שינויים חריגים בצו הארנונה


חודש יוני הוא חודש "סוער" ברשויות המקומיות – זה החודש שבו מרביתן מעלות לדיון במועצה את השינויים בצו הארנונה, לרוב מקדים את הדיון הזה מחאה ציבורית שהארנונה יקרה וצריך להוריד אותה, זאת מבלי שמנגד יש קולות שקוראים לשמר את המצב או להעלות את הארנונה.

הדיון החד צדדי הזה לוקה בחסר כי הוא לא מבוסס על עובדות אלא על "רחשי הציבור", אבל הציבור לא ממש יודע מה הרשויות המקומיות עושות למעט פינוי אשפה וניהול מסגרות החינוך, לכן גם רוב הטענות נגד העלאת התעריף (בין אם ההעלאה האוטומטית או חריגה) מתמקדות בנראות העיר או אמירות כלליות של "לא נותנים לי ערך תמורת הארנונה ולכן עדיף שיותר כסף ישאר אצלי" (או משהו בסגנון).

הרשומה הזאת תתרכז בדרכים לשפר את השיח כך שהוא יהיה דו שיח, שהטיעונים נגד העלאת הארנונה יהיו רלבנטיים ומבוססי מידע ולעומתם, טיעונים רלבנטיים ומבוססי מידע בעד העלאה אחידה או שינויים דיפרנציאליים בצו הארנונה.

בעד העלאה אחידה או שינויים דיפרנציאליים בארנונה

נתחיל מהדעה הלא פופולרית שנוגעת להעלאת הארנונה, כי היא מקבלת מקום קטן בשיח ולרוב מבוטלת מסיבות פופוליסטיות:

  1. העלאת ארנונה כתגובה לאובדן הכנסה – אמנם לא המקרה הקלאסי, אבל רלבנטי מאז 2017 ל-60+ רשויות מקומיות שאיבדו את מעמדן כ"עיר עולים". אותן רשויות מאבדות מדי שנה מאות אלפי שקלים ועד מיליוני שקלים בשנה (טבלה בעמוד 14-15). העלאת הארנונה היא הדרך העיקרית שלהן לפצות את עצמן על אובדן הכנסה זו.
  2. העלאת ארנונה בכדי לעמוד בדרישות משרד הפנים – לא רבים יודעים שמשרד הפנים מגדיר תעריף נורמטיבי ארנונה לרשויות מקומיות שאינו התעריף המינימלי הקבוע בחוק (אפשר למצוא את המדרגות האלה בקריטריונים של משרד הפנים למענקי האיזון, עמוד 4, המספרים הם במונחי חישוב נטו-נטו ולכן ברשויות ברוטו-ברוטו יש לחלק את המספר ב-1.3). מדובר על תעריף תלוי אשכול סוציואקונומי ולא פעם ראיתי שמשרד הפנים דורש מרשויות לבקש העלאות בתעריף בכדי להגיע לסטנדרט התעריף המקובל לרשויות באותו אשכול. אם זאת, גם ראיתי רשויות שמגישות בקשות להעלאה חריגה בגין סיבה זו ומקבלות דחייה להעלאה מאותו משרד הפנים.
  3. העלאת ארנונה בכדי לפצות על הגדלת הוצאות הרשות – זו הסיבה שקיים מנגנון הטייס האוטומטי של העלאת הארנונה וזו גם הסיבה המרכזית לאישורו ההצהרתי של העדכון האוטומטי ע"י הרשויות המקומיות – הצהרתי כי התעריף יעלה גם אם הן לא יאשרו אותו, בקשה לביטולו היא בקשה חריגה.
  4. הארנונה מאפשרת לרשות לספק שירותים לתושבים בעלות/תועלת גבוהה ביחס לתשלום של התושבים. כולם יודעים לומר שהתושבים הם גרעוניים, אבל שזה נוגע לשינויים בתעריף הארנונה, מעטים זוכרים שהסיבה שתושבים הם גרעוניים היא שהם עולים יותר מאשר שהם משלמים. בפועל רק תושבים בישובים באשכול 10 משלמים ארנונה בהיקף שאינו רחוק מההוצאה של הרשות על אותם תושבים. ברוב הרשויות הפערים משמעותיים יותר, עד כדי פי 10 בין תשלום הארנונה והתמורה בשירותים מהרשות – שלא מעלים את הארנונה, בפועל מונעים מתן שירותים ביחס שגדול פי כמה מההכנסות מארנונה ממגורים.
  5. אי העלאת תעריפי הארנונה תפגע בשירותים לתושבים – יש רשויות שהעלאת תעריף הארנונה מאפשרת להם לקיים שירותים. עלייה בתקורות קבועות או הוצאות אחרות של הרשות יכולה להוביל לצמצומם של אותם שירותים במידה ותעריף הארנונה לא עולה. בנוסף, יש רשויות שרמות ההכנסה שלהן לא מאפשרות להן לקיים שירותים ברמה בסיסית (כמו בת ים) ולכן נדרשות להעלות את התעריף.

שינויים דיפרנציאליים בתעריף הארנונה, בדגש על העלאה של תעריפים מסוימים, נעשים לא פעם בגלל שהרשות רואה הזדמנות בחיוב יותר גבוה של סוגי עסקים או תושבים מסוימים באופן שלא יעורר מחאה או בכדי לרכך העלאות בתעריפים. אני אתייחס להיבטים אלה אבל בהקשר רחב יותר של מדיניות מיסוי עירונית:

  1. העלאת ארנונה לעסקים בעלי השפעה שלילית – על אף שלא מדובר על המקרה הקלאסי של גורמים להעלאה בארנונה לעסקים מסויימים, מדיניות ציבורית שמטרתה להרחיק עסקים בעלי השפעות שליליות צריכה לבוא לידי ביטוי גם במיסוי עירוני יותר גבוה, כפי שביקשו לבצע בחיפה (וסורבו ע"י משרד הפנים). בז"ן אינם היחידים שמייצרים השפעה שלילית על המרחב של העיר בו הם יושבים ותעריפי הארנונה גבוהים הם כלי לאיתות לאותם עסקים שהם לא רצויים ולכן משלמים מחיר גבוה יותר.
  2. העלאת ארנונה לייעודי קרקע בזבזנים – אחת משימושי הקרקע הבזבזניים ביותר ברשויות מקומיות היא קרקע תפוסה וחניות (ולעיתים קרקעות תפוסות המשמשות כחניות ארעיות). טיפוסי הקרקע האלה אופייניים לאזורים תעשייתיים או אזורי תעסוקה המופרדים מאזורי המגורים והם לרוב מייצרים השפעות שליליות על המרחב שלהם – הגדלת מרחקי הליכה, יצירת מרחב מוטה רכב פרטי, הגדלת הצורך בהשקעה בתשתיות על פני שטח רחב יותר ואובדן הכנסה עקב שימוש בזבזני בקרקע. גישתי האישית היא שיש להעלות את התעריפים של קרקע תפוסה באופן גורף או לפחות מעל לאחוז מסוים מהשטח שנמצא בבעלות המחזיק (ז"א שיהיו מדרגות בהתאם להיקף הקרקעות התפוסות ביחס לסך השטח של אותו משלם). לגבי חניות אני בעד הפחתה של כמות החניות (תקן החניה) ובד בבד להעלות את תעריפי הארנונה לחניות, זאת בכדי לדכא העדפה של כלי רכב פרטיים.
  3. העלאת תעריפי ארנונה לעסקים גדולים לצד הפחתת תעריפי ארנונה לעסקים קטנים – תתפלאו לגלות שברוב הארץ צווי הארנונה נותנים העדפה בתעריף לעסקים גדולים על חשבון העסקים הקטנים קרי, תעריף מדורג ופוחת ככל שהעסק גדול יותר. כאשר רשויות מאותתות ש"מחיר" הוא הקריטריון העיקרי למשיכת עסקים גדולים, הן בפועל מודות שאין לנכסים האחרים שיש בהן ערך לאותם עסקים, בדגש על הנכסים העיקריים שיש להן – התושבים, מיקום גיאוגרפי, נגישות לתחבורה ציבורית, מרחב ציבורי, אקוסיסטם של עסקים נוספים שפועלים בתחומן והשקעות אחרות של הרשות בעסקים בתחומה. זהו כמובן מצב שפועל בניגוד לאינטרס של הרשות, הן כי הוא מייצר מרוץ לתחתית והן כי רשות צריכה להעדיף כמה שיותר עסקים קטנים וכמה שפחות עסקים גדולים. נכון שיותר קל לגבות ארנונה ממספר קטן של עסקים גדולים, אבל פיזור הסיכון על פני הרבה עסקים קטנים ומגוונים מפצה על הצורך להפעיל אגף גביה קצת יותר גדול, במיוחד לאור העובדה שאחוזי הגביה השוטפים מעסקים במרבית הרשויות הם מעל 85% וש-15% הנותרים הם לרוב גביה מעסקים שנקלעו לקשיים אובייקטיביים ולא כאלה שמנסים להתחמק מתשלום הארנונה.
  4. שינויים בהתאם למדיניות העירונית – מיסוי עירוני צריך לבטא מדיניות עירונית ולכן אם הרשות רוצה לעודד רחובות ראשיים על פני קניונים או רוצה עידוד בניית דירות קטנות לגביה עודפת מדירות גדולות, צו הארנונה הוא כלי מרכזי בשיקוף המדיניות הזאת.

נגד העלאה אחידה בארנונה

אחרי שהצגתי את הסיבות להעלאת הארנונה, יש מקום לדבר על הסיבות הנכונות לא להעלות את הארנונה:

  1. אספקת השירותים של הרשות לא יעילה – אחד מתחומי העיסוק שלי הוא לזהות חוסר יעילות במתן שירותים ע"י רשויות מקומיות. ביצוע ההשוואה לזיהוי חוסר היעילות וגם להוכיח שמדובר על חוסר יעילות הוא תהליך לא קצר, אך אפשרי מאד. ישנם תחומים כבדי משקל בתקציב (תברואה, חינוך, הנהלת הרשות) שבהם אפשר לזהות לא פעם חוסר יעילות ושיפורים בחוסר היעילות הזאת יכולים להוביל לביטול הצורך בהעלאת הארנונה.
    החסרון העיקרי בסוגיה זו הוא שמדובר על תהליך שלרוב רק הרשות יכולה להוביל, כי אין רבים שיודעים לעשות את זה (וזה גם עוזר לי להתפרנס).
  2. הרשות לא ממצא את מקורות ההכנסה הקיימים שלה – אחוזי הגביה השוטפים ברוב הרשויות עתירות הארנונה בישראל נמצאים מעל ל85% ובהסתכלות על מקורות ההכנסה, אחוזי הגביה מתושבים עוברים את ה-90%. הצד השני של המטבע הזה הוא יתרות הפיגורים של הרשויות ומדיניות הרשות למחיקת חובות. אם תבדקו מהן יתרות הגביה של הרשויות בסוף 2018 תופתעו לגלות שהן עוברות את ה-30 מיליארד שקלים, כמעט כמו החיוב הראשוני השנתי של כל הרשויות (לפני הנחות). לרשויות רבות יש יתרות פיגורים (חובות ארנונה) בעשרות ומאות מיליוני שקלים ולעיתים שיפור מספר אחוזים בגביית הפיגורים שקולים לתמורה מהעלאת הארנונה. כמו כן, יש רשויות שיש להן מדיניות מרחיבה למחיקת חובות באופן שמאפשר/מעודד יותר עסקים לא לשלם. במקרה זה יש מקום לשנות את המדיניות וכך להגדיל את הגביה ולבטל את העלאת הארנונה.
  3. העלאת הארנונה כי אפשר – זו כמובן הסיבה הלא נכונה להעלות את הארנונה. אני דוגל בגישה שאם מעלים את הארנונה, צריך להצדיק את זה ולכן, באופן כמעט אוטומטי מתנגד להעלאה שלא מגובה בהסברים
  4. מבנה העלויות של הרשות אינו תואם את המנגנון האוטומטי – מנגנון ההעלאה האוטומטית של הארנונה מבוסס על ההנחה ש-50% מעלויות הרשות הן עלויות מבוססות שכר ו-50% מבוססות על מרכיבי שכר שמושפעים ממדד המחירים לצרכן. אבל גם אם זה נכון בממוצע, ממוצע הוא שקר. רשויות יכולות להציג את מבנה ההוצאות שלהן ולבקש להתאים את העלאת התעריף למבנה העלויות האמיתי שלהן. במקרה זה רשויות גדולות יציגו עליה שמוטה בעיקר ממרכיבים צמודי מדד (במיוחד כי מרכיבי שכר בחינוך ורווחה מקבלים תיקון מצידה של המדינה לכן לא רלבנטיים במלואם למבנה העלויות) ורשויות קטנות יציגו עליה שמוטה בעיקר למרכיבי שכר.
    העובדה שיש מנגנון אוטומטי ממוצע (וגרוע) היא סיבה מצויינת להתנתק ממנו ולהציג עדכון מבוסס על נתוני הרשות.
  5. העלאת ארנונה מכוונת דעת קהל – קיימת אסטרטגיה של חיוב יותר גבוה של סוגי עסקים מסוימים או תושבים מסוימים באופן שלא יעורר מחאה או בכדי לרכך את המחאה נגד העלאות בתעריפים. זוהי שיטת "מצליח" שהיא גם האחות של שיטת "הסלמי". אפשר לזהות אותה יחסית בקלות אם היא נעשית שלא בהתאם למדיניות עירונית מוצהרת ולכן, בעיני, היא פסולה.

לסיכום אומר ששינויים בארנונה, אשר מלווים בשיח יצרי שאינו מובסס נתונים, רק מחזקים את חוסר האמון של הציבור ברשויות המקומיות ומגבירים את הביקורת הציבורית על הוצאות הרשות מבלי להבין באמת על מה רשויות מוציאות את הכסף. אפשר רק לקוות שבשנה הבאה נראה יותר שיח מבוסס נתונים שיגביר את השיח על מדיניות עירונית ויעילות בהוצאת הכספים הציבוריים ויפחית את הפופוליזם שכל כך נפוץ בנושא זה.


להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s