הדיון השני שבו השתתפתי במסגרת דיוני הוועדה הגיאוגרפית בנושא ישובים גדולים במועצות אזוריות התקיים ב-5.12.22 והוא הדיון השלישי בסדרה של דיונים פתוחים לציבור (פספסתי את השני). הדיון הזה שימש כבמה לנציגי הישובים הגדולים לבוא ולהציג את הצד שלהם בנוגע להתנהלות של היישוב מול הרשות האזורית וכן את האתגרים בעבודה מול מועצה אזורית שכל נציגי המליאה מייצגים ישובים קטנים.

בדיון הציגו נציגים מארבעה ישובים גדולים – היו"רים של הועדים המקומיים של כפר חב"ד, צור יצחק, בת חפר ועתלית וכן בעלי תפקידים מקצועיים שמנהלים את ההיבטים התפעוליים של היישובים – ראש מינהלת צור יצחק במועצה אזורית דרום השרון ומנכ"ל עתלית בחוף הכרמל.

הרשומה הזאת לא תתמקד רק בדיון עצמו ואני אנסה גם להתייחס לדברים שלא נאמרו על ידי הנציגים השונים, בין אם בגלל שנקודת המבט שלהם ממוקדת בצד שלהם (כמו שנציגי המועצות האזוריות הציגו בעיקר את מה שנכון עבורם) ובין אם כי מדובר על הסתכלות רחבה הדורשת ניסיון והיכרות עם השלטון המקומי והאזורי.

מה שווה ישוב גדול אם אנחנו לא יכולים לשלוט בו?

בפרפרזה חיובית לאמירה של מירי רגב, בכל הקשור למטת השליטה ותחומי האחריות על הישוב, הנציגים הציגו עמדה הפוכה לזו של המרכז לשלטון אזורי – הנציגים דיברו על הצורך לקבל עוד תחומי ניהול של הישוב, יותר שליטה על הכסף שמופנה לישוב והסרת חסמים בהתמודדות על קולות קוראים וכספים הזמינים לישובים מול גופים כמו מפעל הפיס וכו'.

יו"ר כפר חבד דיבר על הצורך לייצג את צרכי הישוב ישירות מול גופים כמו המשטרה (שמתעקשת לעבוד מול המועצה), מנהלת מינהלת צור יצחק דיברה על היכולת להתמודד על מענקי מפעל הפיס בערוץ נפרד מזה של דרום השרון (היום אין אבחנה ביניהם, למרות גודלה המשמעותי של צור יצחק, גם בהשוואה למועצות מקומיות קטנות). כולם דיברו על הצורך בקבלה של כספי מענק ישוב גדול ללא צורך שתקציב זה יאושר ע"י המועצה (וצור יצחק גם סיפרו שהמועצה עיכבה את אישור התקציב שלהם לשנת 2022 ב-11 חודשים – הגישו בנובמבר 2021 והוא אושר באוקטובר 2022).

מדוע נציגי הישובים רוצים עוד סמכויות וטוענים שיש להם את המסוגלות לבצע בעוד שהמועצות האזוריות טוענות שהישובים לא מסוגלים? זה נובע בעיקר מזווית ההסתכלות של כל צד. שני הצדדים הסכימו שתפקידו של הועד בישוב גדול הוא להיות הדירקטוריון, זה שמתווה מדיניות ומקדם את הישוב בהסתכלות רחבה ולא זה שמתעסק בתפעול הישוב (כמו שקורה בישובים קטנים). אך בעוד שהמרכז לשלטון אזורי טוען שתפעול ישובים צריכים להיות מנוהל ע"י סגל מקצועי מהמועצה ובהובלת המועצה, הישובים הגדולים הציגו עמדה שדווקא בגלל שיש סגל מקצועי, צריך לתת לוועד המקומי יכולת להוביל מדיניות בתחומים רחבים יותר – כי יש גורם מקצועי שיכול לקחת עליו את הביצוע והניהול של תחומים אלה.

במסגרת הדיון הוצגו שלושה מודלים שונים לניהול של היישוב הגדול ע"י סגל מקצועי:

• בת חפר הציגה את המודל המקובל גם בישובים קטנים – כל הסגל המקצועי כפוף לוועד המקומי ומקבל את השכר מהוועד המקומי. הערה: על אף שלא נכחתי בכל השיחה עם יו"ר כפר חב"ד, אני מבין שזה המודל גם בכפר חב"ד.
• צור יצחק הציגו מודל משולב – ראשת מינהל צור יצחק היא מנהלת אגף במועצה אזורית דרום השרון. אין לה עובדים, אך לוועד המקומי יש סגל נרחב והיא זו שמנהלת אותם (מבנה של מנכ"ל "חיצוני"). בנוסף נאמר שאם הוועד המקומי לא מרוצה, הוא יכול "לפטר אותה", משמע שהיא גם כפופה גם לוועד, למרות שאת השכר שלה היא מקבלת מהמועצה האזורית (חלק מתוך מענק ישובים גדולים משמש לטובת השכר שלה). הערה: בדיון ניתן היה לראות שמערכת היחסית בין ראשת המנהלת ויו"ר הוועד המקומי טובה ולכן לא סביר שאיום הפיטורים בכלל רלוונטי, אבל זה גם אומר שקשה לומר אם במבחן המציאות מהלך של פיטורים על פי דרישת הוועד אכן יהיה ניתן למימוש.
• עתלית הציגו מודל אשר דומה למודל שאותו רוצה לקדם המרכז לשלטון אזורי – מנכ"ל וסגל מקצועי של המועצה האזורית והם כפופים למועצה האזורית. במסגרת הדיון עלה שהתקציב של עתלית שונה מהתקציבים של ועדים מקומיים אחרים (אפילו ברמה ארצית) כי הם מקבלים תקציב לפי צורך, בניגוד למרבית היישובים הכפריים בארץ שמקבלים תקציב לפי מפתחות שנקבעו ברמת המועצה האזורית. כמו כן, נשמע שהתקציב המאושר על ידי הועד לא באמת מנוהל על ידו ולא ברור אם לוועד יש את היכולת "לפטר" את המנכ"ל אם הם לא מרוצים ממנו.

על אף המודלים השונים, האמירה כי קיום הצוות המקצועי מאפשר לישובים לקחת על עצמם יותר מקבלת כיוון שונה מנקודת המבט של הישובים הגדולים – גם שמדובר על סגל של המועצה האזורית (דרום השרון, חוף הכרמל), ישובים רוצים שהתערבות המועצה ביום יום של הישוב תהיה כמה שיותר קטנה ואף שתהיה לישוב את היכולת לומר למועצה "תני לי עוד סמכויות". הגישה הזאת מכתבת עם שאלה ששאל במהלך הדיון הראשון יו"ר הוועדה הגיאוגרפית (גבי מימון) את המועצות האזוריות – אם המועצות האזוריות מקבלות יותר כסף, מה הן "נותנות בתמורה" לישובים הגדולים – השאלה הזאת נשארה באוויר בלי תשובה חד משמעית, אבל הטון של המרכז לשלטון אזורי ענה "המינימום ההכרחי". הלכה למעשה, בכל רשות אזורית ההתנהלות בשטח שונה – בשדות דן, דרום השרון ועמק חפר לא רוצים להתערב, בחוף הכרמל מתערבים. הסיבות להתערבות/חוסר התערבות נובעות הן מסיבות ארגוניות והן מסיבות פרסונליות (אופי ראש הרשות).

יכולת ארגונית ומגבלת הניהול בעזרת מתנדבים

במהלך הדיון היו מספר מקרים שבהם צפו סוגיות ונשאלו שאלות שגרמו לי "לקפוץ מהכיסא". רובן ככולן נגעו למבנה הארגוני ויכולת ארגונית, בין אם של הוועדים המקומיים ובין אם של המועצות האזוריות. אז החלק הבא הוא "פתיחת סוגריים" שנועדה לתת רקע נוסף לדיון. הדברים שאני כותב מבוססים על הידע שלי וההיכרות שלי עם השלטון המקומי באופן כללי והשלטון הדו-רובדי באופן ספציפי.

נגדיר את היכולת הארגונית לבצע משימות כסך הכישורים של עובדי הארגון לבצע משימות שונות בהצלחה ו/או ביעילות (לא תמיד מצליחים, אבל עושים את הפעולות הנכונות). לא מדובר על יכולת ייחודית לרשויות מקומיות, זה נכון להרבה מאד ארגונים, קטנים כגדולים. בהקשר של רשויות מקומיות, יש כל מיני משימות שרשויות צריכות לעשות, אבל לא לכולן יש את היכולת הארגונית לבצע אותן. אם נתרחק לרגע מהנושא שעל הפרק וניקח דוגמה שאני מכיר, אז אחד האתגרים הגדולים ביותר של הרשויות הבדואיות בדרום הוא היכולת הארגונית לקדם פרויקטים של פיתוח. הסיבה לכך שמדובר על אתגר היא היעדר ניסיון, הנובע מהיעדר משאבים לקדם פרויקטים. הרשויות הבדואיות לא משתפשפות מספיק בתחום ולכן מתקשות להוביל ולנהל פרויקטים של פיתוח, בין אם זה בגיוס משאבים ממשלתיים, ניהול המכרזים או פיקוח על העבודה. ללא ניסיון, יש פער ביכולת הארגונית לבצע משימות פיתוח ולכן גם בהינתן כסף, יהיה לרובן קשה לקדם פרויקטים ביעילות ו/או בהצלחה. החריגה במרחב בהיבט הזה היא עיריית רהט, אשר במקביל להגדלת היקף כספי הפיתוח שלה, גייסה כוח אדם מיומן, שיפרה את היכולת הארגונית שלה וצברה ניסיון והצלחות – והיום יודעת לעשות את המשימה הזאת בהצלחה ו/או ביעילות.

נחזור למקרה שלנו, אם בוחנים את תפקידן של המועצות האזוריות מאז החלו לפעול (עמק חפר היא הראשונה שהוקמה אי שם ב-1940), אנו נראה שיש תחומים שבהן הן לא פעלו כמעט אף פעם, העיקרי בהם הוא תחום האחזקה של נכסים ציבוריים. למה? כי כל הנכסים הציבוריים נמצאים מאחורי השער הצהוב – זו הייתה תמיד המשימה של האגודות השיתופיות ובשני העשורים האחרונים, המשימה של הועד המקומי. אפשר גם לראות את זה במבנה ההוצאות של המועצות האזוריות המוצג בגרף הבא. הגרף מראה שבהסתכלות על כלל הרשויות המקומיות לפי סוג הרשות (כפריות = אזוריות, עירוניות = מ.מקומיות ועיריות), משקל ההוצאה על נכסים ציבוריים ברשויות אזוריות נמוכה משמעותית בהשוואה לרשויות עירוניות. כאשר בוחנים את על מה כן מוציאות המועצות האזוריות כספים בתחום זה, לרוב מדובר על תחזוקה של מתחמים כמו הסחנה (בעמק המעיינות), חופי הים במועצות אזוריות חופיות ותחזוקה של מרחבים ציבוריים באזורי תעשייה (במקרים בהם אין שם מנהלת ייעודית). המועצות האזוריות לא מיומנות בתחום הזה ולכן זה גם תחום שהן לרוב מאצילות בו סמכות לוועד המקומי (בלי לחשוב פעמיים). מנגד אפשר לראות תחומים כמו הפעלת מערך היסעים שבו המועצות האזוריות מתפקדות מצוין ויש ביניהן שאף הופכות לנותנות שירות אזוריות (מקרה מ.א. גולן).

גם לוועדים מקומיים יש מגבלות ארגוניות, במיוחד לקטנים שבהם אבל המגזר הכפרי רחוק מלהיות הומוגני בנושא הזה. הניסיון שלי מראה שוועדים מקומיים בקיבוצים מנהלים בהצלחה את הישוב על ההיבטים השונים – פיתוח, תחזוקה, הפעלת שירותי חינוך לא פורמלי וכו'. זה נובע מכך שזו מיכולות שהקיבוצניקים צברו עם השנים ביזמות וקידום של ייצור, שירותים ומיזמי תעסוקה זעירה In House (הזמינות של כספי מדינה בעשורים הראשונים של המדינה עזרה פה מאד). מנגד, ישובים שבהם לא הייתה לתושבים את האפשרות לצבור את המיומנות, הסתמכו בעיקר על תושבים "שידעו לספק את הסחורה", אך ההסתמכות על מתנדבים בעלי יכולת היא לא ברת קיימא. אחת הבעיות הקיימות בישובים חדשים (יחסית) היא היעדרם של מתנדבים כאלה בעוד שבישובים ותיקים, מתנדבים המנוסים פורשים לפנסיה ומשאירים את הזירה לצעירים. אם זאת, כאשר ישוב מעסיק אנשי מקצוע, כבר לא צריך להסתמך על זמינות של מתנדבים בעלי יכולת – רק שהעסקת אנשי מקצוע דורשת משאבים. יש ישובים שיש להם כסף ולכן יכולים להעסיק אנשי מקצוע ובישובים מעל גודל מסוים ההכנסות העצמיות של הישוב מאפשרות להעסיק איש מקצוע (גם אם הישוב לא ממש עשיר). מכאן ברור שישובים גדולים, מעצם המעבר לניהול מקצועי בהיקף כזה או אחר, מפתח יכולת ארגונית לטפל בצרכי הישוב ובמקרים רבים, יודע לעשות את זה יותר טוב מהמועצה האזורית שבתוכה הוא יושב.

פערי היכולת הארגונית בין המועצה האזורית והוועד המקומי של ישוב גדול מתרחבים בגלל גורמים נוספים:

• מועצות עם הרבה ישובים (מעל 30) לא יכולות להפנות קשב לפתח יכולות בגלל ישוב בודד (ואין בזה עלות תועלת). המצב הזה אף מקבל משנה תוקף כאשר רואים מועצות אזוריות גדולות עוברות לניהול של אשכולות ישובים כדי שיצליחו לספק יותר טוב את השירותים שהן יודעות לספק, תוך התמודדות עם הריבוי הישובים. הקשב הניהולי הנדרש כדי לעמוד ברמת השירותים שהתושבים דורשים מחייב אותן "לשבור" את התפיסה "העל אזורית" ולעבור לגישה יותר "מקומית" (גישת "האשכוליות"). הערה: זה גם משהו שקורה במועצות אזוריות שפרוסות על פני שטח גדול מאוד (כמו רמת נגב).
• כאשר יש בישוב בניה רוויה, המועצות האזוריות נתקלות באירוע חדש – השירותים שהן כבר יודעות לספק, כמו פינוי אשפה וגזם, לא "מתנהגים" אותו דבר בבנייה רוויה. תדירות השירות, זמן פינוי האשפה והיקף האשפה משתנים והערבוב בין טיפול בבניה רוויה ובניה כפרית "משבש" את היכולת של המועצה האזורית במתן שירות יעיל. נקודה ספציפית זו עלתה בדיון מצידם של נציגי צור יצחק, שדיברו על הרצון לנהל גם את נושא פינוי האשפה בתחומיהם, פשוט כי הם מאמינים שהם ידעו לעשות את זה יותר טוב מהמועצה.

לסיכום, אפשר להבין שיכולת ארגונית היא סוגיה משמעותית כאשר באים לבחון את תפיסת האחריות על השירותים בין מועצה אזורית וועד מקומי בישוב גדול. ועכשיו נסגור את הסוגריים האלה ונפתח סוגריים לנושא אחר שחשוב להבין וגם הוא נמצא ברקע – האצלת סמכויות לועד המקומי.

ברצונם יתנו סמכויות וברצונם יקחו אותן

לפני שני עשורים בוצע שינוי משמעותי במבנה הכוחות בשלטון האזורי והוגדר שהמועצות האזוריות הן הרובד העליון שאחראי באופן מלא על הרובד התחתון, הוועדים המקומיים. נקבע כי הוועדים, שהוכפפו למועצות , יכולים לפעול רק תחת אישור של המועצה – זו צריכה להאציל להם מהסמכויות שלה במסגרת "צו האצלת סמכויות", המאושר ע"י מליאת המועצה.

צו האצלת סמכויות קובע את רשימת הפעולות/השירותים שאותן הוועד המקומי מנהל, כאשר בחלק מהמועצות גם מוגדר את עקרונות הקצאת התקציב לוועד המקומי על מנת לבצע חלק מהפעולות (תקציב צבוע). המועצה אזורית יכולה לשנות את צו האצלת סמכויות בכל ישיבת מליאה, המועצה יכולה לקבוע צו האצלת סמכויות אחיד, דיפרנציאלי ואפילו לא להאציל סמכויות בכלל (שזה המצב שקורה לא פעם בישובים ערביים במועצות מעורבות). הטבלה הבאה לקוחה מתוך עבודה שעשיתי לפני מספר שנים והיא מציגה את מנעד האצלת הסמכויות שנתנו מועצות אזוריות מרובות ישובים לוועדים המקומיים בתחומים שונים (נכון לאותה שנה). האצלת הסמכויות נעה על מנעד, כל מועצה אזורית קובעת לעצמה את הכללים בהתאם למערכת היחסים בינה לבין הישובים השונים.

הכללים האלה מתאימים ליחסים בין מועצה גדולה וריבוי ועדים מקומיים קטנים, אבל כאשר מדובר על ישוב גדול, הכללים האלה כבר לא מתאימים – היקף השירותים, תדירות ההשקעה בפיתוח והצורך במתן מענה לאוכלוסייה גדולה, מעביר יותר ויותר משקל לישובים הגדולים וגוזל קשב מהמועצה באופן שאינו פרופורציונלי מול שאר הישובים. זאת הסיבה שהגדלת תחומי האחריות המנוהלים על ידי הסגל המקצועי של הישובים הגדולים מתרחשת בפועל.

התפתחות ניהול השירותים בפועל לא מתכתבת עם הגישה של המרכז לשלטון אזורי, אבל אולי הגישה הריכוזית מגיעה גם ממקום של הרצון לבנות את היכולת החסרה של שירותי נכסים מקומיים במועצות, זאת על מנת שיוכלו לספק את השירותים האלה בכל הישובים, לא רק בישובים הגדולים. אבל פה יש בעיה אחרת – בניגוד לאינטואיציה, למועצות אזוריות אין יתרון לגודל מול ועדים מקומיים קטנים ולכן כלכלית תמיד עדיף שהם ינהלו את השירותים הללו.

יתרון כלכלי לקוטן

יתרון כלכלי לקוטן הוא תופעה כלכלית אנחנו רואים בוועדים מקומיים – איך זה ייתכן?

בעיקרון, יש שירותים רבים שמספקות הרשויות המקומיות המגיבים בחיוב לגודל, במיוחד בתחום המעבר בין מעט משתמשים לרף המינימום שבו העלות השולית של משתמש בשירות הופכת לקבועה ("הרף הכלכלי לשירות"). הסיבה הכלכלית שיש שיפור משמעותי עם הגידול בכמות המשתמשים היא שהעלויות הקבועות של כוח האדם הבסיסי מתחלקות על יותר ויותר אנשים. המפתח לשיפור הוא שכוח האדם הבסיסי עולה כסף, אבל בוועדים מקומיים קטנים כל אנשי הוועד ורוב תחומי הפעילות מנוהלים ע"י מתנדבים – אין עלויות כוח אדם בסיסי ולכן כל העלויות של הוועד המקומי הן עלויות משתנות, לרוב עלויות לרכש שירותים שמחירם נקבע במו"מ מהיר (ללא עלויות בירוקרטיה), או עלויות כוח אדם של שירותים שיש להם בנקודת המוצא מס' משתמשים המצדיק את השירות (מעל לרף הכלכלי של השירות).

בניגוד לוועד המקומי, למועצה אזורית יש לא מעט עלויות שקועות של כוח אדם – אנשי המטה, תהליכי הבירוקרטיה של חוק חובת המכרזים ובירוקרטיה ארגונית פנימית נוספת. בנוסף, רשות מקומית רוכשת שירותים תוך שהיא מחייבת את הספק במתן ערבות לביצוע העבודה, רכישת ביטוח ועוד הוצאות נוספות. כך יוצא שכאשר משווים בין עלות של שירות שרוכש ועד מקומי (כמו גינון) לעומת עלותו כאשר המועצה האזורית רוכשת אותו, מתחוור שהעלות של רכישת השירות ע"י המועצה האזורית גבוהה מהעלות אילו הועד המקומי היה רוכש אותה. זאת הסיבה מדוע בפועל המועצות לא מתעסקות עם שירותים מסוימים ומשאירות אותן לוועד המקומי – אין להן יתרון כלכלי באספקת השירות.

כאשר ישוב גדל ומתחיל להעסיק סגל קבוע לטובת ניהול השירותים, העלות הבסיסית שלו כבר אינה "אפס", אבל עדיין, סגל זה מנהל את התחומים השונים בהיקף כוח אדם קטן יותר (וגמיש יותר) בהשוואה למבנה הניהולי שמיושם במועצה מקומית שמנהלת שירותים דומים וגם בהשוואה למבנה הניהולי של מועצה אזורית, אילו היו בוחרות לנהל את אותם שירותים.

על כן ברור כי במידה ותתקבל עמדת המרכז לשלטון אזורי, המועצות האזוריות לא באמת ינהלו את הישובים, הן ישלטו על כוח האדם של הישובים וכך תהיה להם שליטה יותר גדולה על התקציבים של הוועדים המקומיים ועל רמת השירות שהתושבים מקבלים – תוך שהם ינטרלו הלכה למעשה את הוועד המקומי.

חבלי הלידה של מועצה מקומית

השם של הרשומה הזאת לא מקרי. התהליכים המתרחשים ביישובים גדולים הם חלק מהאבולוציה של ישוב צומח ובסופו של דבר, בהינתן שהמדינה תרצה להגדיל את הישובים הגדולים הנוכחיים (וישובים אחרים בעתיד), ישובים אלה יגיעו לרף הגודל המצדיק את ניתוקם מהמועצה האזורית. לפני שהישובים האלה יוכלו להפוך למועצה עצמאית צריך לבנות להם יכולות שיאפשרו לגוף המנהל של הישוב לנהל את כל גם השירותים שהישוב מקבל מהמועצה האזורית, לכן חשוב שתחומי האחריות של הישובים האלה יורחבו לאורך זמן ויגדלו – עד למצב שבו הם מתפקדים כמועצה נפרדת כאשר הם עדיין בתוך המועצה האזורית. התובנה הזאת היא סוגיה שמרכז השלטון האזורי צריך להפנים, כי זה דורש ממנו לשחרר, בניגוד לגישה הנוכחית שלהם. זה גם דורש מהמדינה להבין את זה ולאפשר את הקיום של ישוב צומח בתוך מועצה אזורית, על כל המשתמע מכך (גישה למענקים ייחודיים, גישה למענקי מפעל הפיס בנפרד מהמענקים של המועצה האזורית וכו'). ולא פחות חשוב, זו תובנה שהנהגת הישובים האלה צריכה להבין ולכוון את עצמה בהתאם בצורת הפעולה שלה, בבניית התשתית הארגונית ובקידום הישוב.

ויש כמובן את הפיל שבמרכז החדר – הכלכלה המוניציפלית של המועצה המקומית העתידית והכלכלה המוניציפלית של מועצה אזורית עם ישוב גדול – אבל את זה נשאיר לרשומה אחרת.