רזרבה תקציבית


רזרבה תקציבית היא סעיף תקציבי המשריין כספים לא צבועים לטובת הוצאות בלתי צפויות. ברשומה על התחייבויות תלויות התייחסתי לצורך ברזרבה תקציבית ככלי להתמודדות עם הסיכון שיש לרשויות המקומיות בהפסד בתביעות שיש כנגדה בתחומים שונים. האמירה שלי הובילה לתגובה שהובילה לעדכון של הרשומה, אבל יש מקום להרחיב כי שיריון כספים לרזרבה היא סוגיה ניהולית, לא רק סוגיה תפעולית. ברשומה הקרובה אתייחס להשקפתי בנושא, כאשר ההתייחסות היא לתקציב השוטף ולא לתקציב הפיתוח.

איזון או שירותים?

הרשומה על כלכלה מוניציפלית התייחסתי לשני זרמים של מחקר שקיימים בתחום, מחקרים בנושאי חוסן כלכלי ומחקרים בנושאי יעילות כלכלית ואספקת שירותים יעילה. לא מדובר רק כל תחומי מחקר כי אם על גישה ניהולית – כאשר רשויות חשופות לפשיטת רגל, הדגש הניהולי על שמירה על איזון תקציבי גבוה לא פחות מאספקת שירותים בעוד שבהיעדר הסיכון של פשיטת רגל (בגלל תמיכות ממשלתיות גבוהות וגיבוי תקציבי מהשלטון האיזורי/מרכזי), הדגש הגבוהה הוא על אספקת שירותים יעילה. ברור שכאשר יש דגש ניהולי על שמירה על איזון תקציבי לצד מיצוי תקציבי יעיל, ניהול רזרבה יקבל מקום יותר משמעותי מאשר במקרה שבו המטרה העיקרית היא מיצוי תקציבי יעיל.

בישראל, על אף שפשיטת רגל של רשות מקומית אפשרית, היא נדירה (המקרה עיריית טייבה), בתקופת המשבר ברשויות המקומיות ב-2001-2006 רוב הרשויות שהגיעו לקריסה נכנסו לתוכניות הבראה כאשר ברבות מהן מונו חשבים מלווים ובחלקן הוקמה ועדה קרואה. תוכניות הבראה כללו הזרמה של תקציבים וקיצוץ (ובקרה) של הוצאות כך שהרשויות התאזנו וגם יכלו להחזיר את חובותיהן, לפחות בתקופת תוכנית ההבראה (מה שקרה אחרי שנגמרת תוכנית הבראה הוא סיפור אחר). המשבר ברשויות המקומיות הוביל להגברת הפיקוח על קריטריונים של איזון תקציבי ברשויות המקומיות כאשר נושא היעילות די נזנח והושאר לפתחן של הרשויות המקומיות (אלא אם מישהו עדיין מתייחס לנוסחת גדיש כאל מדד להוצאה יעילה).

אבל למרות שהפיקוח הוגבר, הדרישה לרזרבה קיימת רק עבור רשויות איתנות. למעט מקרה אחד בודד בין השנים 2015-2017, שבו רעננה סיימה עם גרעון של 0.04%, כל 29 הרשויות האיתנות סיימו את השנה בעודף תקציבי קטן, ללא קשר לשינויים בהכנסותיהן ביחס לתכנון. הרשויות האלה ויתרו על שירותים מסויימים לטובת הרזרבה, אבל בפועל השתמשו בסכום. האם רזרבה יכולה להועיל גם לרשויות אחרות? מעל 70% מהרשויות (כולל האיתנות) מסיימות את השנה בעודף תקציבי כלשהו ועוד 18% מסיימות את השנה בגרעון קטן (פחות מ-2%). הרשויות שסיימו את השנה בעודף תקציבי גם כך לא מממשות את כל הכנסותיהן ולכן שירותים היו נגרעים בשלב התכנון, אך היה ניתן להוסיף אותם לאורך השנה. עבור אותן רשויות עם גרעון קטן, רזרבה הייתה מכרסמת מעט בתכנון השירותים אך היות ורוב הרשויות סיימו את השנה עם הכנסות גדולות ב-2% ויותר ביחס לתכנון, קשה להעריך האם הרזרבה הייתה מונעת את הגרעון או דווקא מגדילה אותו מעט, אבל אם להיות שמרניים אבל לומר שלפחות מחציתן היו נמנעות מגרעון. סה"כ 80% מהרשויות לא יושפעו או יושפעו לטובה מתכנון התקציב עם רזרבה.

ומה לגבי שאר ה-20% מהרשויות – מעל 50% מהן סיימו את השנה עם הכנסות גדולות ב-2% לפחות מהמתוכנן, מצב שמעיד שגם רזרבה לא הייתה מונעת מהן להיכנס לגרעון כי הוא נוצר בגלל ניהול תקציבי לקוי שחורג מטווח ההגנה שנותנת הרזרבה. הרשויות הנותרות תכננו את ההכנסות באופטימיות יתרה והתבדו, אך הירידה בהכנסות גבוהה מהרף שרזרבה הייתה יכולה להגן מפניו.

אפשר גם להסתכל על אותם נתונים במכיוון אחר – בגלל שרשויות רבות שומרות על מסגרת תקציבית ורובן אינן איתנות, אין צורך ברזרבה שיכולה לצמצם ברמת השירותים שרשות מתכננת לספק בשנת התקציב. הטיעון הזה תקף כי בסביבות 10% מהרשויות יכולו להימנע מגרעון אילו היו מחוייבות לרזרבה בעוד שדרישה לרזרבה הייתה מגבילה כ-60% מהרשויות. הטענה שלי היא שתקציב לא "נסגר" בשלב התכנון ולכן ניתן לעדכן אותו במהלך השנה או לתכנן הוצאות מותנות בכדי לתת מענה לשירותים שנפגעו בגלל הרזרבה.

לא רק איזון תקציבי

שמירה על איזון תקציבי היא מטרה חשובה אשר לשמה רצוי לשמור רזרבה, אבל זו לא הסיבה היחידה לשמור על רזרבה. התייחסתי כבר לכך שרזרבה יכולה לשמש ככרית ספיגה למקרה של הוצאות לא צפויות כגון תביעות משפטיות, אבל מאמר שקראתי לאחרונה הזכיר לי עבודה שעשיתי לפני שנה שנוגעת למיצוי תקציבים (עבודה בתשלום, לא קשורה לבלוג). העבודה התרכזה במדדים להערכת מיצוי משאבים וזיהוי פוטנציאל למקורות כספיים ממשלתיים לא מנוצלים, כאשר לצד המדדים גם התייחסנו לסוגיה מהותית במיצוי משאבים ממשלתיים – הצורך בכספי מאטצ'ינג. אחת הבעיות של רשויות היא שתכנון התקציב שלהן לא כולל הקצאות לטובת קולות קוראים וכך, גם שכבר יש קול קורא שמתאים לרשות, היא לא יכולה להעמיד לטובתו כספים בגלל היעדר תכנון או הקצאה (ושינוי התקציב לרוב יבוא על חשבון שירותים קיימים שכבר תוכננו). במקרה כזה קיומה של רזרבה תקציבית יכול לתת מענה לקולות קוראים "מזדמנים" ובכך לאפשר לרשויות להגדיל את המשאבים שלהן מבלי להתמודד עם השאלה באיזה שירותים אחרים לקצץ

ישנה גם סוגיה נוספת שיש לתת אליה את הדעת – תקציבים מתוכננים מכילים לא פעם באופן מובנה רזרבות סמויות. רזרבה סמויה המוכרת לי היא הפער בין תיקצוב תקני כ"א לעומת איוש בפועל. רזרבה סמויה נוספת היא רזרבה הנובעת מ-Buffer שמכניסים בתכנון התקציב לסעיפים שונים בכדי להתמודד עם חוסר וודאות. עמדתי האישית היא שרזרבות מהסוג הנ"ל יש לרכז לתוך סעיף רזרבות כללי או סעיפי רזרבות ספציפיים לתחומים (למשל "רזרבה לחינוך") ולא לנהל באופן סמוי. יש לכך כמה סיבות:
1. שקיפות ודיון ציבורי על הקצאת משאבים – כאשר כל הכסף העודף גלוי, אפשר לקיים דיון ציבורי על אופן ההקצאה שלו. כאשר תקציבי הרזרבה מוגדרים באופן מוצהר ככספים שנועדו קודם כל להתמודדות עם חוסר וודאות, עך שהשימוש בהם לצרכים אחרים יעשה רק עם ירידת חוסר הוודאות (לאורך השנה), לצוות המקצועי יש את השקט שיש להם כרית לספוג חריגות או להגיב לאירועים לא מתוכננים (למשל, קולות קוראים). לנבחרי הציבור יש אצבע על הדופק וגם משאב פוטנציאלי לטובת שירותים לציבור, משאב שהקצאתו נעשית במסגרת דיון (בועדת הכספים) ולא במסגרת דיונים פנימיים.
2. יעילות וניהול תקין – הקצאת יתר של משאבים מייצרת לא פעם בזבוז ("להוציא את הכסף, העיקר שלא יקחו למחלקה X את התקציב") ומי שסקר את תקציב עיריית ת"א-יפו יכול לראות כיצד תקציבי הכיבודים תופחים להם משנה לשנה – וזה רק בזבוז בסכומים קטנים (אבל מצטברים).
עודף תקציבי מאפשר גמישות בהקצאת משאבים (של הפקידים), אבל גם יכול להוביל להקצאה שלא בהתאם למדיניות הרשות.

אז כמה רזרבה צריך?

התשובה לגודל הרזרבה הנדרשת תלויה ברשות. לדעתי צריך להתחיל מ-1% מההכנסות המתוכננות, כאשר למידת חוסר הוודאות של התקציב יכולה להוביל להחלטה להגדיל את הסכום או לצמצמו. הקצאה של מעל 2% מההכנסות כרזרבה זו כנראה הקצאה מוגזמת ופחות מ-0.5% זו הקצאה חסרת משמעות. יותר חשוב להקפיד על הכללים של ניהול הרזרבה מאשר להתכנס על מספר ברזל. ההיגיון אומר ששחיקה של הרזרבה כל רבעון ב-25% הוא מנגנון ניהולי סביר, אך צריך לזכור שחוסר הוודאות בהכנסות הוא הגדול ביותר ברבעון האחרון ואז כסף שלא נוצל ישאר כעודף. רשויות שסוחבות גרעון מצטבר יכולות לקבל החלטה שהרזרבה תשמש לסגירת הגרעון ומנגד רשויות ללא גרעון מצטבר יכולות לצבור עודף קטן או לשפר את תנאי התשלום לספקים.
הנקודה היא שאין כללים ברורים וכל רשות צריכה לנהל את מדיניות הרזרבה, אבל העיקר שתהיה – רזרבה ומדיניות לניהול שלה.

קובץ הנתונים שיצרתי לטובת הרשומה מצורף

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s