הגדלת הסבירות לעירוב שימושים


עירוב שימושים, ה-Buzz word הנוכחי, מקושר עם דימוי רומנטי של עיר שיש בה הכל מהכל וליד הכל, עיר שבה אפשר להגיע לרוב הדברים במרחק הליכה, שהעבודה נמצאת ליד המגורים, הנמצאים ליד הגינה הציבורית, שנמצאת ליד גן הילדים ובמרחק כמה דקות אפשר למצוא גם את הסופר והמוסך. הרצון להפוך את מגמת הפרדת השימושים (איזור – Zoning) אמנם תופס מקום בשיח, אבל הלכה למעשה היקף התוכניות שאכן פועלות בכיוון נמצא עדיין בחיתוליו ביחס להיקף העצום של תוכניות מאוזרות שאושרו וטרם מומשו. בגלל שהנושא הזה עדיין בחיתוליו, שווה לקיים דיון איך בכלל מייצרים עירוב שימושים אחרי 70 שנים בהם הראיה התכנונית הייתה במקום אחר.

בחלוקה גסה אפשר לומר שיש שלושה תרחישים הנוגעים לעירוב שימושים, כאשר לכל אחד מהתרחישים הללו יש אתגרים שונים:

  1. יצירת עירוב שימושים במרחב תכנוני חדש – עירוב שימושים בשכונות הנבנות על קרקע בתולית
  2. יצירת עירוב שימושים במרחב מוטה מגורים – שכונות שבהן יש קיים מימוש נמוך של מסחר ותעסוקה
  3. יצירת עירוב שימושים במרחב מוטה תעסוקה ומסחר – אזורי תעשייה ישנים כמו זה אזור התעשייה בכפר סבא או הרצליה פיתוח.

תכנון של מרחב חדש דורש להגדיר את תמהיל השימושים בתנאים של חוסר וודאות לביקושים, תוך שהמתכננים מקווים שהיזמים אכן יבקשו לממש את חזון עירוב השימושים שלהם. זהו ככל הנראה האתגר הגדול ביותר וגם, למצער, זהו התרחיש הנפוץ ביותר בישראל. למרות זאת אין בכוונתי להתייחס אליו ברשומה זו – ברוב המקרים התרחיש הזה מתקיים בתכנון מופרד שימושים ומכיוון שאין בישראל כל כוונה לנסות לתקן את השכונות החדשות שעדיין על הנייר, אין טעם לעסוק בו.

כאשר מבקשים להכניס שימושים למרחב מוטה מגורים, התהליך עצמו מכתיב את האתגרים – אם עירוב השימושים נעשה במסגרת תוכנית התחדשות עירונית על מתחם אשר מוסיפה שימושים לצד תוספת משמעותית של יחידות דיור, אזי ניתן לבצע הערכה של הצרכים לשימושים נוספים על סמך הצרכים של התושבים הקיימים ואלה שגרים בשכונות הסמוכות. יש לסייג כי לעיתים דווקא המידע הקיים יכול להצביע על היעדר כדאיות כלכלית ולקבע תפיסה שקיים קושי לייצר עירוב שימושים בפועל – וזה ירחיק את היזמים. בניגוד לתהליך הכנסת שימושים מעורבים בתוכנית אשר משנה את המתחם בצורה מהותית, קיים גם תהליך שבו הרשות מייצרת זכויות לשימושים נוספים במתחם ומאפשרת ליזמים לממש אותם – זאת אומרת, יצירת אפשרות להמרה בין שימושים על סל זכויות קיים, או סל זכויות נוסף למתחם ללא הגדרת מגרש ספציפי שבו ניתן לממש את הזכויות. תהליך זה יותר "אורגני" מכיוון שהוא נותן ליזמים יד יותר חופשית להוביל את התוכניות ואף מאפשר יצירת שימושים נוספים ללא תוספת מגורים.

כאשר מבקשים להכניס שימושים למרחב מוטה שימושים שאינם למגורים, יש שני וקטורים שונים לתהליכים כאלה. הווקטור הראשון דומה לתהליך האורגני של מתחמים מוטי מגורים, אך פה תוספת הזכויות היא של מגורים. תהליכים של תוספת שימושי מגורים למתחמי תעסוקה קיימים בישראל אבל הם עוד בחיתוליהם (הרצליה פיתוח, מתחם הבורסה ברמת גן) והם מאופיינים בהרבה חשש מצד הרשויות שהם יצטרכו לספק לתושבים החדשים שירותים ציבוריים – ולכן מתחמים אלה, אשר מסומנים הכוונה בשולי מתחמי התעסוקה ובסמיכות לשכונות מגורים, מבוססים על דירות קטנות הפונות לשוכרים חסרי משפחה וסטודנטים.
הוקטור השני הוא הוספת שימושים מעבר לקיים במנגנון של המרה בין שימושים. אין פה כוונה לתהליכים של המרה שקיימים היום הלכה למעשה בלא מעט אזורי תעשייה (לרוב המרה של שימושי תעשייה ומלאכה למסחר), כי מדובר על תהליכים שמתחילים מהשטח (מהיזמים). הכוונה היא לתהליכים בהם הרשות מייצרת תוכנית המאפשרת מנגנוני המרה מראש וכך מאפשר ליזמים לפעול ברמת וודאות גבוהה יותר ואף יכולה לקצר תהליכים.

המשותף לשלושת התרחישים הללו הוא שבכולם הרשויות המקומיות רוצות "לשלוט" על עירוב השימושים, זאת למרות שאין לרשויות כל יכולת לשלוט על השימושים שיתממשו בפועל או מי יהיו המשתמשים שלהם, גם אם הן יבצעו הקצאה מדוקדקת של סוגי השימושים.

הערך הכלכלי של שימושים והשפעתו על עירוב שימושים

בראיון לאורבנולוגיה מספר ד"ר אורי אנזברג, אשר חקר את ההשפעה של הערכות שמאיות על התכנון בת"א, כי להערכות שמאיות יש השפעה משמעותית על התכנון בת"א – החל מגובה הבניינים, צורת הרחוב והדירות, חניות, עיצוב הדירות ותמהיל שימושים. ההערכות השמאיות אשר קובעות את השווי הכלכלי של פרויקטים מכתיבות את התכנון כך שיביא רווח יזמי של לפחות 25% (לפי תקן 21) הופכות לגורם מכריע אשר קובע את גבולות התוכנית ומייצר אילוצים אשר אינם בהכרח מביאים תכנון בעל רווחה מרבית לציבור.

ברור שאי אפשר שלא להתייחס לערך כלכלי של תוכנית, על סוגי השימושים והזכויות שהיא מקנה, אם זאת, כאשר רוצים לקדם תוכנית עם עירוב שימושים, נדרש לחשוב על מודל פחות דיכוטומי כי בסופו של דבר, גם כלכלה אינה דבר דיכוטומי אלא דינמי ואי אפשר לצפות או לחזות אותה מדויק.

כאשר רשות רוצה לקדם מדיניות שתעודד עירוב שימושים, אך גם להתחשב באילוצים הכלכליים, אפשר לנקוט בגישה שונה, כזאת אשר מתייחסת לסבירות למימוש של שימושים בתרחישים שונים ולהתאים את המדיניות כך שהיא תוכל להסיט את הסבירות לשימוש כזה או אחר, בין אם להגדיל את הסבירות או לצמצם אותה (לרוב מדובר על שימוש אחד על חשבון אחר). אני משתמש בכוונה בשפה "הסתברותית" ולא בשפה דיכוטומית כי לדעתי אי אפשר לכפות על שימושים וזכויות להתממש אלא אם מוכנים לסבסד אותן (ואני נגד סיבסוד), אבל ראוי לשאוף שהם אכן יתממשו.

מודל לבחינת סבירות למימוש שימושים

לשם הערכה של סבירות למימוש שימושים אפשר להשתמש במודל יחסית פשוט, זאת על אף שהוא דורש לא מעט נתוני בסיס ולא ניתן לממש אותו בלי תוכנה. זה לא שאי אפשר לממש אותו באקסל (אני בניתי אותו באקסל), אבל אקסל מאפשר בחינה של נקודת עבודה בודדת, זאת כאשר ניתוח סבירות של שימוש מסוים תחת מספר אילוצים דורש לבחון אלפי נקודות עבודה. מדובר על משימה מסורבלת מאד בשביל אקסל.

הדיאגרמה הבאה מתארת את תהליך החישוב של נקודת עבודה מסוימת:

נתוני עלויות לשימושים השונים מתייחסים לעלויות בניה של פרויקטים, כאשר ניתן להשתמש בנתונים מדויקים של עלויות בניה לכל אלמנט ושימוש, או בעלויות כלליות למ"ר לסוגי שימושים שונים, מורכבויות של בניה (מתחת לקרקע, מעל הקרקע) ואף לשלב מרכיבים של יתרון לגודל (ירידה בעלות הבניה ככל שבונים יותר, בניה מתועשת וכו'). מידע על עלויות ניתן לקבל ממקורות כמו לוח דקל, כאשר עלויות של קרקע ניתן לקבל מנתוני שיווקים של רמ"י או נתוני מכירת קרקעות באתר מידע נדל"ני של מס הכנסה (כל המקורות עלולים לדרוש שיערוך מסוים).

חישוב עלויות המימוש של התמהיל והזכויות הוא חישוב ישיר של תרחיש מסוים של זכויות ושימושים שהוגדר למודל. החישוב יכול גם לכלול מרכיבים נוספים כגון קיומם של היטלי השבחה, קרקע מפותחת או לא מפותחת וכו'. התוצר של חישוב זה הוא מספר בודד – עלויות הפרויקט.

נתוני מתחם התכנון הם נקודת עבודה מסוימת של שאותה מחשב המודל. נתונים אלה גם כוללים פרמטרים נוספים הנוגעים לתרחיש כגון קיום של היטלי השבחה, בעלות קיימת/חדשה, קרקע מפותחת/לא מפותחת כו'. "קוביה" זו מגדירה את המשתנים של החישוב, בניגוד לקוביה של נתוני העלויות שהגדירה את המקדמים של החישוב.

נתוני הכנסות מהשימושים שונים הם נתונים המתייחסים להכנסות מכל שימוש, נתונים שהמקור שלהם הוא לרוב ניתוח שמאי/כלכלי. בניגוד לנתוני העלויות שיש להם מימד כלל ארצי (למעט חריגים), נתוני הכנסות משימוש הם מאד מקומיים. נתונים אלה גם לרוב יגדירו טווחי הכנסות תוך שילוב של פרמטרים שונים (איכות וגימור של הבינוי, מיקום במרחב וכו').

חישוב הכנסות ממימוש התמהיל והזכויות הוא חישוב ישיר של תרחיש מסוים של זכויות ושימושים שהוגדרו ולמודל והתוצר שלו הוא מספר בודד – ההכנסות מהפרויקט.

חישוב רווחיות ליזם הוא החישוב אשר לוקח את העלויות וההכנסות הצפויות ומחשב את אחוז הרווחיות, כאשר רווחיות זו תהיה תלויה גם ברמת הסיכון (ההיוון) שמוגדרת במודל (ניתן להגדיר מספר רמות סיכון).

כאמור, המודל הבסיסי מספק מידע על נקודת עבודה בודדת של רווחיות או טווח של ערכי רווחיות לפי רמת סיכון, אך על מנת לבחון את הסבירות של שימוש מסויים נדרש לבחון אלפי נקודות עבודה שונות (אלפי נתוני מתחם שונים). על מנת לממש זאת נדרש להזין למודל אלפי נקודות עבודה (או תרחישים) ולבחון מהי הרווחיות לכל תרחיש. התוצר של סימולציה כזאת היא וקטור של רווחיות באורך מספר התרחישים שנבנו (או מטריצה, במידה ורוצים לבחון רווחיות ברמות סיכון שונות) ומנגד לו מטריצה של תרחישים. את התוצר הזה יש לבחון ולסנן בכמה שלבים:

  1. זיהוי תרחישים שלא מייצרים רווחיות סבירה (מתחת ל-Y%) והתעלמות מהם.
  2. זיהוי תרחישים שמייצרים רווחיות עבור כל שימוש וספירה שלהם – ז"א שאם מתוך 50% מהתרחישים בעלי רווחיות X (לא בהכרח 25%) יש קיום של שימוש מסוג מסויים, אזי הסבירות למימוש שלו היא 50%.
  3. בניית מטריצת הסבירות של קיום של שימושים בהתאם לרמת רווחיות וסיכון.

מטריצת הסבירות של השימושים היא התוצר שאותו אנחנו מחפשים. זהו התוצר שנותן לנו הבנה מה הסבירות לקיומם של שימושים מסויימים, מהם תמהילי השימושים, הזכויות והאילוצים השונים בהם מתקיימים שימושים הללו ומה רמת הרווחיות/סיכון שמאפשרת אותם. על בסיס מידע זה אפשר לקדם מדיניות תכנונית אשר משפרת את הסבירות של טווחי תמהיל רצויים, בין אם ע"י יצירת תנאים להפחתת סיכונים או התניות אחרות (מגבלות מקסימום על תמהילים, התניה של שימושים מסוימים באחרים).

מדיניות לעיצוב שימושים

כאשר אני מדבר על מדיניות תכנונית אני מתייחס למדיניות המעוגנת בתב"ע ולא רק מסמכי מדיניות כללים, בין היתר כי לא ניתן להוסיף זכויות או לגוון שימושים ללא מסמך תב"ע. אם זאת, מדובר על מסמך מתארי אשר חל על תא שטח לא קטן, משאיר מרווח גמישות גדולה ליזמים ולא תוכנית מפורטת ש"תופרת" את כל הקצוות ברמת החלקה. באופן זה יזמים יכולים להוביל את התהליך המפורט תוך הישענות על מדיניות ברורה מצד הרשות. יתרון נוסף הוא הניתוק בין כללים כלכליים קשיחים המכתיבים את התכנון ובמידה מסוימת גם את מגוון היזמים שיכולים לקחת חלק. כל היזמים שואפים למקסם את הרווחים שלהם, אבל לא כולם פועלים באותה רמת סיכון ומכאן שנקודת הרווחיות שלהם יכולה להשתנות. תכנון אשר נותן מקום למגוון של יזמים לפעול מגדיל את הסבירות של קיומם של שימושים יותר מגוונים וכך מגדיל את הסיכוי שהשאיפות לעירוב שימושים אכן יתממשו.

ברשומות של מסיבת פיג'מות, זכויות בשפע ואיחוד וחלוקה התייחסתי לכלים למדיניות שניתן לממש, ביניהן ריבוי ייעודים מותרים לצד מגבלות מקסימום לייעודים מובילים/כלכליים, מנגנוני ויסות זכויות, חשיבות של ריבוי יזמים קטנים לצד עוגנים גדולים. הכלי שתיארתי עוזר לגבש את המדיניות ברמה הכמותית – מחבר בין העקרונות הכלכליים והתכנוניים למציאות בשטח.

היתרון של תכנון מדיניות על בסיס מודל סבירות קיומם של שימושים הוא שרמת הוודאות של הרשות והמתכננים גדלה. מודל כזה מגדיל את הגמישות של התכנון ומקטין את הצורך לבצע שינויים שחורגים מתב"ע מתארית (כל התב"עות נעשות ברמת הועדה המקומית). אם זאת, יש לתכנון כזה עדיין מרכיבים של "הנדסת שימושים" – ניסיון לקבוע ליזמים את התמהיל הרצוי. אך גמישות בקביעת ייעודים עדיפה אלף מונים על קיבועם.

ואולי היתרון הגדול של מודל הוא בכך שהוא מכריח להכיר בעובדה שאי אפשר לשלוט בצורה יעילה במה שקורה בשטח, לפעמים כדאי לשחרר בשביל שכוחות השוק ינתבו את השימושים לתמהילים יעילים יותר. קצת צניעות מעולם לא הזיקה לאיש.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s