לאחרונה ישבתי כמאזין בדיון פומבי של הוועדה הגיאוגרפית לשינוי מעמד מוניציפלי ואיחוד רשויות, שהחלה בסדרת דיונים בנושא ועד מקומי גדול במועצות אזוריות. הדיון עצמו היה מרתק, אך טרם התיישבתי לסכם אותו, הבנתי שאי אפשר להבין את הדיון בלי ההקשר הרחב יותר של המגזר הכפרי ורשויות אזוריות (או בשמם השגור "מועצות אזוריות"). אז הרשומה הקרובה תתמקד בנקודות עיקריות שחשוב להבין לגבי מועצות אזוריות, התהליכים שהתרחשו במועצות אזוריות מאז סוף שנות ה-90. אני מראש אומר שאני לא יורד לפרטים כי אפשר לכתוב רשומה שלמה על חלק מהנושאים שאני מתייחס אליהם בכמה פסקאות. אני אוסיף קישורים להרחבות שאפשר לקרוא לבד, כדוגמת הקישור הזה.

השלטון הדו רובדי

מועצות אזוריות, כפי שאנחנו מכירים אותן היום, הן רובד שלטוני אזורי הפועל בכפוף לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח 1958. המועצות פועלות בשיטה הדו רובדית – מועצת הרשות האזורית מורכבת מנציגים נבחרים של הישובים הכלולים בתוכה וראש רשות, כולם נבחרים בבחירה ישירה. הועד המקומי הוא הנציגות הנבחרת של הישוב הבודד וגם הוא נבחר במועד הבחירות לרשויות המקומיות (פעם היה מועד נפרד לרשויות העירוניות ולרשויות האזוריות וגם הבחירות לרשויות האזוריות היו מפוצלות, אבל ההפרדה הזו בוטלה בבחירות 2018).

הרשות האזורית היא הרובד העליון ונציגי היישובים נבחרים ע"י תושבי הישובים – כל ישוב בוחר את נציגיו למועצה האזורית. הנציגים הללו אינם הנציגים של הועד המקומי, הרובד התחתון של השלטון האזורי. נציגי המועצה נבחרים ע"י הישובים, אבל מרגע ישיבתם בכסא חבר המועצה, הם מחויבים לפעול לטובת כלל ישובי המועצה. נציגי הועד המקומי אחראים על ניהול כלל ההיבטים של הישוב בהתאם להאצלת הסמכויות שקיבל הועד המקומי מהמועצה. זה לא אומר שחברי הועד המקומי לא מתואמים עם נציגי היישוב במועצה, אבל תחום האחריות שלהם והאינטרס שלהם, כפי שהוגדר בתפקידם, אינם חופפים.

ראש המועצה האזורית נבחר בבחירה ישירה ע"י כלל תושבי המועצה והוא זה שמוביל את המדיניות של הרשות האזורית ומאזן בין הצרכים של הישובים השונים והמשאבים העומדים לרשות המועצה.

השער הצהוב

ציינתי שהוועד המקומי אחראי על ניהול היבטי הישוב בהתאם להאצלת הסמכויות שקיבל מהמועצה. מה בדיוק "האצלת הסמכויות" הזאת? בשביל להבין את זה, נחזור 20 שנים אחורה.

עד סוף שנות ה-90, המועצות האזוריות היו מסגרת שלטונית לישובים השונים, אבל לוועדים המקומיים היו סמכויות נרחבות והלכה למעשה, הם אלה שניהלו את כל מה שקורה בתוך גבולות הישוב – כל מה שנמצא אחרי שחוצים את השער הצהוב האופייני ליישובי המגזר הכפרי. מי שניהל הלכה למעשה את הישובים היו האגודות השיתופיות (או אגודות שיתופיות חקלאיות, אג"ש או אגש"ח) שנציגיהם היו לרוב גם נציגי הועד המקומי (המינוח המקובל לועד מקומי המורכב מאותם אנשים שהם הועד המנהל של האג"ש הוא "זהות ועדים"). אנחנו עוד נחזור בהמשך לדבר על האגודות השיתופיות ביישובים (או היעדרן), אבל אציין שהאגודות השיתופיות הן גופים הכפופים לפקודת האגודות השיתופיות, מפוקחות ע"י רשם האגודות השיתופיות ובגלל שהן גוף שפועל בתפיסה עסקית שמטרתה לשרת את רווחת חברי האגודה, במשך כמעט 50 השנים שבהן הן ניהלו את הישובים ביד רמה (בעליות ובמורדות של המרחב הכפרי), הן צברו נכסים רבים בתוך הישובים. כאמור, עוד נחזור לאג"ש.

בעקבות דרישת האוצר לפרק את הועדים המקומיים בשנות ה-90 הוקמה ועדת אמרני וזו המליצה ב-1999 שהמעמד הסטטוטורי של הועדים המקומיים לא יבוטל, אך הם יהיו כפופים בצורה מלאה למועצה האזורית וזו תקבע מהם סמכויות הוועד במסגרת צו האצלת סמכויות (סעיף 63 (ה) לחוק). צו האצלת סמכויות אינו חייב להיות אחיד בין היישובים בתוך אותה מועצה – יהיו ישובים עם סמכויות נרחבות ויהיו ישובים ללא סמכויות אשר ינוהלו ע"י המועצה באופן מלא. היבט נוסף של כפיפות שנוספה הוא היכולת של מועצה אזורית לפזר ועד מקומי (לא את האג"ש!) שהיא קבעה שנכשל בתפקידו (בדומה לוועדה קרואה) וכך יכולה המועצה לנהל את השירותים של הישוב.

המלצות ועדת אמרני יושמו בתיקונים לחוק שתוקפם החל ב-2004, כאשר המשמעות לשינויים במאזן הכוחות בין המועצה האזורית לוועדים המקומיים היו מרחיקי לכת עם השפעה שקיימת עד היום – המועצה הפכה לגורם החזק במרחב הכפרי וקיבלה לבצע משימות חדשות, כמו גם אחריות שלא הייתה לה במשך 50 שנים, אתגר לא קטן בהתחשב בשינויים הנוספים שהתרחשו במגזר הכפרי שהאיצו את הלחץ מצד התושבים לספק שירותים. אבל עוד נגיע לזה.

המגזר הלא חקלאי

שאנחנו חושבים על המגזר הכפרי, התמונה הראשונה שעולה לנו בראש היא של שדות מוריקים, פרדסים וחממות. הבעיה בדימוי הזה היא שהוא לא משקף כלל את המאפיין הענפי העיקרי של המגזר הכפרי מזה 20 שנים לפחות.

נתוני מפקד האוכלוסין של 1995 מאפשרים לזהות את מבנה התעסוקה במגזר העירוני והכפרי (טבלה המציגה את ענף העסקה לפי מקום מגורים):

מכיוון שתחום החקלאות נכלל ב"אחרים", אפשר לראות כי חקלאות היא חלק מקבוצת המועסקים הגדולה ביותר ובשם השמרנות (כי יש עוד ענפים תחת "אחרים"), אפשר לומר שהיא הענף השני או השלישי בגודלו אחרי תעסוקה במגזר הציבורי ותעשייה.

נתקדם לשנת 2003 – נתוני שטח הקרקעי לשימושים השונים מראים שבעוד שהמגזר הכפרי שולט בשטחים החקלאיים, יש לו גם יתרון בשטחים לתעשייה:

הנתונים האלה מראים משהו אחר מהטבלה הקודמת – הם מראים את פוטנציאל המשרות שייצר כל מגזר, לא את כמות המועסקים בענף לפי מקום מגורים. אבל זה עוזר להבין מהם תחומי התעסוקה שמייצרים המגזרים השונים כי בסופו של יום, יש קשר בין השטח של שימוש קרקע מסוים ומספר האנשים שעובדים בו.

שנת 2009 היא השנה הראשונה לגביה מצאתי סקר כ"א הנותן מידע הן לגבי משרות לפי מקום עבודה והן לפי מקום מגורים. התוצאות חד משמעיות לגבי המגזר הכפרי – ענפי התעשייה, הן מבחינת מקומות עבודה והן מבחינת מועסקים, גדולים מהחקלאות. גם ענפי השירותים העסקיים מעסיקים יותר תושבים מהמגזר הכפרי מחקלאות:

ומה קורה היום?

הנתונים מראים כי המגמה של ירידה במשרות ומועסקי החקלאות בפרט וצווארון כחול בכלל (חקלאות, תעשייה מסחר סיטוני וכו') ביחס למקצועות צווארון לבן בכלל ובפרט, מקצועות בשכר גבוה. במילים אחרות – המגזר הכפרי, שהיה בתחילת דרכו חקלאי ובהמשך תעשייתי, הופך למגזר בורגני.

איך כל זה קרה? כבר הצגתי נתונים על השינויים במגזר הכפרי ברשומה אחרת – המגזר הכפרי הפך ליעד למגזר הבורגני שחיפש את חלום "הבית צמוד הקרקע" ומימש אותו במגזר הכפרי ובמועצות מקומיות קטנות. בעשור הראשון של שנות ה-2000 חל גידול בישובי המגזר הכפרי במרכז ובעשור השני, במעגלים סביב ערי הצפון והדרום. במקרה של הצפון, התופעה גם קיבלה דרבון בדמות הקלות המס שמקבלים התושבים שגרים מצפון לכביש 85 (מצפון לציר עכו-כרמיאל-עמיעד) ובדיקה שביצעתי מראה כי רוב הגידול באוכלוסייה בסוציו 8-10 בנפת עכו ואזור כרמיאל חלה במגזר הכפרי – שזו האוכלוסייה שמצליחה למצות את הטבות המס הללו.

המשמעות של השינוי שתיארתי הוא שיותר ויותר תושבי המגזר העירוני הגיעו לגור בישובים כפריים – והביאו איתם את רמת הציפיות לשירותים ברמה שסופקה להם בערים. כפי שציינתי, מדובר על אתגר לא קטן לרשויות אזוריות שקיבלו תוספת אחריות על השירותים בתחומיהן רק ב-2004 – ובמיוחד קיבלו את האחריות לפקח שהוועדים המקומיים עושים את חלקם באספקת השירותים מאחורי השער הצהוב. אבל יש עוד שני אתגרים מכניסה של "עירוניים" למגזר הכפרי:

• העירוניים שהגיעו לגור בישובים הכפריים לא הגיעו מתפיסה של שלטון דו רובדי ולכן, כאשר משהו מפריע להם, הם מפנים אצבע מאשימה לרשות האזורית – גם שמדובר על שירותים עליהם אחראי הועד המקומי.
• על אף שיש בערים לא מעט תושבים מתנדבים, במגזר הכפרי מרכיב ההתנדבות הוא "על סטרואידים" – הועד המקומי כלו מורכב ממתנדבים, מרבית הפעילות הלא פורמלית בתוך הישובים מנוהלת ע"י מתנדבים ואין "אח גדול" או רשות מקומית שידאגו לאירועי תרבות ופנאי ברמת הישוב – זה הכל על המתנדבים תושבי הישוב. מכיוון שתחומי האחריות להתנדבות בישובים הכפריים רחבים יותר מאלה שיש בערים, לתושבים שהגיעו מהערים יותר קשה להוביל את ניהול הישוב ולכן אם יש כשל בניהול מצד התושבים, זה מכביד עוד יותר על הרשות האזורית. הערה: תוסיפו לזה את העובדה שמקצועות בורגניים משאירים פחות זמן לפנאי וכך הנכונות והיכולת להתנדב פוחתת אף היא.

מלחמת המעמדות

ציינתי בפסקה קודמות את האגודות השיתופיות וזה הזמן להרחיב על החשיבות שלהן במגזר הכפרי. ישנן מספר סוגים של אגודות שיתופיות:

• אגודות חקלאיות – האגודות הללו מבוססות על התאגדות של חברי היישובים שעבדו בחקלאות ותעשייה תומכת חקלאות.
• אגודות קהילתיות – אגודות אלה מבוססות על התאגדות של חברי הישובים לטובת מסגרת שמנהלת את הפעילות קהילתית: חינוך לא פורמלי, תרבות, פנאי וספורט.
• אגודות שיתופיות כלליות – אגודות אלה מבוססות על התאגדות חברי הישובים לטובת ניהול פעילות כלשהי בישוב (למשל, ניהול מפעל).

יש בישראל אלפי אגודות שיתופיות ורובן פועלות במגזר הכפרי. האגודות הותיקות ביותר היו הגוף שהוביל את ניהול הישובים במשך רוב שנות הפעילות של הישובים – הן ניהול של השירותים המקומיים והן הקמה של תשתיות לטובת השירותים השונים. אותן אגודות ותיקות צברו ניסיון והון ולפני 2004 הייתה חפיפה גבוהה בין זהות חברי האגודות ותושבי הישובים – ולכן היה לאגודות אינטרס משותף לזה של הועד המקומי בקידום שירותים, בהוצאת כספים של האגודות על תחזוקת הישוב וככל שהאגודה הייתה יותר עשירה ובעלת משאבים, כך היא יכלה לשפר את איכות החיים של תושבי הישוב מעבר לכסף שהתקבל לטובת חינוך, רווחה וכו' דרך המועצה האזורית.

שני שינויים חשובים שינו את התמונה:

• שינוי מעמדם של הוועדים המקומיים וצמיחה של חלק מהישובים הוביל לכך שבמורד השנים לא בכל הישובים הייתה "זהות ועדים" – ולכן האינטרס של האגודה השיתופים והועד המקומי כבר לא היה אותו אינטרס. חוסר זהות האינטרסים גדל ככל שמספר תושבי הישוב גדל בעוד שמספר חברי האגודות נשאר כבעבר.
• ריבוי של ישובים קהילתיים – ישובים קהילתיים הם מבנה ישוב שהחל כבר בשנות השמונים עם תוכנית המצפים בגליל. מדובר על ישובים שלא התבססו על חקלאות או תעשייה (במילים אחרות – יישובי פרבר) וככאלה, לא היו להם נכסים מוקדמים, כאשר גם התשתיות שהוקמו בתחומיהם נבנו מכספי הרשות האזורית/המדינה. גם האגודות השיתופיות שקמו בישובים האלה היו שונות מאלה של הישובים הוותיקים – הן היו עניות יותר והתמקדו יותר בפן הקהילתי ופחות ביצירת וניהול מיזמים המייצרים הכנסות.

עכשיו תקחו קצת יותר מ-1000 ישובים ותבחנו אותם לפי הכוח של אג"ש, סוג הישוב והיקף ההגירה שיש בו מהמגזר העירוני ותקבלו הרבה "מעמדות" בתוך המגזר הכפרי:

• הקיבוצים – על אף משברים כלכליים, האגודות השיתופיות בקיבוצים עדיין מאד דומיננטיות ובאופן כללי, הקיבוצניקים (אלה שאני פגשתי) משמרים את זהות הוועדים וגם מנהלים יותר טוב את הישוב עצמו – וזאת על אף שהקיבוצים הם צורת הישוב הצומחת ביותר בשני העשורים האחרונים (ז"א – למרות כניסה של הרבה "עירוניים" הקיבוץ משמר את רמת הניהול העצמי הגבוהה שלו). המרכיב הקהילתי בקיבוצים מחזיק מעמד לא רע וזה עוזר להם בניהול הישוב.
• מושבים עשירים – מושבניקים שונים מהקיבוצניקים בזה שהמרכיב הקהילתי בהם שונה. מושבים שיתופיים (ויש מעטים מהם שנשארו שיתופיים) מצליחים בעיקר כאשר יש לישוב הרבה נכסים שמאפשרים לו לשמור את איכות החיים של התושבים. העניין הוא שאין הרבה מושבים עשירים – ומושב היא צורת היישוב הכפרי הנפוצה ביותר.
• מושבים לא עשירים – מהמעט שראיתי, מדובר על ישובים ללא משאבים (או ללא אג"ש חזקים) התלויים בעיקר בהכנסות מיסי הועד* והשקעות של הרשות האזורית בישוב. בהיעדר אחד מהשניים, התחזוקה, התשתיות והמצב הפיזי של המושבים האלה לא טוב.
  * – תעריף דמי הועד מוגבל לאחוז מסויים מהארנונה למגורים במועצה – שתעריף של הארנונה למגורים במועצות האזוריות הוא לרוב תעריף הקרוב למינימום המותר בחוק.
• ישובים קהילתיים – ישובים אלה הם לרוב ישובים חדשים (בני 30 ומטה) וישובים באיו"ש. התלות שלהם בשירותים של המועצה האזורית גבוהה, אך גם רמת הציפיות שלהם מהמועצה שונה מהמושבניקים/קיבוצניקים ביישובים ותיקים.

בישראל יש 54 מועצות אזוריות, מתוכן 51 עם רוב יהודי. מס' המועצות האזוריות שיש בהן רק קיבוצים או רק מושבים נמוך מ-50% מכלל המועצות. בשאר המועצות שבהן יש עירוב בין סוגי הישובים, הנציגים של הישובים נפגשים סביב שולחן המועצה, כל אחד מגיע עם המטען שלו, תפיסת העולם שלו ורמת הציפיות שלו מהמועצה האזורית. המצב הזה לא עושה את החיים של ראשי הרשויות לקלים כאשר צריך לדבר על חלוקת משאבים בין הישובים. ברוב הרשויות מחפשים את שביל הזהב לחלוקה הוגנת בין הישובים וממעט הניסיון שיש לי בנושא, זה ממש לא ברור מאליו (הוגנות ברמת הישוב? הוגנות בהקצאה לתושב? הוגנות בהתאם לדמוגרפיה?).

רוב השירותים שהרשויות האזוריות מספקות לתושבים הם שירותים "סטנדרטיים" שהתקצוב שלהם מוכתב מראש – חינוך, רווחה, תברואה – כולם שירותים התלויים בכמות של הצרכנים והם מהווים את החלק הארי של ההשקעה בתושב. אני לא אגזים אם אני אעריך כי מתוך כלל תקציב של מועצה אזורית, 10% או פחות מופנים באופן ישיר לשימושם של היישובים והשאר משמש לשירותים המנוהלים ע"י המועצה לכלל התושבים. אבל הסיפור האמיתי כנראה נמצא בהקצאה של כספי פיתוח – ישובים צומחים שדורשים יותר משאבים מהמועצה ואם רוב הישובים לא צומחים, או במקרים בהם יש ישוב גדול מספיק (ועני מספיק), הקצאת היתר לישוב הגדול והצומח בולטת בתקציב המועצה וזה "צורם" לישובים שלא מקבלים כספי פיתוח.

ישוב גדול במועצה אזורית

והנה הגענו לנקודה שממנה פתחתי את הרשומה. ישוב גדול במועצה אזורית הוא אתגר שמנקז לתוכו כמעט את כל האתגרים של המועצות האזוריות:

• ישוב ללא אגודה שיתופית שיכולה לשאת חלק מהנטל ולכן תלוי לחלוטין במשאבי הרשות ודמי הועד – וגם גוזל משאבים בהתאם
• ישוב שאחוז העירוניים שבו גבוה ביחס לשאר הישובים ולכן לא בא מתוך "התרבות הכפרית", הוא לא חקלאי (ברובו המוחלט) ויותר מזכיר פרבר (במיוחד אם יש בו בניה רוויה) – אופי שיוצר בעיה בממשק עם היישובים האחרים וגם האנשים שבאו לגור בו יתקשו לנהל את המטלות של ועד מקומי.
• ישוב שצורך היקף משמעותי מכספי הפיתוח של הרשות האזורית ומקבל קדימות בגלל המחויבות של הרשות לספק תשתיות ציבוריות (בתי ספר, גני ילדים וכו')

אין הרבה ישובים גדולים בתוך המועצות האזוריות – נכון נתוני למ"ס לסוף 2020 יש כ-78 ישובים מעל 2,000 תושבים בתחומי המועצות האזוריות מתוך 1,012 ישובים מסוגים שונים (ועוד 29 כפרים ערביים שרובם כנראה גם מעל 2,000 תושבים – אבל אותם לא סופרים כישובים מעל 2,000 תושבים, גם לא הלמ"ס). פחות מ-10% מכלל הישובים. מתוך אותם 78, כ-25 הם ישובים עד 5,000 תושבים, אחד הוא מעל 10,000 (נכון לסוף 2021 יש שניים – צור הדסה ועתלית) והשאר הם ישובים בין 5,000 ל-10,000, כאשר מחצית מהישובים בגודל 5-10 אלף תושבים נמצאים במועצות אזוריות באיו"ש.

נוסיף קצת מספרים בשביל להבין את הפרופורציה:

• בין סוף 2003 לסוף 2021 המועצות האזוריות גדלו ב-428,422 תושבים. צמיחה של 76% בהשוואה לצמיחה של 40% בכלל אוכלוסיית ישראל – זה המגזר הכי צומח במדינה.
• באותה תקופה גדלו היישובים הכפריים של 2000 תושבים ומעלה ב-100,200 תושבים, צמיחה של 68% וכ-23% מכלל הצמיחה של המועצות האזוריות. מתוך כל הישובים שהיו חלק מהמועצות האזוריות בשנת 2003, אף אחד לא שינה את מעמדו (קציר נשארה בתוך מ.א. מנשה לצד הגידול של חריש).
• היישובים הכפריים מעל 2,000 תושבים מהווים 7% מכלל היישובים במועצות האזוריות אבל אחראים ל-23% מהצמיחה, זאת לעומת 93% מהישובים אחראים ל-77% מהצמיחה – ישובים מעל 2,000 צמחו באופן חריג לחלקם המספרי בישובים, אך מצד שני, האוכלוסייה שלהם הייתה 26% מכלל האוכלוסייה במגזר הכפרי בשנת 2003 ובסוף 2021 הם ירדו ל-25% מתוך כלל האוכלוסייה של המגזר הכפרי.
• ישוב כפרי מעל 2,000 תושבים צמח בממוצע ב-1,400 תושבים בעוד שישוב קטן מ-2,000 תושבים צמח בממוצע ב-349 תושבים.
• היישובים הכפריים מעל 5,000 תושבים 30% מהאוכלוסייה של היישובים הכפריים מעל 2,000 תושבים אך רק 14% ממספר הישובים. הצמיחה בישובים הכפריים מעל 5,000 תושבים מהווה 30% מתוך כלל הצמיחה של היישובים הכפריים מעל 2,000 תושבים.
• כתבתי רשומה שלמה על השינויים באוכלוסייה במגזר הכפרי, למי שרוצה עוד נתונים

הנתונים מצביעים על כי הישובים הגדולים במועצות האזוריות צומחים מהר יותר משאר הישובים ובאופן שאני לא יודע להסביר*, הצמיחה נמצאת בפרופורציה לחלקם באוכלוסייה של המגזר הכפרי.

עד כאן לסקירת האתגרים. ברשומה הבאה אתייחס לעמדת המועצות האזוריות בנוגע ליישובים הגדולים, תוך התייחסות לדיון שהשתתפתי בו. ברשומה שאחרי כן אפרט את העמדה שאציג מול הוועדה (והיא תצא אחרי הדיון).

מצרף קישור למאמר של ערן רזין משנת 2012 שדן במקומן של המועצות האזוריות בישראל – 15 דקות קריאה מרתקות, למי שיש לו זמן.

* – אני לא יודע להסביר את זה, אבל מסתבר שזה סוג של עקרון שנשמר בכל הקשור לצמיחה של קבוצות גודל של ישובים. הנה פסקה שנחרטה לי בראש בנושא מתוך הספר Order without Design עליו כבר כתבתי בבלוג בעבר.