התחייבויות תלויות


החצי השני של 2017 לא היה קל לעיריית גבעתיים. אחרי שבאוגוסט הפסידה בתביעה יצוגית 8.2 מיליון שקלים, אותת לה בג"ץ בדצמבר כי למרות שהוא ידון בעירעור שלה, אבל היא צריכה להתחיל להפריש סכום חודשי של רבע מיליון שקלים לטובת החזר הכסף ובכל מקרה היא נדרשה לשלם לעו"ד והתובעים לפחות מחצית מהסכום. עד סוף שנת 2018 שילמה העירייה 3.9 מיליון שקלים ואת יתרת הסכום, כ-5.8 מיליון ₪ רשמה כהפרשה בדוחות שלה קרי – הוצאה שבוצעה גם אם כסף עדיין לא החליף ידיים.

שנה לאחר מכן ביולי קרה הפסידה עיריית רעננה בתביעה ייצוגית הקשורה לארנונה ונדרשה לשלם 20 מיליון שקלים לתובעים. ואם זה לא מספיק, לאחרונה אושרה תביעה ייצוגית נוספת נגד פנינת השרון, גם היא קשורה לארנונה.

בעקבות המקרה של רעננה כתבתי בעמוד הפייסבוק כי עיון בדוחות הכספיים של הרשות מראה כי הרשות לא העריכה נכונה את סיכוייה להפסיד בתביעה ואף העריכה בחסר את הסכום שהיא עלולה לשלם (12 מיליון ₪). המקרה של רעננה סיקרן אותי והחלטתי לבחון עוד כמה רשויות ולראות האם הרשויות המקומיות החזקות/עשירות/גדולות בישראל מתמודדות עם החשיפה לתביעות בצורה ראויה ובכלל, מהי החשיפה שלהן לתביעות ואיך הפסד בתביעות משפיעה (או עלול להשפיע) על תקציבן.

חשיפה גבוהה

הנתונים אודות החשיפה של הרשויות לתביעות מפורטים בחלק של הביאורים לדוחות הכספיים המבוקרים תחת ביאור "לקוני" בשם "התחייבויות תלויות". המידע לא מכומת לתוך קבצי הנתונים הזמינים של הדוחות ולכן אין מנוס מלעבור דו"ח דו"ח ולכמת אותם. החלטתי לבדוק רשויות מעל 50 אלף תושבים שהכנסותיהן ממיסים (כולל הנחות בארנונה) גבוהות מ-200 מיליון שקלים בשנה, כ-24 רשויות שרובן מאזור ת"א והמרכז.

סך ההכנסות ממיסים של 24 הרשויות הללו נשק בשנת 2018 ל-19 מיליארד שקלים. לשם השוואה, בשנת 2017 סך ההכנסות ממיסים של 255 הרשויות המקומיות בישראל נשק ל-29 מיליארד – משמעות הדבר היא שכ-24 רשויות מרכזות כשני שליש מההכנסות ממיסים של הרשויות בישראל. עוד שני פרטים חשובים שמאפיינים את הרשויות הללו – בכולן הארנונה למגורים גבוה מהמינימום הקבוע בחוק (אופייני לערים, יש 150~ רשויות בהן התעריף הוא המינימום), ברובן ערכי הקרקע גבוהים, מה שאומר שכל הפקעה או פעולה של הועדות המקומיות המשנה את ערך הקרקע חושפת את הועדות לתביעות אובדן ערך קרקע, תביעות על גובה היטלי פיתוח וכו', תביעות מסוג (והיקף) שפחות נפוץ בשאר הרשויות.

איסוף הנתונים מראה תוצאה לא פחות ממדהימה – היקף התביעות כנגד הרשויות שנבדקו הגיע לכ-16 מיליארד שקלים – 85% מסך ההכנסות ממיסים של הרשויות. בניכוי ההנחות בארנונה סכום זה גדול מ-90% מההכנסות נטו ממיסים.

בחנתי את היקף התביעות לפי 3 קטגוריות עיקריות – תביעות יצוגיות, תביעות לירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ושאר התביעות (שכוללות תביעות שונות כמו תביעות נזיקין, צד ג' ועוד). מתוך 16 מיליארד השקלים, כ-3.38 מיליארד הן בתביעות יצוגיות, 4.5 מיליארד הן בתביעות לפי סעיף 197 ו-6 מיליארד הן כל השאר. אציין כי במקרה של תביעות לפי סעיף 197, רשויות דורשות לרוב שיפוי מבעלי הקרקעות במקרה של תביעות מסוג זה (שהבעלים ישאו בנטל במקרה של תביעה), כמו כן, רשויות לרוב משייכות את ההוצאות לתביעות הללו לתקציב התב"ר ולכן ניתן, ברוב המקרים, לא לשייך תביעות אלה לפיצוי מתוך התקציב הרגיל, אבל לשם הנוחות נתייחס לכל הסכום.

בפתח תקווה בונים על נצחון

הנתונים מראים כי החשיפה של הרשויות לתביעות גבוה ואל מול החשיפה הזאת הרשויות מבצעות, אחת לשנה, הערכה של סיכויהן לנצח/להפסיד ולפי הערכות אלה הן מפרישות סכומים לטובת "ביטוח" למקרה של הפסד. חשוב לציין כי בכל המקרים מדובר על סכומים המיוחסים לתשלום מצד הרשות אחרי השתתפות של חברות הביטוח (במקרה של סוגיות שבהן חברות הביטוח מעורבות, כמו במקרים של צד' ג') ולכן ההפרשות והתשלומים במקרה של הפסד יורדים ישירות מהקופה של העירייה (והתושבים).

כנגד התביעות בסך 16 מיליארד שקלים הפרישו הרשויות סכום המתקרב ל-800 מיליון שקלים – כ-5% מסכום התביעות, אבל לא כל הרשויות מפרישות 5% מסך סכום התביעות ולא בכל הרשויות סכום התביעות מהווה כ-90% מסך הכנסותיהן ממיסים.
עדכון והבהרה: מדובר על הפרשה מצטבר שלעיתים קטנה ולעיתים גדלה. בבדיקה שעשיתי על כלל העיריות אפשר לומר שהפרשה השנתית נעה בתחום של 4%-5% בממוצע לכלל הרשויות, מדי שנה מתקנים את סכום ההפרשה, מוסיפים רק במידה והערכת הסיכוים גדלה ומפחיתים אם הערכת הסיכונים קטנה.

בחינה של הרשויות החריגות ביחס לממוצעים שציינתי מראה כי ישנן מספר רשויות שחשופות הרבה יותר לתביעות, כמו כן יש מספר רשויות שנוקטות בזהירות יתרה (מפרישות יותר מהממוצע באופן מובהק) או בחוסר זהירות (מפרישות פחות מהממוצע באופן מובהק)

מכל הרשויות, פתח תקווה היא הבולטת ביותר בהיקף התביעות כלפיה ובסכום שבחרה להפריש כנגדם – כ-5.8 מיליארד שקלים, מתוכם 2.57 מיליארד תביעות לפי סעיף 197, כ-18.6 מילארד תביעות יצוגיות ו-1.4 מיליארד לכל השאר. לעומת התביעות הללו, ההכנסות ממיסים של פתח תקווה בשנת 2018 עמדו על 1.12 מיליארד שקלים בלבד (סכום התביעות גדול פי 5 מהכנסותיה ממיסים) והיא החליטה להפריש כנגד סכום זה "רק" 30 מיליון שקלים (כ-0.5% מהסכום).

רשויות נוספות שנמצאות בחשיפה גבוהה לתביעות הן רמת השרון (153% מהכנסותיה ממיסים, כשליש מהתביעות בגין סעיף 197), הוד השרון (244% מהכנסותיה ממיסים, מעל 90% בתביעות בגין סעיף 197). היקף התביעות מול עיריית ת"א, הרצליה, חדרה וקריית אתא שווה להכנסותיהן ממיסים, אך רק הרצליה נוקטת בזהירות (או שמע חוסר בטחון) ומפרישה סכום השווה לכ-16.7% מסך התביעות (השאר באזור הממוצע).

לא רק הרצליה נוקטת בזהירות – גם ירושלים, באר שבע, חולון, בת ים ולוד הפרישו סכומים הגבוהים משמעותית מההפרשה הממוצעת (מ-15% ועד 30%)

בין שאננות לחוסר זהירות

אם נצמד לממוצע של 24 הרשויות שנבדקו, אפשר להניח שבכל שנה כ-5% מההכנסות ממיסים של הרשויות בישראל מופרשות לטובת התחייבויות תלויות. בניכוי ההנחות המגיעות לכ-15% מההכנסות ממיסים מדובר על 6% מההכנסות ממיסים – קרוב ל-1.5 מיליארד שקלים בשנה שמופרשים לטובת התחייבויות תלויות אך לא משולמים בפועל. גם אם היקף התשלומים לתביעות קטן בהרבה, עצם ההפרשה מצביעה על היקף החשיפה של הרשויות – ורשויות שרוצות להקטין סיכונים בהכרח ישריינו בפועל סכומים לא קטנים כרזרבה על מנת להתמודד עם הפסד אפשרי בתביעות, רק שרובן לא עושות את זה. למעט רשויות איתנות, מרבית הרשויות לא נדרשות להקצות רזרבה כחלק מתכנון התקציב ורובן גם לא עושות זאת – מצב שמשאיר אותן בחשיפה לגרעון במקרה של הפסד בתביעות. ישנן רשויות שעבורן הפסד בתביעה כזו או אחרת אינו מצב חמור, אך מרבית רשויות (כולל גבעתיים) יתקשו להתמודד עם תביעות בהיקפים משמעותיים (מעל 2% מהכנסותיהן ממיסים) – רק שאין מהן דרישה להפעיל צעדי זהירות כגון הקצאה של רזרבה אל מול התביעות. יתרה מזאת, עיון בהערות המרכזיות של דוח הביקורת כמו זה של פתח תקוה, מראה שלנושא זה אין בכלל חשיבות.

קובץ הנתונים מצורף לשימושכם

עדכון: קיבלתי כמה הערות מרון שני, לשעבר ראש מ.א. משגב ואדם שבקיא מאד בנושאי כלכלה מוניציפלית וגם מנוסה בסוגיות הכספיות של הרשויות, מצרף פה את תמצית ההערות:
1. אין זה נכון להפריש כסף שישכב בצד. מספיק לודא שלרשות יש די כסף לשלם במידה ותמצא אשמה.
2. היקף ההפרשות הוא 5% מההכנסות ממיסים. אך, וכאן ההערה שלי, זה לא מדי שנה, אלא מצטבר – רב שנתי
3. מעיר ששמירת רזרבה לא מהווה הפחתת סיכונים, אלא שמירת מקור שממנו ניתן לשלם במידה וביהמ"ש מורה כך. לחילופין רשות שלא משריינת רזרבה תבקש מביהמ"ש פריסה של התשלומים, ובד"כ תקבל
4. שמירת כספים כאלו ברזרבה לא נכונה מבחינה תזרימית מכמה סיבות: (1) הסיכוי להפסיד במשפט לא גדול, ולא תמיד מתממש, ואז סתם שמרת כסף בצד, כאשר יכולת להשתמש בו להגדלת השירותים לתושבים. (2) אם הרשות מאוזנת פחות או יותר בשוטף, שמירת כסף בצד תאלץ להקטין את רמת השירות

ההתייחסות שלי להערות של רון שחלקן נכונות טכנית ולחלקן נכונות מנקודת ההשקפה שלו לגבי ניהול הכספים של הרשויות (שזה היופי בדיון, אין השקפה אחת נכונה):
1+4. יש פה עניין של תפיסה בנוגע לניהול הכספים של הרשויות המקומיות, האיזון שבין שמירה על איזון תקציבים ובין תוספת שירותים – אני בעד שמירה על איזון תקציבי על חשבון הבטחה של שירותים, במיוחד שיש סיכון בהוצאות בלתי צפויות, יתרה מזאת, שמירה על רזרבה של 1% לא תפגע, להערכתי, בשירותים ויש תמיד אפשר להגדיר הוצאות מותנות בזמינות כספים מהרזרבה.
עוד אוסיף שהיום יש חיוב לרזרבות ברשויות איתנות ולדעתי אין סיבה אמיתית שלא תהיה רזרבה גם תקציבים של רשויות לא איתנות. כל רבעון הרזרבה נשחקת ב-1/4 מערכה הראשוני וכך בסוף השנה היא מתאפסת. בנוסף, יש לפחות 2% רזרבה פנימית בתוך התקציבים, רק שזו רזרבה סמויה. השימושים שאני ראיתי ברזרבות סמויות הם לרוב לא יעילים, עדיף שהרזרבה תהיה גלויה ואז יהיה דיון כלשהו לגבי השירותים שאליהם היא תלך מאשר שהיא תופנה לאפיקים לא יעילים.
2. אכן נכון – מדובר על הפרשה מצטבר שלעיתים קטנה ולעיתים גדלה. בבדיקה שעשיתי אפשר לומר שהפרשה השנתית נעה בתחום של 4%-5% בממוצע לכלל הרשויות, מדי שנה מתקנים את סכום ההפרשה, מוסיפים רק במידה והערכת הסיכוים גדלה ומפחיתים אם הערכת הסיכונים קטנה. (הוספתי תיקון בגוף הרשומה)
3. אי אפשר לדעת איך בית משפט יפסוק, בגבעתיים לא נהנו מפריסה (שילמו חצי כבר בהתחלה).

מחשבה אחת על “התחייבויות תלויות

  1. פינגבק: רזרבה תקציבית | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s