יעילות התשתית התכנונית


הרשומה הזאת תעסוק ברעיון שיש לי למדד הבוחן היבט מסוים במערכת התכנון הישראלית, בדגש על מרחב התכנון של הועדות המקומיות. אחרי שחקרתי קצת את הנתונים הזמינים אני יכול לומר שאין נתונים זמינים שיכולים לאשש או להפריך את הרעיון שאני אציג.

תפוקות ויעילות

סוגיית התפוקות של מערכת התכנון הישראלית נידונה כבר כמה שנים על גבי העיתונים וכן במחקרים שבוצעו בנושא. ישנן שתי שאלות שמנסים לענות עליהן בדיון על תפוקות המערכת התכנונית – מה הגורמים התורמים למשך הארוך שבין ייזום של תוכניות ועד להוצאה של היתר שמאפשר ליזם לעלות לשטח (השלמת הבינוי פחות מעניינת לצורך הדיון ברשומה הזאת) ואיך מקצרים את התהליך. השאלות הללו מתייחסות בעיקר לתהליך התכנוני, לשחקנים המשתתפים בו ולתרומה של כל שחקן למשך של התהליך התכנוני. המיקוד של השאלות הללו מתרכזות ביעילות של התהליך והתפוקות שלו (זמן של תוכנית במערכת, היקף הבינוי של יח"ד) ולצערי אחד התוצרים של דיון זה הוא שמערכת התכנון (עדיין) מודדת את עצמה במונחים של תפוקות פיזיות ובמקום למדוד את עצמה במונחים של מדדי איכות החיים שהתוכניות מייצרות.

אבל בעוד שכולם מתרכזים בתהליכים שכוללים יצירה של תוכניות בניין עיר (תב"ע), בין אם תוכניות מחוזיות או מקומיות, הנתונים הזמינים מצביעים כי תב"עות הן התפוקה הקטנה מבין התפוקות של הועדות המקומיות והמחוזיות – ברבות מהועדות המקומיות יוצאים מעל 10 היתרים על בסיס תוכניות קיימות לכל תוכנית חדשה שמאושרת, כאשר יש ועדות בהן יוצאים מעל 100 היתרים על בסיס תוכניות קיימות על כל תוכנית חדשה. יש ועדות בהן בשנה נתונה היתרים הם התפוקה היחידה של הועדה המקומית. המצב הזה מציג צורך להסתכל אחרת על סוגיית התפוקות דרך הפריזמה של התשתית התכנונית והיכולת של יזמים להשתמש בה.

התשתית התכנונית

התשתית התכנונית של ועדה מקומית היא מכלול התוכניות התקפות בתחומה, בין אם תוכניות הנוגעות לחלקה בודדת או תוכניות המתייחסות לכלל מרחב התכנון. התוכניות האלה מקנות זכויות בניה בתחומי הרשות המקומית ויזמים יכולים לבחור האם להוציא היתר אשר ממש את הזכויות האלה או לקדם תב"ע אשר משנה את הזכויות (לרוב מגדילה אותן).

אם נרצה לבחון את היעילות של התשתית התכנונית, ניתן לעשות זאת דרך כמה שאלות:

  1. מהו הנתיב שבו בוחרים יזמים לקדם יוזמות במרחב התכנון – היתרים על בסיס תוכניות קיימות או תב"עות נקודתיות חדשות?
    הערה: שאלה זו מניחה שיזמים לא "שולטים בוועדה" קרי, לא פועלים בכדי לקדם תב"עות כשיטת עבודה מתוך ידיעה שיוכלו לקבל את מבוקשם (למשל, מצב שיכול לקרות אם ליזמים יש השפעה רבה על חברי ועדה).
  2. האם יש תוכניות שמקנות זכויות מסוימות שיזמים מממשים יותר מזכויות שמקנות תוכניות אחרות?

אני אעצור פה כדי להזכיר משהו שכתבתי כבר בהתחלה – אין היום נתונים גלויים ונגישים שמאפשרים לענות על השאלות האלה. הסיבה לאמירה הנחרצת הזאת היא שבזכות בקשת מידע של התנועה לחופש המידע, נפתחה גישה לנתונים שהועדות מדווחות עליהם לאגף הבקרה על ועדות מקומיות. ניסיתי להשתמש בנתונים הזמינים בשביל לענות על השאלות האלה רק בכדי להבין שהרזולוציה של הנתונים לא מאפשרת את זה – אי אפשר להבחין בין סוגי תב"עות שונות וגם ההבחנה בין סוגי ההיתרים השונים (מהות ההיתר ומאיזה תוכניות הוא גוזר את הזכויות) ולכן אי אפשר לבצע ניתוח איכותי של יעילות התשתית התכנונית. לכן ההמשך יהיה תיאורטי.

על מנת לענות על השאלה הראשונה ברמה הגולמית ביותר, בוחנים מהו היחס בין היתרים מבוססי תוכניות קיימות לתב"עות חדשות. היחס הזה אמור לייצג עד כמה התשתית התכנונית הקיימת מסוגלת לאפשר קידום פיתוח/בינוי מבלי שהיזמים יצטרכו לבצע התאמות של התשתית. לדוגמה, אם יש תוכנית קיימת שאין לה התכנות כלכלית, סביר שנראה יזמים פונים קודם למסלול התב"ע בכדי להגדיל את הזכויות כך שיהיה כדאי לקדם פיתוח (או להגדיל רווחיות) ולא מקדמים היתר המממש את הזכויות הקיימות (עד לגבול שנחשב לשינוי חריג). מהצד השני, אם יש תוכנית שהיזמים מפיקים ממנה הרבה היתרים מבלי לבקש שינויים, יש בכך להעיד שהיא יעילה כי היא חוסכת תהליכים ליזמים. ברמה פחות גולמית נרצה לדעת מהו היחס בין היתרים של יזמים והתב"עות שהם מקדמים, זאת משום שגם הרשות המקומית מקדם תוכניות והיתרים, אבל מדובר על יוזמות על בסיס כסף ציבורי ולכן היא מוגבלות בהיקפה לאורך זמן, במיוחד בהשוואה ליוזמות על בסיס כסף יזמי פרטי.

על מנת לענות על השאלה השניה צריך להכיר במורכבויות של התשתית התכנונית – בכל שכונה נתונה המורכבת ממאות חלקות יש מספר תוכניות תקפות, בין אם נקודתיות, שכונתיות או כאלה התקפות בכל מרחב הרשות (או בכל הארץ, כמו תמ"א 38). כאשר יזם רוצה לקדם פיתוח/בינוי, הוא תמיד ינסה למקסם את הזכויות מכל התוכניות התקפות בכדי לשפר את הרווחיות שלו. פה נכנסת השאלה השנייה – מי מהתוכניות התקפות "פופולרית" יותר? איזה תוכנית מקנה זכויות שיזמים מבקשים יותר ואיזה תוכניות לרוב לא משתתפות בחגיגה?

ישנן שתי "נקודות קיצון" עבור תא שטח נתון (בגודל של שכונה או רחוב)

  1. מצב שבו מימוש הזכויות נעשה מול סל זכויות קבוע, בין ממצב שבו כל ההיתרים שואבים את כלל הזכויות מכלל התוכניות במתחם או שכל ההיתרים שואבים את הזכויות מתוכנית אחת בודדת (וכל היתר מיותרות או לא קיימות)
  2. כל היתר שואב זכויות מתוכנית בודדת ייעודית.

מנקודת מבט של יעילות – ככל שאחוז גבוה יותר של תוכניות נכנסות לסל הזכויות שאותן מבקשים היזמים לממש (נקודת קיצון 1), התשתית התכנונית יותר יעילה, כי יותר תוכניות ממומשות ע"י היזמים ויש פחות תוכניות נקודתיות אשר משלימות זכויות שהיזמים רוצים – ופחות תב"עות ייעודיות אומר שהזמן במערכת יותר קצר. ככל שאחוז נמוך יותר של תוכניות נכנסות לסל הזכויות, עד למצב שבו כל תוכנית מפיקה היתר בודד, כך התשתית התכנונית פחות יעילה, כי היזמים צריכים להתאים את התשתית התכנונית בכל פעם מחדש במקום להשתמש בתשתית הקיימת.
דגש חשוב לכל הדיון בפסקה האחרונה הוא שאם יזמים משתמשים בסל קבוע המפוזר על פני הרבה תוכניות, אנו עלולים לחשוב שיש פה חוסר יעילות רבה כי היה עדיף שהכל ירוכז בתוכנית אחת. אם זאת, הרבה פעמים המצב שבו יש הרבה תלאים שמרכיבים את השמיכה הוא המצב הרגיל, מעצם טבעו של תהליך ההתאמה של הקיים לביקושים.

האינטואיציה שלי מניחה שעקרון הפרטו ישלוט – 20% מהתוכניות מחזיקות 80% מהזכויות שיזמים מבקשים וסל הזכויות ישתנה סביב ממוצע הזכויות שמייצרות אותן 20% תוכניות דומיננטיות. שאר 80% מהתוכניות שמהוות כ-20% מסל הזכויות הן ככל הנראה תוכניות נקודתיות (שלא ניתן להמיר לתוכנית בודדת שחוסכת אותן).

מתיאוריה לשימוש במציאות

שתי השאלות שהצגתי משלימות זו את זה – היחס בין היתרים המבוססים על תשתיות קיימות ובין תב"עות המשנות את התשתית הזאת ורמת הדומיננטיות של תוכניות שמקנות את מירב הזכויות שיזמים מבקשים מאפשר לבחון האם התשתית התכנונית יעילה. אני אתן כמה דוגמאות:

  1. ברשות X יוצא היתר חדש על כל תב"ע חדשה וההיתר הזה מבוסס על תב"ע ייעודית – פה מדובר על תשתית תכנונית לא יעילה (וכנראה ריקה) שכן כל יזם צריך לעבור את מסלול התכנון במלואו
  2. ברשות Y יוצאים 10 היתרים על כל תב"ע חדשה, 90% מההיתרים משתמשים בזכויות הקיימות ב-90% מהתוכניות. התשתית התכנונית ברשות הזאת יעילה כי רוב היזמים מנצלים את הזכויות הקיימות ורק 10% מהיוזמות פונות לבקש שינויים.
  3. ברשות Z יוצאים 20 היתרים על כל תב"ע חדשה, 80% מההיתרים משתמשים בזכויות הקיימות ב-20% מהתוכניות. התשתית התכנונית יעילה כי 95% מהיזמים לא פונים לבקשת שינויים. ההבדל ביחס לרשות Y הוא שברשות Z יכול לנבוע משני גורמים:
    1. ברשות Z נוצרו הרבה תב"עות נקודתיות לאורך השנים בעוד שברשות Y נוצרו הרבה תב"עות מרחביות (שחלות על רוב השטח התכנוני או כולו). ברשות Z התב"עות הנקודתיות היו ייחודיות לצרכיהם של יזמים בודדים בעוד שברשות Y יצרו תשתית רחבה שנתנה מענה לצורך הקיים בקרב כל היזמים.
    2. ברשות Z נוצר מאגר של תב"עות מרחביות שיצרו גמישות שמאפשרת ליזמים לבחור זכויות חלופיות בהתאם לצרכיהם.

הדוגמאות שהבאתי באות להציג שהיעילות של התשתית התכנונית אינה מונח שאפשר לכמת בקלות (בהינתן הנתונים), חייב להיות הקשר כי יעילות היא בפני עצמה מושג שדורש הקשר.

המטרה של הרשומה הזאת היא לשים זרקור על נושא שלא מקבל (לדעתי) מספיק תשומת לב בהקשר של עליו דיברתי, למרות שכבר היום אנחנו מגדירים אותו במונחים אחרים, למשל שאומרים שתוכנית מתאר כוללנית ישנה ודורשת חידוש כי היא עברה שינויים רבים (ברמה המחוזית), בפועל אומרים שהיא כבר לא יעילה ולא משרתת את הועדה המקומית כתשתית שעל בסיסה אפשר להוציא תוכניות מקומיות מפורטות (ואז המקומית תלויה במחוזית בכדי לקדם תוכניות).

על מנת לבחון את הישימות של מדד יעילות של התשתית התכנונית נדרש הרבה יותר מידע ממה שזמין היום

  1. נדרש מידע יותר מפורט על סוגי התב"עות וההיתרים – לא כל התב"עות רלבנטיות לבחינת היעילות לטובת יזמים, לא כל ההיתרים הם היתרים של יזמים
  2. נדרש מידע המקשר בין היתר והתב"עות שמהן הוא גוזר את הזכויות שהוא רוצה לממש
  3. נדרש מידע רב שנתי, כי אי אפשר לבצע ניתוח כזה על נתוני שנה בודדת – תהליכי תכנון לוקחים זמן ולכן צריכים להיבחן לאורך זמן

אני אשמח אם מישהו ייקח את הרעיון הזה וינסה לבחון אותו הלכה למעשה.

מחשבה אחת על “יעילות התשתית התכנונית

  1. פינגבק: מסיבת פיג'מות | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s