממשלתי ייעודי הרשויות העצמאיות "יצרכו" אותו. תרבות נוער הוא דוגמה לכך לעומת ספורט, שם התקצוב הממשלתי הייעודי נמוך ואז הרשויות העצמאיות ממנות אותו מהכנסות עצמאיות.
  3. תחום החינוך ממומן ברובו ע"י המדינה, אך ניתן לראות שברשויות העצמאיות יש תחומים מסוימים בהן הן משתתפות יותר באופן משמעותי ואז נותנות יותר שירותים – השכלה גבוהה (לרוב מלגות), חינוך למבוגרים, ניהול חינוך, שירותים נוספים לגנ"י ויסודי.
    הערה: שירותים מיוחדים לחינוך הוא תחום שמשתנה מרשות לרשות ולכן לא בר השוואה. עיקר ההשתתפות הממשלתית בחינוך על יסודי היא בשכר המורים. לרוב שירות זה לא ניתן ברשויות נתמכות ולכן אחוז התקצוב שלו "נמוך" יותר ביחס לעצמאיות שכן מספקות אותו.
  4. שירותי רווחה מתוקצבים ע"י המדינה והרשויות הן הגוף התפעולי בשטח. זה ניכר לא רק מכך שאין שירות אחד שבו אין השתתפות ממשלתית גבוהה, זה גם ניכר בכך שיש הרבה שירותים שאחוז ההשתתפות הממשלתית בשירות דומה גם ברשויות הנתמכות וגם ברשויות העצמאיות, כמו שירותים לילדים ונוער (פנימיות, שיקום נוער), שירותים לאוכלוסיית המוגבלים שכלית התפתחותית, שירותי תיקון (טיפול במכורים וכו'), שירותי שיקום (אוכלוסיית הנכים) ועולים.
  5. השירותים היחידים בהם השתתפות הרשויות העצמאיות נמוכה יותר הם שירותים בהם הרשויות הללו נותנות שירותים נוספים בזכות העובדה שיש להן כסף – שירותים לאוכלוסייה המבוגרת, שירותים לקהילה וניהול רווחה (יותר עובדות סוציאליות על חשבון הרשות).

הסוגייה של שירותים נוספים ע"י הרשויות העצמאיות היא סוגיה חשובה בהיבט של רף כניסה של שירות כתלות בהכנסות עצמאיות (נושא מרכזי בתזה שלי) והיא מדגימה איפה אפשר למצוא דוגמאות טובות לשירותים שבהם יותר כסף מאפשר יותר שירותים. השאלה היא כמובן – כמה כסף מייצר את השינוי. זה נושא לרשומה אחרת

שירות מקומי או ניהול שירותים?

הנתונים בתקציב המפורט מאפשרים לשאול שאלה נוספת שנוגעת לדרך שבה מספקת הרשות את השירות – האם היא מנהלת קבלנים חיצוניים שמספקים אותו או שהיא מפעילה אותו בעצמה.

אני אקדים ואומר שאני לא מתכוון להיכנס לשאלה האם לשרשור שירותים במימון חיצוני (ממשלתי) עדיף על פני אספקה ישירה שלו (כי יש עלויות תיווך הגורעות מצרכני הקצה לקבל את מלוא התמורה לכסף). אני כן אציין שהניסיון שלי לימד אותי ששימוש בקבלני משנה בשירותים שאינם משורשרים מאפשר רף כניסה נמוך יותר לשירות כי הוא יותר זול, במיוחד כאשר מדובר על שירותים עתירי הון (כמו פינוי אשפה), אם זאת חשוב לציין כי מחקרים בתחום מצביעים שיש לשירותים עתירי הון (מים, ביוב, פינוי אשפה) יתרון לגודל.

נתחיל בהתייחסות לשירותים שעיקר מימונם ממקורות עצמיים (אחרי ניפוי שירותים המסופקים ע"י מעט רשויות):

במקום לשאול כמה % מההוצאות מופנה לשירותי קבלן, שאלתי כמה מההוצאות מופנות לטובת שכר ונלוות. מתקבל כי באופן די ברור מטה הרשות המקומית מוטה לטובת שכר (General Administration, Financial Administration), אך לצידו גם שירותים כמו פיקוח עירוני (Municipal Supervision), איכות הסביבה (Environmental Protection/Quality), מים (Water) ותכנון (Urban Planning and Construction). בכל שאר השירותים אין אחידות (חלק ככה וחלק ככה), אך ניתן לראות שישנם יותר שירותים מוטי שכר ברשויות נתמכות מאשר ברשויות לא נתמכות.

  1. לא אמרתי מילה לגבי היקף ההוצאה הממוצעת בכל שירות, שזה חלק משמעותי מהסוגיה
  2. היקף השכר לטובת תכנון תלוי האם הרשות היא חלק מועדה מרחבית או שהיא הועדה המקומית – כאשר הרשות היא חלק מועדה מרחבית, מרכיב השכר נמוך ולהפך.
  3. היקף השכר לטובת מים מטעה – ברשויות שבהן יש תאגיד, מרכיב השכר מייצג בפועל את שכר העובדים המושאלים לתאגיד (עובדים שהיו עובדי מחלקת מים בעירייה לפני הקמת התאגיד) והתאגיד משלם עליהם את עלויות השכר האלה. רק ברשויות בהן אין תאגיד, מרכיב השכר באמת משולם ע"י הרשות.

אבל בשורה התחתונה, ניתן לראות כי רשויות מוציאות הרבה שירותים למיקור חוץ, כאשר השירותים המובילים הם תברואה , תרבות (כמו גם חגיגות ואירועים), שירותים מקומיים שונים, נכסים ציבוריים (גינון ותחזוקה של מדרכות, תאורה וכו'), נכסי הרשות, ביוב ודת (המועצה הדתית בישובים היהודיים). כמובן ששווה לבחון את ההבדלים בהוצאה לתושב בכל מקרה (אבל זה לרשומה אחרת)

מה לגבי שירותים שהמדינה מממנת? ברמת ספרור ה-2, יש סה"כ שלושה שירותים רלבנטיים לבחינה:

  1. חינוך – חינוך הוא שירות שלפחות מחצית מההוצאה עליו היא שכר (53% ברשויות עצמאיות, 49% ברשויות נתמכות). שירותי חינוך הם שירותים עתירי כ"א ובחינה של שירותים אלה ברמה השלישית מראה כי היקף הוצאות השכר תלוי במבנה ההעסקה – בגנ"י ויסודיים, שם כ"א הם עובדי משרד החינוך, הוצאות השכר מגיעות לכ-50% מכלל ההוצאה, לעומת חינוך על יסודי שם הוצאות השכר עוברות את ה-70% (ברשויות שמפעילות את השירות). השירות הפסיכולוגי מועסק ע"י הרשות, ביטחון מוסדות החינוך והסעות מבוצע במיקור חוץ. בשאר השירותים, שהם לרוב קטנים בתקציבם, יש הטיה גבוהה לביצוע ע"י עובדי הרשות.
  2. רווחה היא שירות המוטה באופן מובהק למיקור חוץ (21% הוצאות לשכר ברשויות העצמאיות, 24% ברשויות נתמכות), כאשר למעט מרכיב הניהול (עו"ס) ושירותים קהילתיים ושירותים בקהילה, רוב התקציב של השירותים מופנה החוצה כאשר אגף רווחה "מנתב" את התושבים לשירותים השונים.
  3. ושירותים לעולים ניתנים ע"י גורמים חיצוניים ברשויות עצמאיות (30% שכר) ותמהיל יותר מעורב ברשויות נתמכות (51%).

שאלה מעניינת נוגעת לשירותים ברובד הספרור השלישי. ככל שמעמקים ומקטינים את השפעת הממוצעים, התמונה יותר מורכבת. במסגרת הניתוח היה צורך "לנפות" הרבה שירותים הניתנים באופן ייחודי ע"י מעט רשויות (פחות מ-15% מהרשויות הפעילו את השירות הזה, או רק 10 רשויות או פחות):

הבחינה המעמיקה של השירותים השונים עוזרת להבין יותר טוב את חלוקה הפנימית ואת ההבדלים בין רשויות נתמכות ורשויות עצמאיות (אני אתייחס רק לחלק מהשירותים):

  1. הנהלה וכלליות – מרבית פעולות המטה נעשית ע"י כ"א של הרשות, כאשר רשויות עצמאיות מפעילות יותר גמישות ברכש שירותים חיצוניים, כמו שירותי דוברות, פיתוח ארגוני וגביה – שירותים הדורשים התמחות ו/או גמישות בהפעלת כ"א.
  2. שירותים מקומיים/תברואה – ידוע שתברואה מוטה רכש, אך רוב השירותים של אגף תברואה נעשים ע"י כ"א של הרשות (פיקוח תברואתי, וטרינר). אם זאת, היות ושירותים אלה מהווים מרכיב קטן בהוצאה על תברואה, מרכיב השכר קטן אף הוא.
  3. שירותים מקומיים/נכסים ציבוריים (המוכר גם כאגף שפ"ע) – בדומה לתברואה, ישנם לא מעט שירותים המבוצעים ע"י כ"א של הרשות (ניהול, תחזוקת מדרכות) אך הם מהווים את הנתח הקטן בהוצאה. השירות הבולט ביותר המבוצע ע"י כ"א של הרשות הוא שירותי החוף (מצילים), אך שירות זה אינו נפוץ במדגם שלי (בדיוק 15% מהרשויות)
  4. תרבות – שירותי תרבות מתנהלים אחרת ברשויות נתמכות ועצמאיות. ברשויות נתמכות הרבה נעשה ע"י כ"א של הרשות בעוד שברשויות עצמאיות הרבה נעשה ע"י מיקור חוץ, למעט ספריות המופעלות ע"י כ"א של הרשות. הסיבה לכך נובעת מכך שהרבה מאד פעילויות תרבות (וחינוך לא פורמלי) מופעלות ברשויות העצמאיות ע"י עמותות עירוניות, שיטת פעולה "שמוציאה" מרכיב משמעותי בהוצאות התרבות מחוץ לתקציב העירייה.
    הערה: אם לשפוט לפי תקציב רעננה שם תחום זה מופעל ע"י הרשות המקומית במלואו, מדובר על סכום כסף לא קטן, אך חלק לא קטן מהכסף מגיע מהתושבים המשלמים על השירות (כפי שנעשה ברשויות אחרות מול העמותות העירוניות).
  5. בריאות – מכל השירותים תחת קטגוריית בריאות, רבים ניתנים ע"י מספר מצומצם של רשויות, למעט שירות "מרפאות". הבעיה היא שרשויות שונות מגדירות (ומספררות) שירותים דומים באופן שונה, מצב המקשה להבין מהו בדיוק השירות המדובר. לכן לא ניתן להעמיק לרמה המפורטת של שירות זה
  6. שירותים נוספים (מים, נכסי הרשות, תחבורה) – שירותים אלה הם השירותים הקיימים באופן נפוץ יותר בקרב הרשויות. יש שירותים רבים מסוג זה שמופיעים במעט מדי רשויות (בתוך המדגם) ולכן הוסרו. המאפיין של שירותים אלה הוא שרובם נעשים במיקור חוץ, למעט החלק של הגוף הניהולי האחראי עליהם.

מסקנות

בתחילת הרשומה שאלתי שתי שאלות בנוגע לאספקת שירותים על ידי הרשויות במדגם:

  1. האם השירות הוא שירות מקומי – האם השירות מתוקצב ע"י הכנסותיה העצמיות של הרשות או לחילופין, האם היקף ההשתתפות הממשלתית נמוך מ-10%
  2. האם השירות מבוצע ע"י הרשות או מנוהל ע"י הרשות – האם משקל הוצאות השכר לטובת השירות קטנות מהיקף הוצאות לקבלנים ותמיכות (תמיכות זה "שם קוד" להוצאות מול עמותות או גופים עירוניים אחרים)?

התשובה לשאלה הראשונה מתחלקת לשלוש:

  1. בכל הרשויות שירותי חינוך, רווחה ושירותים לעולים הם שירותים לא מקומיים, במובן שהמדינה היא זו שנותנת את עיקר הכסף וגם מכתיבה את עיקר התכנים. אמנם הרשויות העצמאיות מייצרות עוד שירותים, בין היתר דרך הגופים העירוניים שלהן, אבל השירותים האלה הם לא עיקר השירות (והכסף).
  2. שלושת השירותים הנוספים שבהן יש השתתפות ממשלתית מעל 10% – תרבות, איכ"ס ובטחון – הם שירותים שבהן המדינה משתתפת בעיקר מול הרשויות הנתמכות במנעד תחומים רחב יותר. אם זאת, בשירותים יותר ספציפיים, כמו תרבות נוער ואירועים, המדינה מעבירה תקציבים הן לרשויות עצמאיות והן לנתמכות.
  3. בכל שאר השירותים, הרשויות הן ספק השירותים וזה שמממן אותם

התשובה לשאלה השניה יותר ברורה:

  1. בשירותים לא מקומיים, הרשות מנהלת את השירות מול התושבים ופועלת בעיקר כ"נתב" של "מקבלי השירות" (בעלי צרכים מיוחד, תלמידים, קשישים, נזקקים אחרים) ל"תחנות השירות הרלבנטיות" (בתי ספר, מוסדות אחרים). תפקיד זה לא משתנה גם אם מרכיב השכר מתוך ההוצאה גדול – זאת מכיוון שבאותם שירותים, הרשות משתמשת כצינור לשכר העובדים, היא קבלן הביצוע.
  2. בשירותים מקומיים הרשויות העצמאיות פועלות כגורם מתכלל המנהל את השירותים, אך לא זה שמספק אותם בעצמו, כאשר השכר מופנה בעיקר לגופי מטה וניהול. לעומתן הרשויות הנתמכות יותר מעורבות במתן השירות, אך פה יש הסתייגות – כאשר התקציב של השירות נמוך יותר, מרכיב השכר של גופי הניהול גדול יותר. ייתכן והפערים בהיקף מיקור החוץ נובעים, בין היתר, מכך שסך ההוצאה על השירותים נמוכה יותר. זאת סוגיה שנדרש לבדוק כאשר אצלול לתוך ההוצאות על השירותים.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s