זכויות בשפע


בשנת 2019 פרסם מנהל התכנון את דו"ח ותמ"ל 2019 ובו סוכמו 5 שנות הפעילות של הותמ"ל, אשר אישר בחמש שנים 226 אלף יח"ד, שהם כ-35% מתוך סך 646 אלף יח"ד שאושרו באותה תקופה. על פי קצב המימוש של יח"ד בישראל (התחלות בניה), מדובר על מלאי יח"ד לעשור לפחות אשר מפוזר על פני כל ישראל, כאשר המלאי המאושר של הותמ"ל אינו סימטרי לביקושים בשוק. מחירי הדיור מצביעים שהשוק דוחף לביקושים באזור המרכז ות"א, בעוד שפחות מ-50% מהמלאי התכנוני של הותמ"ל מופנה לאזורים אלה, היקף דומה מופנה לפריפריה (מחוז צפון ודרום) והשאר לירושלים וחיפה (אין לותמ"ל/למנהל התכנון סמכות באיו"ש).

כבר נכתב פה בבלוג בעבר על היצף יח"ד המאושרות שמייצר מנהל התכנון, אך מאז אותה רשומה המצב רק החמיר. נכון להיום יש במדינת ישראל היצף של יח"ד מאושרות שהופך אותה לשוק של קונים (או במקרה שלנו, שוק של יזמים). אבל בעיית ההיצף לא חלה רק בבינוי למגורים – מיפוי שעשה מנהל התכנון מצביע על כך שיש בישראל 200 מיליון מ"ר של שטחי תעסוקה מאושרים כאשר הביקוש הצפוי לשנת 2040 עומד על 40 מיליון מ"ר. במילים אחרות – יש הצפה כללית של שטחים מאושרים לבינוי במגוון של שימושים (שרובם בסכמה של איזור) ולכן שוק הבינוי בישראל הוא שוק של קונים ולמדינה אין בפועל שליטה על הביקושים, על ההתפתחות שלהם, על המגמות שלהם או איפה הם יווצרו בפועל.

בעיית המחסור היא מושג יסודי בכלכלה המבטאת את ההבדל שבין רצונות הפרטים לבין כמות המשאבים המוגבלת במשק. מוצרים שאינם במחסור לא ייחשבו למוצרים כלכליים

מתוך ויקיפדיה

על פי ההגדרה של בעיית המחסור, הפער בין ההיצע לביקוש מצביע על כך שברמה הארצית המשאב של ייעודי קרקע מאושרים אינו מוצר כלכלי, אם כי ברור כי זה לא המצב במקומות שבהם יש לקרקע ערך/ביקוש. בנוסף, מכיוון שייעודי קרקע מאושרים הם רק משאב אחד בשרשרת הייצור של בינוי, ישנם אילוצים אחרים שמייצרים מחסור.

אבל אי אפשר להתכחש לכך שמדיניות התכנון בישראל יצרה כשל ממשלה במובן שיש שפע מוגזם של זכויות בינוי.

שפע מקומי ואזורי

כפי שברמה הארצית קיימת בעיית שפע של זכויות בינוי, גם ברמה האזורית יכול להתקיים כזה שפע (כשלונות של שיווקים במסגרת הסכמי גג הם רק עדות אחת לכך) וגם ברמה המקומית יכולות להיות בעיות של שפע, אם כי במקרה המקומי צריך להסתכל על המונח "מקומי" בהקשר רחב.

לפני שאתייחס בהכללה לסוגיות של שפע מקומי, חשוב להדגיש שוב ששפע בזכויות מתקיים כאשר יש פער משמעותי בין ההיצע של הזכויות לביקוש שלהן. לא מדובר על עודף זכויות הנובע מהיקף זכויות בכמות כזו או אחרת, אלא בעודף זכויות היחסי לביקושים. במקום ללא ביקושים, במיוחד במקום שבו יש ירידת ערכי קרקע, גם היקף זכויות קטן יכול להיחשב כזכויות בשפע. שתי דוגמאות של שפע מקומי ואזורי בזכויות וההשלכות שלהן:

שפע של זכויות על קרקעות חדשות בערים עם ליבה ותיקה – התחדשות עירונית הוא אחד התהליכים החשובים של ערים לשיפור התשתיות הפיזיות לצד שיפור איכות החיים של תושביהן. כאשר רשות מקומית בעלת ליבה ותיקה מאשרת זכויות על קרקעות חדשות, נוצרת תחרות בין המתחמים החדשים וההתחדשות העירונית במתחמים הקיימים. התחרות המדוברת מוכרעת לרוב על פי שלושה פרמטרים המשקללים לתוכם את כל המרכיבים – רמת הריווחיות של הפרויקטים; רמת הסיכון של פרויקט על קרקע חדשה לעומת פרויקט התחדשות עירונית; הון זמין לביצוע הפרויקט.

שלושת הפרמטרים הנ"ל לרוב פועלים ביחד – ככל שרמת הסיכון נמוכה יותר והרווחיות גדולה יותר, ההון לביצוע הפרויקט יהיה יותר זמין (בהלוואות מהבנקים). רמת הסיכון של בניה חדשה נמוכה יותר מעצם כך שאין מרכיבי אי וודאות שמגיעים מהדיירים הקיימים במתחמי התחדשות עירונית וגם הרווחיות בפרויקטים חדשים תהיה יותר גבוהה (לפרויקטים בגודל דומה) כי היא נשחקת פחות מהפרשות לדיירים הקיימים. זאת הסיבה שיזמים (במיוחד הגדולים) יעדיפו פרויקטים מהסוג החדש ולא המתחדש. כאשר היקף יח"ד על קרקע חדשה גדול מאד, הסיכוי להתחדשות עירונית פוחת באופן משמעותי (כמו שקורה/יקרה בערים כמו בלוד וקריית גת בגלל הסכמי הגג)

שפע של זכויות במרחב הקרוב של הרשות – רשויות מוגדרות לפי הקווים הכחולים שלהן, אבל בפועל יש רצף בינוי בין רוב הרשויות גוש דן, עד הטבעת השנייה לעיתים עד הטבעת השלישית. אבל לא מדובר רק על משהו שקורה בת"א. ביקושים אזוריים קיימים גם בחיפה (קריות והרשויות במפרץ), באר שבע (הרשויות הסמוכות) וירושלים (ממעלה אדומים, דרך מבשרת ציון והמרחב הכפרי המיידי של ירושלים). אבל גם באזורים כמו צפון חיפה (נהרייה ועכו), ציר אשקלון-אשדוד-קריית גת או ערי העמק (עפולה, מגדל העמק ויקנעם) יכולים להוות "מקשה" אזורית בה יווצרו שפע של זכויות. כאשר יזמים פועלים ברמה אזורית ולא מקומית, הם מסתכלים על מכלול הזכויות במרחב ובוחרים את הטובות ביותר. עודף זכויות מגביר את אפשרויות הבחירה של היזמים ומנתב אותם לפי עקרון מינימום האנרגיה – הם ילכו למקומות בהם אפשר להשיג את הרווחיות הגבוהה ביותר, בסיכון הנמוך ביותר ולגייס את ההון המירבי.

בשני המקרים צריך לזכור ששפע הזכויות לא מוגבל רק למגורים. גם זכויות לבניה שאינה למגורים יכולות להיות בעודף והתנהגות היזמים תהיה בהתאם.

מתוך שני המקרים שתיארתי, אני רוצה להתייחס דווקא למקרה המקומי משום שהוא מקרה שבו הרשות יכולה לגבש מדיניות "שתרעיב" את היזמים לנקודה שבה הם ינתבו את המרץ שלהם למקומות שהרשות מעדיפה על פני מקומות אחרים.

רעבים לזכויות

עודף זכויות מקומי נובע מהיקף זכויות הכולל ברשות אשר מייצר היצע הגדול מהביקושים. ייתכן ומדובר על מצב קיים או מצב בעתיד הקרוב (זכויות שיווצרו תוך פרק זמן של שנה-שנתיים), אבל עצם קיומו מוביל לכך שמגמות הפיתוח ברשות או המוקדים שלה נשלטות ע"י היזמים והרשות המקומית הופכת לגורם משני. רשות שרוצה להתמודד עם סוגיה זו יכולה לנקוט במספר גישות של ויסות ביקושים. לפני שארחיב אדגיש שתי נקודות:

  1. זכויות שניתנו לא ניתן לקחת, אלא אם הרשות מוכנה לשלם לבעלי הקרקע את המחיר של אובדן הזכויות
  2. גם זכויות מאושרות שלא ניתן לממש בגלל חוסר כדאיות כלכלית הן עדיין זכויות שיש לקחת בחשבון.

שלביות

שלביות היא כלי לויסות זכויות אשר אינו פוגע באופן ישיר בהיקף הזכויות, אלא בקצב ההקצאה שלהן. שלביות יכולה לנטרל, הלכה למעשה, עודף של זכויות באזורים שונים בתחומי הרשות, תוך יצירת התניות או הדדיות בהתפתחות המימושים של זכויות כך שבאופן מעשי הרשות "מרעיבה" את היזמים ומתעלת את המאמצים שלהם בנתיב שהיא מעדיפה.

לשלביות יש כמה חסרונות:

  1. לא ניתן לייצר שלביות בין תוכניות שונות אם אין תוכנית "על" שמכתיבה אותן. זאת אומרת שאם רוצים לייצר שלביות בין תוכניות בצד אחד של הרשות לצד השני, צריך תב"ע מתארית חדשה.
  2. שלביות בתוך תוכניות קיימות רלבנטית רק כאשר הזכויות בתוכניות הללו מספיק משמעותיות. קשה להכניס שלביות בתוכנית עם זכויות קטנות מ-5,000 מ"ר (סדר גודל של 3-5 מגרשים).
  3. ישנן התניות שאפשר לעקוף – חוק התכנון והבניה מאפשר לעקוף התניות הנוגעות להיבטים שונים, גם הן חלק מהתב"ע (למשל סעיף 145 (ג1) (1) שמאפשר לעקוף התניות תחבורתיות).

ניוד זכויות ע"י קרקע משלימה או העברת זכויות

מנגנון קרקע משלימה של רמ"י הוא מנגנון אשר מאפשר להגדיל כדאיות כלכלית של תא שטח, בין אם זה תא שטח שאין לו כדאיות כלכלית עקב מגבלות שונות (גובה בינוי, אילוצים פיזיים) או תא שטח עם כדאיות כלכלית נמוכה בהשוואה לאזורים אחרים, זאת ע"י הקצאת זכויות לתא שטח אחר, לרוב תא שטח לא בנוי. בעזרת מנגנון זה אפשר להגדיל את הרווחיות של מתחמים.

העברת זכויות הוא שמו של המנגנון בעיריית ת"א הנועד לטפל במקרה הפרטי של העתקת זכויות לתאי בתוך המרקם הבנוי, זאת עקב חוסר כדאיות כלכלית לביצוע שימור של מבנה – הרשות לא מאפשרת מימוש של זכויות (עקב שימור) ולכן, בשביל שהשימור יבוצע היא מאפשר ניוד זכויות שאבדו לבעלי המגרש עקב דרישות השימור, למתחמים אחרים שסומנו מראש בהתאם למדיניות הציבורית, אשר "יספגו" את אותן זכויות. אם זאת, ניתן להתייחס להעברת זכויות כאל מנגנון של ניוד זכויות בתוך המרקם הבנוי ללא קשר לאילוץ כזה או אחר.

מנגנונים של ניוד זכויות מאפשרים להגדיל את הכדאיות לפיתוח מתחמים קיימים וגם מייצרים התניות בפיתוח של מתחמים, זאת דרך קישור בין זכויות של מתחם מסוים בזכויות של מתחם אחר.

חסרונות של מנגנון ניוד זכויות:

  1. כאשר ערכי הקרקע נמוכים, יש צורך בניוד של זכויות רבות, מצב שמחייב זמינות של מתחמי ספיגת זכויות גדולים. במקרים חריגים ייתכן שלא ניוד הזכויות שנועד למנוע מגדלים במקום אחד ייצור מגדלים במקום אחר.
  2. ניוד זכויות דורש שיתוף פעולה בין הצד הנותן לצד המקבל. המנגנון מייצר תלות שלא תמיד ניתנת לגישור (אלא אם מדובר על עיריית ת"א שהקימה לטובת הנושא קרן ייעודית).
  3. היעדר גמישות בניתנות לניוד – מכיוון שהשימושים בתחומי הרשות מוגדרים, יש צורך במספר מתחמי ספיגה לזכויות שונות. החסרון העיקרי במצב זה הוא היעדר הגמישות לבצע עירוב שימושים – להעתיק זכויות מסוג מסוים למתחמים עם זכויות מסוג אחר.
  4. לא כל הזכויות שוות ניוד – ישנם מתחמים בהן הזכויות העודפות פשוט לא שוות כלכלית בכדי שמישהו ירצה לקלוט אותן וכך לא ניתן לייצר למתחמים האלה כדאיות כלכלית.

סבסוד זכויות

סבסוד זכויות מתייחס למקרים בהם הרשות, בין אם על חשבון המשאבים שלה (פטור מהיטלים או השתתפות כספית) או ע"י גיוס משאבים מהמדינה, מייצרת מנגנונים אשר מסבסדים את עלויות הבינוי ובכך משנים את ההעדפות של יזמים. מבין כלל הכלים שציינתי עד כה, סבסוד זכויות הוא בעיניי הכלי הבעייתי ביותר מכיוון שהוא מעוות את השוק ע"י הפחתה מלאכותית של ערך הקרקע ויצירת ביקושים שלא היו קיימים אילולי הסבסוד. כלי הסבסוד בפועל מגדיל את שפע הזכויות ע"י הכנסה של זכויות לא כלכליות לתוך מגרש המשחקים, לא פעם על חשבון זכויות אחרות ותמיד על חשבון משאבי הציבור.

השימוש בסבסוד זכויות נעשה בישראל בצורה נרחבת מדי (מדיניות הקצאת הקרקעות של רמ"י, מענקי פיתוח) והוא גם חלק מהסיבה לעודף העצום בזכויות בניה, זאת למרות שמבחינה כלכלית השימוש בכלי הזה צריך להתבצע במשורה ולמטרות מוגדרות היטב, כגון:

  1.  התנעה של תהליכי פיתוח בשלבם הראשוני – התנעת השוק, המדינה נכנסת כשחקן שלוקח עליו את הסיכון הגבוה ביותר
  2. יצירת שימושים שהשוק הפרטי לא רואה בהם רווחיות מספקת, גם כאשר הביקוש הקיים – מוצרים ציבוריים או הקטנת רף הכניסה לשימושים מסויימים.
    הערה: בניגוד לסעיף 1, הדגש הוא לשימושים בתוך מרקם קיים.
  3. בעלי הנכסים לא מסוגל לייצר רווחיות מספקת, אך יש ערך ציבורי בקידום הפרויקט – לדוגמה, התחדשות עירונית בפריפריה.

הענקת זכויות

כלי אחרון (וכנראה לא אחד שציפיתם לראות פה) הוא דווקא מנגנון של הענקת זכויות כתמריץ להכוונה של הפיתוח. למה להוסיף זכויות שכבר יש שפע? במצב שבו יש שפע של זכויות, היזמים מחפשים את ההזדמנויות הטובות ביותר בהתאם לרווחיות, סיכון והון זמין. רשות שמעוניינת לקדם פיתוח של אזורים בעלי נחיתות בשלושת המדדים הללו, יכולות לשפר את מצבם של אותם אזורים ע"י הקצאת יותר זכויות אשר מגדילות את הרווחיות. האיתות הזה גם מצביע על נכונות של הרשות ללכת לקראת היזמים באותם אזורים, התנהלות שמאותת שאפשר להקטין את הסיכון. החיסרון של הענקת זכויות עלול לבוא לידי ביטוי בצורך בהון זמין יותר גדול בכדי לממש את הזכויות הללו. חיבור בין שלביות והענקת זכויות יכולה אף הוא לדרבן פיתוח באזורים מסויימים על פני אחרים, זאת ע"י יצירת ציפייה לזכויות המותנות בפיתוח – יצירת ציפיות אלה יכולה להביא יזמים לשתף פעולה, כך שיזמים אשר מעוניינים לנצל זכויות עתידיות יפעלו יחד עם יזמים שמימוש הזכויות שלהם מהווה תנאי לפתיחת הזכויות העתידיות. כאשר אותו יזם מחזיק הן בקרקעות שמהוות תנאי להגדלת זכויות והן בקרקעות שזכויותיהן יגדלו במילוי התנאים, הסיכוי שלו לפעול גדל אף יותר.

סיכום

זכויות בניה הן סוגיה תכנונית עם משמעויות כלכליות חשובות ולכן לא ניתן להפריד בין שתי הסוגיות הללו. יזמים מטבעם מחפשים את המקומות הכלכליים ולכן שפע פותח בפניהם את מגרש ההזדמנויות בצורה מוחלטת תוך שהרשויות מאבדות לחלוטין את יכולת ההשפעה שלהן. שפע בזכויות מאושרות אינו ערובה לפיתוח ולעיתים אף יכול למנוע פיתוח, בוודאי כאשר רוצים לנתב לתעדף פיתוח למקומות שלחיזוקם יש ערך ציבורי גבוה, אך ערך כלכלי נמוך יותר. מחסור בזכויות, גם אם מחסור שנובע מחלק מכלי המדיניות שציינתי, מכריח את היזמים לחפש את הפתרונות הכלכליים למימוש הזכויות המאושרות הזמינות או לחילופין, לייצר זכויות מאושרות חדשות במקומות שבהם זה כלכלי.

אם זאת, צריך לזכור שאסור להרעיב מדי את השוק במקומות בהם יש ביקושים. מדינת ישראל קיבלה לכך תזכורת כאשר הפסיקה לקדם זכויות בניה באזור המרכז, מצב שיצר מחסור חמור ועליית מחירים משמעותית. כאשר מקצים זכויות, תמיד צריך להסתכל מה הביקושים בשוק.

4 מחשבות על “זכויות בשפע

  1. פינגבק: מסיבת פיג'מות | המדד המוניציפלי

  2. א.
    אני לא מבין למה שליטה בזכויות משמעותית בעיר שכל הזכויות נמצאות בתוך השטח הבנוי.
    כלומר, בעיר שבה יש זכויות בשטחים פתוחים לצד שטחים בנויים, הסתברת יפה את העיוות שנוצר וברורה השאיפה העקרונית לצמצם את הפיתוח מחוץ לגבולות השטח הבנוי. לעומת זאת בעיר שבה כל הזכויות נמצאות בשטח הבנוי, לא עדיף לתת לשוק לעשות את שלו?
    באופן אידיאלי אולי הייתי אומר אפילו שראוי לאשר בכל מגרש ומגרש בעיר את מקסימום הזכויות שסביר לאשר במגרש הזה ולתת ליזמים לתעדף את הפיתוח לפי שיקולים כלכליים(לצד מנגנון יעיל לתמחור תשתיות ופיתוח, כלומר שיקוף של עלויות הפיתוח ליזמים).
    למה חשוב כל כך שהעירייה תוכל לכוון את הפיתוח?

    ב.
    בנוגע ללוד ודומותיה:
    ממה שאני מכיר בלוד, העירייה מקדמת בנייה של שתי שכונות ענק משני צידיו של מרכז העיר הותיק, לצד אישור תוכניות נרחבות להתחדשות עירונית בעיר הותיקה. האם לא סביר להניח שאכלוס השכונות החדשות (שבעיני לפחות התכניות שלהן לא רעות בכלל) יגרום בטווח הבינוני-ארוך לגידול בביקושים גם בעיר הותיקה הכלואה ביניהן?

    • הטענה שלי לגבי זכויות במרחב הבנוי היא שיש מקום להגביל כאשר יש עודף זכויות, כי זה מקטין את השליטה של העירייה בפיתוח – וצריך מידה מסויימת של שליטה. (מה שקרה ברמת גן בשנים 2011-2014 היא דוגמה טובה לאובדן שליטה)
      אני לא חושב שבטווח הארוך השכונות בשוליים של לוד יצרו ביקושים לבינוי בלב העיר, בדיוק כמו שנוה סביונים של אור יהודה לא יצרה ביקושים ללב אור יהודה – המחיר של אחד לא יושרה על השני

  3. פינגבק: הגדלת הסבירות לעירוב שימושים | המדד המוניציפלי

להגיב על דרור לבטל

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s