מימון המטרו

סיקרתי בבלוג את חוק ההסדרים (שבינתיים הפך לטיוטה דיגיטלית חסרת ערך) בשני רשומות שונות, האחת התייחסה לפרק הדיור והשנייה למרבית הפרקים האחרים של החוק, תוך שהשארתי בחוץ (במכוון) את הפרק של מימון המטרו בחוק ההסדרים, בין היתר כי די ברור שלא ניתן להתייחס לפרק הזה מבלי להתייחס לכל חוק המטרו ולמימון שלו.

הרשומה הזאת תתייחס בעיקר למימון של המטרו ופחות לבעיות נוספות שקשורות לחוק (כמו הריכוזיות שהוא מייצר). הסיבה שחשוב להתייחס למרכיבי המימון היא שיש להם השפעה על שוק הנדל"ן ועל התנהגות של בעלי הנכסים. חוק המטרו, במידה ויעבור מתישהו, מייצר השפעות עקיפות וישירות על שוק הנדל"ן בתחום ההשפעה שלו ובגלל ששוק הנדל"ן הוא שוק מורכב עם מספר חקיקות שמשפיעות עליו, היכולת של כותבי חוק המטרו להכיל את המורכבות הזאת במסגרת החוק היא מוגבלת – ומכיוון שאנשים (השוק) תמיד מוצאים את הדרך לשלם כמה שפחות, יש לפרצות והנקודות העיוורות של חוק המטרו סיכוי להשפיע גם על פוטציאל המימון שלו של הפרויקט החשוב הזה (שיש לי לגביו השגות, אבל זה לא ברשומה הזאת).

150 מיליארד שקלים

התקציב להקמת המטרו הוא 150 מיליארד שקלים אשר יוצמדו לסל מדדים כזה או אחר (ולכן הסכום הנומינלי יהיה גדול יותר). המטרה של הכסף היא לממן שלושה מרכיבים של הפרויקט – מימון התשתית עצמה, כולל תחנות הקצה והתחזוקה (הדיפו), מתחמי התחנות שבדרך, רכבות המטרו, החפירה וכו'. המרכיב השני הוא לטובת פיצויים לרכישת קרקעות לטובת המיזם. המרכיב השלישי הוא מימון חלקה של המדינה בתביעות ירידת ערך לפי סעיף 197 (א) לחוק התכנון והבניה (90% מהתביעה).

מאיפה יגיע מימון המטרו? בניתי את הסכמה הבאה לפי מיטב הבנתי את שני החוקים (חוק המטרו, העדכון שלו וחוק ההסדרים) וצו המטרו שנוגע להשתתפות הרשויות:

מקורות מימון פרויקט המטרו

ניתן לראות שמימון הפרויקט מורכב – חלק מההכנסות מתייחסות ללכידת ערך במועד של מימוש תכניות משביחות (ז"א – כאשר רוצים להוציא היתרים למימוש התוכנית), חלק מהכנסות שיווק של רמ"י ובתוכן גם ההכנסות ממתחמי הדיפו (אירוע המתרחש לפני היתרים, על קרקעות בבעלות המדינה), חלק מתקבלים מהרשויות מקומיות, חלק מאגרת הגודש שתתחיל לפעול במרץ 2025, חלק מהיטל לנכסים שאינם דירה יחידה למגורים, קרי נכסים מניבים למגורים ושלא למגורים (מבנה מס דומה להיטלי שמירה). בגלל שמדובר על פרויקט של עשרות שנים (ת"א תממן את חלקה במשך 17 שנים, בעלי נכסים במשך 40 שנים!), קשה לשים את התזמון של המימון על ציר זמן מסודר, אבל אפשר לדבר על כמה אבני דרך חשובות.

מתחם ההשפעה

מרכיב משמעותי במימון המטרו מגיע מלכידת ערך במתחם ההשפעה. על מנת ליצוק את התשתית התכנונית ליצירת אותו ערך, מקדמת המדינה את תמ"א 70 שאשר מגדירה את עוצמות הבינוי לאורך תוואי המטרו וכן את טווח ההשפעה של כל תחנה – הטווח שבו יש יצירת ערך. יש פה קישור למצגת בנושא (ותודה לאלעד אלפסה). תמ"א 70 היא תכנית מתארית שעל בסיסה אפשר להוציא תכניות מפורטות משביחות. מרכיב המימון המבוסס על מס ההשבחה נשען בכבדות על מתחם ההשפעה שקובעת תמ"א 70 ועל כך שאכן יופקו תכניות משביחות המבוססות על הזכויות שנותנת תמ"א 70. על כמה כסף מדובר? קשה לומר (לא סופקו מספרים), אם זאת, צירפתי את "הלוגיקה" של מס ההשבחה של המטרו והיקף ההשבחה

מתי משלמים וכמה אחוז מההשבחה

היטל ההשבחה שיועבר לטובת המטרו, בשילוב היטל ההשבחה לרשות המקומית, הולך לייקר כל תכנית בהשוואה להשבחה "רגילה", כאשר התפיסה מאחורי המיסוי הזה היא שהיקף הזכויות שיוצקים במתחם ההשפעה ישאיר את הפרויקטים בתחום הכדאיות הכלכלית. החוק גם לוקח בחשבון שפינוי בינוי הוא תהליך יותר מורכב ויקר לכן מצמצם את היטלי ההשבחה בפרויקטים כאלה ל-50% מהיטל ההשבחה או פחות, במידה והרשות המקומית קבעה שבכל הפרויקטים של ההתחדשות העירונית בתחומיה גובים פחות השבחה. שתי הערות לגבי המרכיב הזה:

  1. כותבי החוק הבינו שיש רשויות שיכולות להכריז על הפחתת היטל ההשבחה רק על מתחם ההשפעה בשביל לצמצם את עוצמות הבינוי ולכן התנאי לאישור הפחתת ההיטלים במתחם ההשפעה הוא שהפחתת היטל ההשבחה נעשית ברמה של מתחם התחדשות ולא פוליגונים ספציפיים. זה חוסם את הרשויות המקומיות מ"התחכמויות" של הפחתה של ההיטל בתחום ההשפעה של תוואי המטרו והיטל שונה מחוץ לתחום, גם שמדובר על אותו מתחם התחדשות עירונית.
  2. המטרו יקר, אז רוצים לממן אותו בעזרת מיסוי. בשביל שהמיסוי לא יהרוג את הכדאיות הכלכלית, יוצקים הרבה זכויות שמצידן מייצרות צפיפות. אבל יש פה כשל – המטרו הכי כדאי כלכלית כאשר הוא עובר בצירים צפופים ומשרת מקסימום אנשים, אבל המצב הזה יקרה בעקבות בניית המטרו ולא, נניח, כי זיהו שיש צפיפות גבוהה שמצדיקה מטרו. הכלים למימון המטרו מצדיקים את קיומו הכלכלי של המטרו שהיום יש מי שמטיל לגביו ספק. אני אישית חושב שהתוואי של המטרו צריך להיות כולו לאורך אזורים שרוצים לחדש בפינוי בינוי – כי גם כך הם צריכים לעבור עיבוי והמטרו יכול להיות קטליזטור נהדר לטובת זה.

ניסוח החוק לא מאפשר "לברוח" מתשלום היטל גדול יותר למקרקעין שנמצא בתחום ההשפעה ואף מאפשר חריגה מחוץ לתחום זה עם התכנית המשביחה חורגת בפחות מ-20% מחוץ לתחום ההשפעה. קשה (לי) להעריך מה פוטנציאל ההכנסות מהיטלים אלה, אך די ברור שאת ההכנסות מהם המדינה תראה רק אחרי כמה שנים טובות מתחילת התהליך (החוק מתייחס לזמן של עד 7 שנים). זה לא מקור המיסוי שמתניע את התהליך.

מס נכס שני בתוואי המטרו

מרכיב נוסף ומעניין שנוגע למטרו הוא היטל על נכסים מניבים ששולב בחוק ההסדרים. העקרון מאחורי היטל זה הוא שמי שיש לו נכסים בתחום ההשפעה ונהנה מעליית הערך צריך לשלם היטלים. אם זאת, מכיוון שהמדינה לא רוצה "להעניש" מי שהנכס המגורים היחיד שלו הוא בתוואי (ולגרום לג'נטריפיקציה לאורך הציר שבו הכי רצוי שתהיה אוכלוסייה עם פחות כסף), המס הזה חל רק על נכס שני למגורים או כל נכס מניב אחר. במקרה של דירות להשכרה, המס שמבוסס על פוטנציאל של כמה עשרות אלפי נכסים (אם לוקחים בחשבון שיש בישראל קרוב ל-350 אלף יח"ד שהן דירה שניה או יותר. גם לחוק הזה בניתי "לוגיקה" במתייחסת למגורים בלבד והיא יותר פשוטה מהחקיקה של היטלי ההשבחה:

מי משלם היטל מטרו

חייבים לממן, לא חייבים לייצר עיוותים

אני בכוונה לא מתייחס למרכיבים הנוספים של מימון החוק (הכנסות ממתחמי דיפו והחכרת קרקעות בתוואי) כי שם ההבנה שלי באמת מצומצמת. אני גם לא אתייחס פה לסוגיות תכנוניות כמו הקצאה של שטחים לטובת תחנות בתוך מבנים סחירים שיושבים בסמוך אליהן, על אף שזה דיון מעניין בפני עצמו הנוגע לניהול מיקום נקודות היציאה מהרכבות וההשפעה שלהן על היתרון התחרותי של העסקים במרחב התחנה, כמו גם על תנועת האנשים במרחב בעקבות מיקום התחנות (שתי סוגיות שגם כרוכות זו בזו).

אני כן רוצה להתייחס למרכיב של היטל המטרו שהוא בעיניי מס שבנוי בצורה גרועה ורגרסיבית.

היטל המטרו בנוי כמו מס שמירה – זהו מס עם מרכיב אחיד שגובהו תלוי בשטח הנכס. מדוע זהו מס רגרסיבי? כי אם התעריף של מס המטרו הוא 10 שקלים לשנה למ"ר והתעריף שחל על הנכס הוא 200 ש"ח למ"ר, המס מהווה תוספת של 5% לתשלום ארנונה. אם התעריף הוא 100 ש"ח למ"ר, המס מהווה תוספת של 10% לתשלום הארנונה. היבט נוסף נוגע לרגישות של המשלם לגידול בתשלום הארנונה – מרכיב העלויות הקבועות על עסק קטן הוא לרוב גדול יותר ביחס למחזור הכספי בהשוואה למרכיב העלויות הקבועות של עסק גדול. עסק שיושב בחנות של 50 מ"ר "מרגיש" יותר את העלייה בעלויות הקבועות (והשחיקה ברווחיות) בהשוואה לעסק שיושב בחנות של 250 מ"ר. נכון שזה תלוי ענף, אבל לרוב עסקים בנכסים גדולים הם רשתות (במיוחד חנויות), מה שאומר שמראש העלויות התפעוליות שלהן נמוכות יותר בגלל יתרון לגודל. ויש גם את ההיבט שלאופי הנכס – נכס משרדים ונכס תעשייה בגודל דומה מייצרים למחזיקים בהם הכנסות שונות, לעיתים שונות באופן דרמטי – אבל מס שאדיש לסוג הנכס בהכרח מייצר אפליה בין שימוש עם צפיפות הכנסות נמוכה (תעשייה, מלאכה) לעומת שימוש עם צפיפות הכנסות גבוהה (משרדים).

בחינה של שוק השכירויות למגורים בלבד מראה שהיטל המטרו יגולגל בחלקו לשוכרים בדירות האלה שלאורך התוואי. אם המס יהיה גדול מדי באופן שיעלה את השכירות מעל לשווי הכלכלי שלה לשוכרים, יהיה קשה למשכירים לגלגל את העלות במלואה לשוכרים והתשואה שלהם תיפגע. יש סיכוי שנראה בעלי נכסים פועלים במספר אפיקים – החל מהעברת הבעלות על הנכסים לילדיהם ועד למכירת הנכסים הלאה (ייתכן ויש עוד אפיקים, כמו שציינתי בהתחלה, אנשים לא אוהבים לשלם מס). במקרה הראשון, המדינה תפסיד את מלוא פוטנציאל ההכנסות מההיטלים. במקרה השני, ייתכן ויחול דלדול בהיקף הנכסים להשכרה לאורך ציר המטרו, תוצאה שלילית בהתחשב בכך ששכירות היא פתרון הדיור הנפוץ יותר לאוכלוסיות מאשכולות נמוכים (4-7), במיוחד בערים המרכזיות. להיטל זה תהיה גם השפעה על פוטנציאל שוק שוק המשקיעים לאורך תוואי המטרו, זאת מכיוון שמשקיעים מראש יראו תשואה נמוכה יותר לאורך התוואי ולכן רבים עלולים להימנע מביצוע רכישות. צמצום חלקם של המשקיעים לאורך התוואי אומר עוד פחות נכסים לשכירות ולכן עוד פחות הזדמנויות לאוכלוסיות חלשות לאורך התוואי.

היבט נוסף בעייתי של המס הזה הוא שהוא מנציח את מס הארנונה במבנה הבעייתי הנוכחי שלו ואף תלוי במדידות הנכסים ושומות הארנונה שנשלחות לבעלי הנכסים. אם רוצים לשנות את צורת החישוב של הארנונה בעתיד, חוק מטרו שמבוסס על עקרונות חישוב הארנונה רק מוסיף סרבול (ועיכובים) בשינוי השיטה.

בהינתן שצריך להכניס את היטל המטרו כמרכיב מימון של מערכת המטרו, רצוי לבחור היטל המבוסס גמיש יותר ופשוט יותר בשיטת הגביה. הדרך הפשוטה ביותר היא שמס המטרו יהיה מבוסס על מרכיב אחוזי קבוע מתוך סך תשלום המס המקומי (שהיום הוא ארנונה). אם נכס משלם X שקלים בשנה כמס מקומי, היטל המטרו יהיה Y אחוזים מהסכום X. שיטת מיסוי זו היא רגרסיבית בהגדרה – מי שמשלם יותר ארנונה, ישלם סכום גדול יותר כהיטל וזה כולל נכסים שנמצאים בקטגוריה יקרה יותר – משרדים, שיכולים לייצר יותר הכנסות למ"ר וגם משלמים יותר למ"ר, ישלמו יותר מתעשייה, גם אם מדובר על נכסים בשטח דומה. נכון ששיטה זו לא מבטלת את כל המרכיבים הרגרסיביים (עסקים קטנים עדיין ירגישו את המס יותר), אבל השיטה מייצרת מרכיבים פרוגרסיבים אחרים שמתקנים חלק מהעיוותים ולא פחות חשוב – זו גישה שאדישה לשינויים בשיטת החישוב של הארנונה או למבנה המס של הארנונה והיא גם יכולה מראש להחיל מס שונה על קטגוריות שימוש שונות בכדי לאזן עוד יותר את נטל ההיטל שרואים בעלי הנכסים לאורך התוואי (אפשר אפילו לגבות אחוז נמוך יותר מעסקים בהשוואה למגורים או להבחין בגביה ממשרדים לעומת שימושים אחרים). שיטה זו גם מייצרת וודאות גבוהה יותר בנוגע להשפעתה על שוק השכירויות (מס קל לחישוב) ולכן מאפשרת למקבלי ההחלטות שקובעים את גובה מרכיב המיסוי לקבוע כבר בשלב החלטה מהן הפעולות משלימות אשר נדרשות על מנת למנוע/לצמצם פגיעה בשוק השכירויות למגורים לאורך התוואי.

השיטה הנ"ל אפילו מייצרת תמריץ לעבור לשיטות מבוססת ערך נכס או ערך הקרקע (השיטה העדיפה בעיניי), זאת מכיוון שקצב העלייה של מס הארנונה איטי בהרבה לעומת הצפי של עליית שווי הנכסים לאורך התוואי. ביום שיעברו למיסוי מקומי מבוסס ערך קרקע, הכנסות היטל המטרו יגדלו ופרק הזמן שבו הוא נדרש יתקצר בכמה שנים (או שיוכלו להפחית את מרכיב ההיטל), זאת למרות שברור שמס מקומי מבוסס ערך קרקע מהווה מרכיב שמדכא עליית מחירים (כי ברור הרבה יותר לרוכש כמה הוא ישלם אם הוא יעלה את ערך הנכס בצורה משמעותית).

אני מקווה שמקבלי ההחלטות שעדיין שוקדים על עיצובו הסופי של היטל המטרו ישנו את שיטת החיוב לשיטה הנ"ל וגם יבחנו את ההשפעות האפשריות של היטל המטרו על שוק השכירויות לאורך התוואי – השוכרים הם לרוב החוליה החלשה בשוק הנדל"ן וצריך לדאוג שהם לא יספגו מרכיב בעלויות שאינו בהלימה לכוחם הכלכלי.

2 מחשבות על “מימון המטרו

  1. אומנם הבלוג עוסק במימון המטרו, אבל העיסוק בנושא כעובדה מוגמרת מטרידה. שמעתי הרצאה של צוות התכנון. 3 שנים כבר מתכננים. עכשיו מתווכחים על מיקום התחנות. כל תושב ברעננה או הרצליה מבקש תחנה לידו. ואני שואל האם נערך אי פעם דיון ,או, האם נכתבה תוכנית לבחינת סף של הנחיצות והכדאיות. מה הבעיות אותן רוצים לפתור בעזרת המטרו ומה החלופות, אם יש כאלה. מטריד במידה גדולה יותר מאשר הרכבת הקלה בירושלים או הרכבת הקלה בגוש דן שתוכננה לפני כ- 25 שנה

    • אני מסכים שהדיון על נחיצות המטרו אינו שלם, שעדיין לא נשמעו מספיק טיעונים לגבי גודל הרשת ותזמון הבינוי.
      אני יותר גם מוטרד שלא ממצים את התועלות הציבוריות שנמצאות בבסיס ההצדקה של המערכת (הורדת עלות הנסועה, הגדלת מרחב ההזדמנויות, בדגש על אוכלוסיות לא חזקות). זה לרשומה אחרת, עדיין לא התעמקתי בסוגיה הזאת מספיק

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s