אוטוטו עשור לבלוג ועדיין לא כתבתי בצורה מסודרת על כלכלה מוניציפלית של מועצות אזוריות. כתבתי בפירוט על רשויות עירוניות, הרצתי בעבר על מועצות אזוריות, אבל טרם הצגתי סקירה מסודרת במקום אחד. וזה מה שאני אשתדל לעשות ברשומה הקרובה.

רשויות אזוריות בישראל הן ישות מוניציפלית מאד יחודיות בעולם. זה לא שאין רשויות אזוריות בעולם, אבל ההבדל המרכזי בין ישראל לרוב העולם הוא שבישראל המועצות האזוריות מוגדרות כרשויות מקומיות, אך יש להן שני רבדים. בשאר העולם, למעט ערים אזוריות בגרמניה (שגם זה מבנה ייחודי, התייחסות נרשומה אחרת), הרובד האזורי יושב מעל לרובד מקומי, אבל זה לא "דו רובדי", כי בשאר העולם לרובד המקומי ברמת הישוב יש ראש ישוב נבחר בעוד שלישובים במועצות האזוריות אין ראש ישוב, יש ועד (שזה כמו מועצה), אין בחירה ישירה ליו"ר הועד (הוא נבחר מתוך הוועד ועד שהוא נבחר, ראש המועצה מכהן כראש הוועד). כמו כן, המועצה האזורית יכולה, בסמכות, לפרק את הוועד ולבטל את הרובד הזה (עד הבחירות הבאות). יכול להיות שזה בכלל עניין של שפה – בישראל במקום לדבר במונחים של כפר-עירייה-עיר (village-town-city) יצרו מושבים, קיבוצים, ישובים קהילתיים, כפרים. במקום עיריות יש מועצות מקומיות ובמקום ערים יש עיריות. בכלל, אין דבר כזה "ראש עיר" בישראל, זה "ראש עירייה". אבל זה לא משנה, It is what it is.

כלכלת הרובד האזורי העליון – המועצה האזורית

מועצה אזורית, כפי שאנחנו מכירים אותה, היא הרובד העליון של הרשות המקומית האזורית. כפי שכבר ציינתי, הסמכויות ותחומי האחריות הנרחבים שיש היום למועצות האזוריות הן משהו יחסית טרי (20 שנים) והן אחראיות על השירותים שניתנים לתושבים כמעט בכל התחומים, למעט תחומים הנוגעים ישירות לקהילה בישוב ולתחזוקת הישוב (מה שמוכר בתקציב כ"נכסים ציבוריים").

הגישה שלי בבלוג הוא לבחון את הכלכלה של רשויות מקומיות בפריזמה של ההכנסות העצמיות הלא צבועות שלהן – הכסף שיש להן בקופה שאינו צבוע אל מול מטרה כזאת או אחרת. היתרון של התפיסה הזאת הוא שגישה זו מנטרלת את רוב ההיבטים הדמוגרפיים של ההוצאה, כי לדמוגרפיה יש השפעה על ההכנסה הממשלתית ובסופו של יום, רשות מקומית יכולה להתלונן "עד מחר" שהיא מוציאה הרבה כסף על התושבים, אבל אם מדובר על שירותים שהמדינה מתקצבת, אז מה שרלבנטי הוא החלק היחסי של הרשות המקומית ולא סך הסכום. אז בהמשך כאשר אני מדבר על הוצאה והכנסה לתושב, שימו לב שגם אם לא ציינתי את זה במפורש, מדובר על הכנסה והוצאה שמבוססת על הכנסה לא צבועה. דווקא המקרה "הרגיל" של הוצאה מכלל המקורות היא החריג ואני אתייחס אליה באופן מפורש כאשר יהיה צורך, אם יהיה.

כבר כתבתי בעבר על החיסרון לגודל שיש לרשויות עירוניות (למעט עניין החיסרון לעושר שדי משבש את התוצאה הזאת), לכן היינו מצפים שמועצות אזוריות יהיו יותר יעילות במתן שירותים. לכן זה עלול להפתיע שבפועל למועצות אזוריות יש חסרון לגודל בהיבט של מספר התושבים, כפי שאפשר לראות מהגרף הבא שמציג את הוצאה לתושב ממקורות עצמיים בעלויות מטה.

התוצאה המיידית הניתן לראות היא שגם מועצות אזוריות סובלות מחסרון לגודל בחלק מהשירותים שהן מספקות. זה לא משנה אם מדובר על רשות מקומית עירונית או אזורית, תקורות קבועות שמוכתבות ע"י המבנה הארגוני שנקבע בחוק יכבידו על התושבים יותר כאשר הרשות המקומית קטנה, ללא קשר כמה ישובים מרכיבים את הרשות המקומית.

כאשר בוחנים את ההוצאה לתושב על שירותים מקומיים* (תברואה, תכנון, תרבות ואירועים) שהמקור התקציבי שלהם הוא רק מההכנסות העצמיות של הרשות, התשובה פחות מובהקת ולכן בדקתי גורם אחר – ההכנסה לא צבועה לתושב. * – יש עוד לא מעט שירותים שלא נכללים פה – בטחון, שירותים עירוניים אחרים, פיתוח כלכלי ומפעלים. כל השירותים האלה משתנים מרשות לרשות, אין להם חוקיות כלשהי וגם אם יש להם משקל לא קטן בהוצאות ממקורות עצמיים, אין להם התנהגות אחידה בין הרשויות או אפילו בין רשויות דומות.

הגרף מראה התמונה ברורה – כאשר בוחנים את ההוצאה לתושב ממקורות עצמיים בהתחשב בהכנסה העצמית לתושב, יותר כסף שווה יותר הוצאה על שירותים מקומיים. לא מפתיע שרשויות מוציאות יותר כסף על שירותים כאשר יש להן יותר כסף משלהן, אבל המסקנה היא ששירותים מקומיים מגיבים לחוסן הכלכלי של הרשות האזורית יותר מהוצאות המטה (בעצם, זה לא כזה מפתיע כי הוצאות מטה הן קשיחות הרבה יותר).

הקשר החזק בין הכנסות לתושב והוצאה על שירותים מקומיים אומר שגידול באוכלוסייה של מועצה אזורית, שלא מתלווה בגידול תואם בהכנסות, יש השפעה שלילית מיידית על ההשקעה בתושב בשירותים מקומיים. המצב הזה לא בעייתי כאשר מדובר על שינויים קטנים בתקופות קצרות שמאפשרות למועצה האזורית לשפר את המצבה הכלכלי, אבל כאשר מדובר על ירידה עקבית, בשלב מסוים (כולם) מתחילים להרגיש את ההשפעה, במיוחד אם הרשות מתקרבת לתחום שבו הירידה בזמינות המשאבים מחייבת אותה לדרדר את השירותים באופן רוחבי. אם זאת יש לציין שיש השפעה מסוימת של מגודל הרשות – רשות גדולה יותר יכולה להתמקח מול קבלנים, נעשית יותר יעילה בשירותים מקומיים מסוימים בזכות גודלה – יש השפעות "צולבות" כתוצאה מגודל הרשות, חלקן משפרות את המצב, חלקן מרעות אותו. ברגרסיה שהרצתי ובדקתי את ההשפעה הנפרדת של גודל ומשאבים, מסתמן שגודל יכול להשפיע עד כ-100 ש"ח לתושב בין רשות אזורית קטנה (5,000 תושבים) ובינונית (20,000 תושבים). אבל מספיק שההכנסה של הרשות גדלה ב-200 ש"ח לתושב (עוד 4 מיליון שקלים) בשביל "לבטל" את ההתייעלות הזאת. ההשפעה של עושר הרשות הרבה יותר דומיננטית.

כל ההתנהגות הכלכלית שתיארתי בפסקה הקודמת נכונה גם לרשויות עירוניות, בהן נעשה שימוש בהתנהגות הזאת בשביל למדל "צמיחה מואצת" של רשות מקומית ואת המשאבים הנדרשים בשביל לאזן אותה – רק שנכון להיום, כאשר מתייחסים לצמיחה מואצת, זה תמיד בהקשר של רשויות עירוניות ולא באזוריות. כבר כתבתי על צמיחה מואצת מספיק בהקשר של הסכמי גג ובשינויים מסוימים אפשר לזהות את הכללים שרלבנטיים לצמיחה מואצת של מועצות אזוריות. (הנה רעיון למשרד הממשלה – הסכם גג למועצות אזוריות)

נחזור לשירותים שמספקות המועצות האזוריות. חלוקת הנטל של עלות השירותים שהן מספקות יותר יעילה כי השירותים מסופקים בצורה מרכזית לעומת אספקתם ברמת של כל ישוב באופן פרטני. השאלה היא כמובן, עד כמה הן משפרות את המצב לעומת הישובים? אבל לפני שנענה על השאלה הזאת, צריך קודם כל להבין "איך נראית" הכלכלה של הרובד התחתון.

כלכלת הרובד האזורי התחתון – הוועד המקומי

וועד מקומי הוא גוף נבחר ברמת הישוב וכמו חברי מועצה, כך גם חברי הוועד המקומי וכן היו"ר שנבחר מתוכם (על ידם), הם מתנדבים ללא שכר (כולל היו"ר). התפקיד של חברי הוועד המקומי הוא להוביל את ניהול הישוב בהיבטים התפעוליים והקהילתיים שלו – תחזוקה, גינון, אירועי תרבות, הובלת המדיניות התכנונית של הישוב וקידומה מול המועצה, טיפול בבעיות ברמת הישוב, איתור ספקי שירות וביצוע התקשרויות ועוד. כל הפעולות האלה נעשות בהתנדבות ולכן, בניגוד לתפיסה שלישוב קטן יהיה חסרון כלכלי לגודלו הקטן, בפועל היעדר מרכיב העלות הקבועה של גוף המטה בישוב "מבטלת" את החסרון לגודל של הוועד המקומי. גם כאשר הישוב גדל ומתחילה דרישה לאנשי מקצוע שינהלו את הישוב, בשלבים ראשונים מדובר על חצי משרות ולכן גם התקורות הקבועות הללו "נבלעות" בתוך עלות שאר הפעולות של תחזוקת הישוב וקידום הפעילות הקהילתית. אם נחבר את זה לפסקה הקודמת, נבין שבגלל שיש דרישה שלמועצה מקומית יהיה מטה, היא אוטומטית הופכת ללא יעילה לגודל. קיומה של מועצה אזורית "מחלק" את העלות של המטה על יותר תושבים וכך הישוב עצמו לא סובל מתקורות קבועות גבוהות.

ניתוח החוסן הכלכלי של רשויות מקומיות מתבסס על בחינת מרכיב ההכנסות העצמיות שלו ביחס לכלל ההכנסות – אך במקרה של וועד מקומי, כמעט ואין הכנסות אחרות למעט הכנסות עצמיות. מהן ההכנסות של הוועד המקומי?

• מיסי וועד – וועד מקומי יכול לקבוע מס וועד מקומי אשר מתנהג בצורה דומה לארנונה – גביה לפי תעריף קבוע למ"ר של נכסי התושבים. הגובה המירבי של תעריף זה נגזר מגובה תעריף הארנונה שגובות המועצות האזוריות ולכן מדובר על תעריף מוגבל בגובהו.
• הכנסות מארנונה שלא למגורים – יש ישובים שבתחומיהם יש נכסים מסחריים המחויבים בארנונה שלא למגורים. ברבות מהמועצות האזוריות, אותם ישובים מקבלים חלק יחסי מסוים מאותה ארנונה (גם אם מדובר על נכס של האגודות השיתופיות).
• העברות מהמועצה האזורית לטובת סל שירותים לתושב– חלק מהמועצות האזוריות מגדירות סל שירותים לתושב ומעבירות לוועדים המקומיים תקציב (מבוסס נוסחה) לטובת שירותים ספציפיים. לצד הרצון לשפר את איכות השירות, מהלך זה מאפשר למועצות לפקח על הישוב במובן שהן מחייבות את היישוב להשקיע בשירותים מסוימים מינימום אשר יאפשר רמת שירות סבירה ואחידה בין הישובים (באותם שירותים)
• תשלומי תושבים לשירותים ספציפיים – הכנסות שנגבות מהתושבים עבור שירותים ספציפיים (כגון לטובת גני ילדים). זו הכנסה עצמית, אך לרוב הכנסה צבועה.
• תקציבי תב"ר – כאשר ישוב רוצה לפתח תשתיות או לבנות מבני ציבור, הוא מקבל הקצבות תב"ר מהמועצה האזורית, לא פעם כנגד התחייבות להשקיע בעצמו חלק מהעלויות. בניגוד לרשויות מקומיות המחויבות להפריד בין תקציב התב"ר והתקציב השוטף, בוועדים מקומיים אין כזאת הפרדה.
• העברות מהמועצה לטובת שירותים ממלכתיים או שירותי בטחון – ישנם ישובים שמפעילים שירותים שהמדינה מתקצבת כגון גני ילדים או אבטחת ישובים (בישוביי גדר). במקרה זה, המועצה משמשת כצינור מול משרד החינוך לטובת העברת הכספים הנדרשים לטובת שירותים אלה.

מתוך כלל המקורות, ניתן לראות שרוב המקורות הם עצמאיים, למעט תב"ר והעברות לטובת שירותים ממלכתיים. הסיבה שאני מתייחס לסל שירותים כאל מקור עצמאי נובעת מכך שמדובר על סכומים שנגזרים מתוך הארנונה שנגבית מהישובים עצמם. יש מועצות אזוריות שמגדירות את הסל לפי נוסחה ומעבירות את הכסף לישוב בהתאם לתוצאה ויש מועצות שקובעות שהסל יהיה X אחוזים מהארנונה למגורים שהמועצה מחייבת את הישוב ומחזירות להם את הסכום הזה כסל שירותים. בשני המקרים מדובר על כסף שמקורות מהארנונה למגורים של הישוב.

איך נראית ההוצאה של וועד מקומי?

הגרף המצורף מציג את התקציב של ועדים שונים במועצה אזורית עם כמה עשרות ישובים מסוגים שונים (מושבים, קיבוצים, קהילתיים) במונחים של ₪ לתושב. אפשר לראות את הפערים המשמעותיים בין הישובים השונים, כאשר חלק מהישובים גם נהנים מהשתתפות של האגודה השיתופית בשירותים קהילתיים ולכן הסכום לתושב גבוה מאד (וזה עוד לפני ההשקעה של האגודה בישוב עצמו – השקעה שנמצאת "מחוץ לתקציב" של הועד המקומי). ניתן לראות שהישובים ה"עניים" פועלים עם תקציב של עד 500 ₪ לתושב, המבוססים עם תקציב של 1,000 ₪ לתושב והחזקים ו"העשירים" עם תקציב של 1,500+ ₪ לתושב.

הגרפים הבאים מראים את עוגת התקציב של ישובים בהתאם למאפייני החוסן כלכלי שלהם וגודל הישוב. אפשר לראות שסכומי התקציב של הוועדים במושבים וגם בקיבוצים הפחות עשירים אינה גבוהה – באזור החצי מיליון ₪ בשנה – בישובים של כמה מאות תושבים. לעומתם, ישובים גדולים (קהילתיים) וקיבוצים גדולים בעלי אגודות שיתופיות חזקות ומעל אלף תושבים, התקציב גדול פי כמה ומגיע ל-2 מיליון שקלים. אפשר לראות שעוגת התקציב של הקיבוצים הגדולים מזכירה את העוגה של הקיבוצים הקטנים והעוגה של הישוב הקהילתי הגדול מזכירה את העוגה של המושבים הקטנים. ההבדל המרכזי בין הקיבוצים ושאר סוגי הישובים (במועצה הזאת) הוא שהקיבוצים מנהלים את גני הילדים ולכן חלקו של תקציב החינוך גדול בהם באופן משמעותי.

החוסן הכלכלי של וועד מקומי והיכולת שלו לספק שירותים תלויים בעיקר במספר הנכסים (שאפשר לתרגם יחסית בקלות למספר התושבים), בגודלם הממוצע כפול תעריף החיוב של מסי הוועד, בהעברות מהמועצה ובחיזוקים נוספים שהוא מקבל מהאגודה השיתופית – באופן ישיר או בצורה של שירותים מקומיים שהאגודה השיתופית לוקחת על עצמה במקום הוועד.

אם ניקח את התקציב של השירותים השונים במועצה ונחשב את ההוצאה לתושב של כל שירות לפי המקורות לתקציב של אותו שירות (תברואה, תכנון, תרבות, ועוד – ממומן מהארנונה; חינוך –ממומן ע"י המדינה והרשות; רווחה –ממומן ע"י המדינה והרשות; וכו'), נקבל את הגרף הבא:

הגרף הזה מתייחס להוצאות על הישובים תוך החרגה של תקציבים דיפרנציאליים – תקציבים שניתנים לישוב ספציפי כזה או אחר לטובת מטרה ייעודית. במקרה של המועצה האזורית המדוברת, ההוצאה הכללית על התושבים ושאר פעילויות המועצה (ניתן לומר שהיא מתחלקת שווה בשווה בין כל התושבים) מהווה כ-95% מהתקציב. התקציבים הדיפרנציאליים לא מייצרים הבדל משמעותי ובכל מקרה, הם ניתנים מסיבות ספציפיות שלא ניתנות לשכפול. היות והגרף משקף את רוב התקציב, הוא משקף נאמנה את החלוקה התקציבית בין הישובים – אחידה בין כל הישובים (במונחי ₪ לתושב), ללא קשר לגודל הישוב וסוג הישוב, למעט הוצאות שמושפעות מסוג התושבים (ילדים, בני 65+, אוכלוסיית רווחה וכו').

פה צריך להתייחס "לפיל שבחדר" – העובדה שיש חלוקה שיוויונית ברמת התושב לא בהכרח מאפשרת לישובים קטנים לספק לעצמם שירותים נאותים – ישנם שירותים שיש להם רף כניסה לשירות ואם אין מספיק תושבים, אין מספיק תקציב ולכן אי אפשר לספק את השירותים ברמה נאותה. זו סוגיה מהותית שנוגעת לסל השירותים לתושב בוועדים מקומיים – רק שהיא רלבנטית לישובים קטנים ללא אגודות שיתופיות חזקות ורשומה זו לא מתיימרת לדון בכל הבעיות הכלכליות של הוועדים המקומיים (וזו בעיה לא קטנה).

אבל עדיין לא עניתי על השאלה – האם מבנה יעיל כלכלית? לשם כך נבחן איך מתנהגת ההוצאה במועצות מקומיות קטנות.

כלכלת ישובים קטנים – מועצות מקומיות

דיברנו על היתרונות והחסרונות של מועצות אזוריות וועדים מקומיים. נחזור לשאלה ששאלתי בסוף החלק שהתייחס למועצות אזוריות: " עד כמה מועצות אזוריות משפרות את המצב לעומת העלויות הישובים?". בשביל לענות על השאלה הזאת צריך לצלול לתוך האלטרנטיבה – מועצה מקומית קטנה.

בישראל יש 201 רשויות עירוניות, כאשר כ-60 מהן קטנות מעשרת אלפי תושבים (30%). הישובים האלה לא יעילים כלכלית בהיבטים רבים, הראשון שבהם הוא חוסר היעילות בעלויות המנגנון המוניציפלי (בדיוק כמו מועצות אזוריות באותו סדר גודל). חוסר היעילות לגודל אל מול התקורות הקבועות לא משתנה בגלל שמדובר על מועצה מקומית או אזורית. אם זאת, ראוי לבחון את הפער בחוסר היעילות בהיבט הזה וכמובן, בהיבטים אחרים.

אני התמקדתי מראש ברשויות מתחת לעשרים אלף תושבים ולכן התוצאה מוטה אל מול הרשויות הללו ולא משקפת את מלוא מנעד הגדלים שרואים בגרף של המועצות האזוריות. על מנת להשוואת נשים את שני הגרפים ביחד באותו טווח גודל.

נכון שהקשר בין שני הפרמטרים (גודל והוצאה לתושב) אינו מסביר הכל (רק מעל ל-50%), אבל אין ספק שהתוצאה הנ"ל מראה שהמטה של מועצות אזוריות יקר יותר לתושב בהשוואה לזה של מועצה מקומית – רק שצריך לזכור שאם נקבץ מספר ישובים קטנים מ-5000 תושבים למועצה אזורית אחת, הן יהנו מירידה דרמטית בעלות לתושב. מתי קיבוץ של ישובים קטנים מפסיק לתת תועלת? על השאלה הזאת אני אענה בשתי דרכים:

• אם בפרקים הקודמים היה ברור שמועצות אזוריות נכנסות לתחום היעילות בהוצאות מטה שהן בגודל של 15 אלף תושבים (לפי הנוסחה בגרף מדובר על 643 ₪ לתושב), נשאל מהו הגודל של מועצה מקומית שבה העלות לתושב במועצה מקומית נמוכה מהעלות לתושב במועצה אזורית בגודל 15 אלף תושבים – התוצאה של חישוב זה היא 10,480 תושבים. ואם נבדוק תחום גבוה יותר – מועצה אזורית של 20 אלף תושבים, נמצא שמועצה מקומית של 14.5 אלף תושבים תוציא את אותו סכום (כאמור, לפי הנוסחאות בגרף). אם משתמשים בנוסחת הרגרסיה של החישוב של ההוצאה לתושב לכל מנעד הגודל של מועצות אזוריות מתקבל שההוצאה לתושב במועצה אזורית של 20 אלף תושבים שווה לזו של מועצה מקומית בגודל 13 אלף תושבים (אפילו יותר נמוך). אז די ברור שיש יתרון לישוב עצמאי מעל 10 אלף תושבים ובוודאות מעל 14.5 אלף – הישוב לא "מרוויח" מזה שהוא בתוך מועצה אזורית.
• גודל הישוב הוא לא המסביר היחיד של ההתנהגות של יעילות הרשויות המקומיות להוצאה על המטה. ישנו פרמטר נוסף שמשפיע וזו ההכנסה הלא צבועה לתושב. בבדיקות קודמות שביצעתי יש לעושר של הרשות השפעה גם על הוצאות המטה כך שעושר יותר גבוה פוגע ביעילות לגודל (מעלה הוצאות). הגרף הבא מדגיש את הפער הזה:

הגרף הנ"ל מראה שמועצות אזוריות עשירות יותר מהמקבילות העירוניות שלהן בהיבט של הכנסות לא צבועות (שזה כולל מענקי איזון). רוב הנקודות הכתומות מעל לנקודות הכחולות במלוא מנעד הגדלים. לעושר הזה יש השפעה שלילית על יעילות להוצאות ואם "ננטרל" אותו אפשר להעריך שהיעילות לגודל של האזוריות והמקומיות דומה. שוב ברור שהיתרון של המועצות האזוריות הוא שהן מאפשרות למקבץ ישובים קטנים להנות מיעילות לגודל של מועצה מקומית אחת באותו גודל מצרפי של תושבים.

כמו כן, החיסרון של המועצות האזוריות "בעושר" שלהן בא לידי ביטוי ביתרון במשאבים לאספקת שירותים מקומיים רוחביים – כי ככל שהן יותר עשירות, הן משקיעות יותר כסף בתחום זה. גם במקרה הזה ראוי לשאול "עד מתי" היתרון הזה בא לידי ביטוי, תוך שאנחנו זוכרים שמועצות עירוניות מספקות את כל השירותים המקומיים (תחזוקת הנכסים הציבורים) בעוד שמועצות אזוריות מספקות את רובם, אבל לא את כולם.

הגרף הראשון מראה השוואה של הוצאה לתושב על הוצאות מקומיות זהות (אותם סעיפים, ז"א בלי הוצאות על נכסים ציבוריים גם במועצות עירוניות) ואפשר לראות שהרגרסיה של הנתונים די דומה ובפער קבוע (שזה די מדהים שהתוצאה כל כך עקבית), אבל הרגרסיה הזאת מסבירה רק חלק מהתמונה.

חלק אחר של התמונה הוא העושר של הרשות. פה מתקבלת תמונה דומה לשתי סוגי הרשויות – גם במועצות עירוניות קיימת תלות ישירה בין ההכנסות הלא צבועות להוצאות לשירותים מקומיים והקשר הזה מסביר את רוב ההתנהגות של ההוצאה לשירותים מקומיים במונחי עלות לתושב. ניתן לראות כי בכדי להגיע לאותה הוצאה לתושב, למועצה עירונית דרושה פחות הכנסה לא צבועה לתושב (לדוגמה, בכדי להגיע להוצאה של 2,000 ₪ לתושב רשות עירונית זקוקה ל-4,780 ₪ לתושב בהכנסה לא צבועה לעומת 5,700 ₪ לתושב במועצה אזורית). במילים אחרות – מועצות עירוניות מנצלות את הכסף הלא צבוע שלהן יותר טוב באספקת שירותים מקומיים. האם הסיבה לפער הזה נובע מהעושר של המועצות האזוריות? על פניו כן, אבל בבדיקות שעשיתי על רשויות עירוניות, מסתבר שיש שירותים כמו תברואה, שהעלות שלהם גבוהה יותר ככל שהאשכול הסוציואקונומי של התושבים יותר גבוה – ואכן האשכול של המועצות האזוריות גבוה יותר מזה של העירוניות. רובן פרוסות על שטח בנוי יותר רחב ובדלילות גבוהה, כך שגם מאפיין בינוי שיכול להעלות את המחיר של השירותים (כמו תברואה, אך לא רק).

יש לישוב שמנוהל על ידי וועד מקומי יתרון בכך שאין לו את הוצאות המטה הנדרשות ממועצה מקומית, אבל זה יתרון "שמחזיק" עד לגודל של 10 אלף תושבים. מצד שני, ישובים קטנים

הערה: ביצעתי לנתוני הרשויות העירוניות בדיקת רגרסיה בשני משתנים בלתי תלויים (לוג גודל אוכלוסייה והכנסה לא צבועה לתושב). ההשפעה של כל 5,000 תושבים היא חסכון של 8-18 ₪ לתושב (בין 5 ל-10 אלף החסכון הוא 17 ₪ לתושב, בין 15 ל-20 החסכון הוא 8 ₪ לתושב). מנגד, כל תוספת של 1,000 ₪ לתושב בהכנסה לא צבועה מגדילה את ההוצאה לתושב ב-470 ₪. אפשר להסיק די בבירור שלעושר של רשות מקומית יש השפעה הרבה יותר משמעותית מזו של גודל האוכלוסייה, אם מספיק תוספת של 100 ₪ לתושב בהכנסות בשביל "לבטל" כל יתרון שמתקבל בגלל גודל הרשות.

היתרון הכלכלי של מועצות אזוריות

כל הבדיקות שביצעתי מצביעות שבהשוואה בין מועצה אזורית ורשות עירונית בעלות אוכלוסיות זהות בגודלן ומשאבים שווים, אין למועצה אזורית שום יתרון וייתכן שהיא אפילו נמצאת בחסרון בגלל עלויות שנובעות ממתן שירותים בשטח גדול.

מצד שני, היות ויש בישראל מאות ישובים קטנים מ-2,000 תושבים, תחום גודל מאד לא יעיל, הרי שהמסגרת של מועצה אזורית אשר מאגדת הרבה ישובים לכדי רשות מקומית אחת הוא היתרון המרכזי של מועצה אזורית – היתרון לגודל שיש לה על פני תפקוד עצמאי של כל אחד מהישובים הקטנים שמרכיבים אותה.

מתוך התובנה הזאת אפשר להסיק מספר מסקנות חשובות בנוגע לכלכלה מוניציפלית של מועצות אזוריות:

• כשם שרשויות עירוניות קטנות הן לא יעילות כלכלית ויש הצדקה כלכלית לאגד אותם למבנה של מועצות אזוריות, כך גם מועצות אזוריות קטנות הן לא יעילות כלכלית ויש הצדקה לאגד אותן לתוך מועצות אזוריות יותר גדולות. יש 27 (מתוך 54) מועצות אזוריות שקטנות מ-15 אלף תושבים. פוטנציאל האחודים אינו מבוטל.
• כל עוד מועצה אזורית מאגדת בתוכה ישובים קטנים, היא יכולה "לגדול בלי סוף" כי התועלת של כניסת ישוב קטן למועצה גדולה משמעותית מתפקודו העצמאי. במילים אחרות, מנקודת מבט של יעילות כלכלית נטו, אין מגבלה לכמות הישובים שיכולים להיכנס תחת כנפיה של אותה מועצה אזורית, כל עוד כולם קטנים מ-10 אלפי תושבים.
• לעומת המסקנה בנקודה מס' 1 יש מסקנה נוספת חשובה לא פחות – אפשר לפרק מועצה אזורית גדולה למספר מועצות אזוריות קטנות יותר, כל עוד סכום התושבים של כל מועצה אזורית מפוצלת גדול מ-15 אלף תושבים והיקף המשאבים הלא צבועים (במונחי ₪ לתושב) העומד לרשות המועצות המפוצלות זהה להיקף המשאבים שהיה למועצה האזורית ממנה הן פוצלו. יש 9 מועצות אזוריות עם מעל 30 אלף תושבים עם 26 ישובים (חוף הכרמל) ועד 64 ישובים (מטה יהודה). פוטנציאל הפיצולים לא קטן.
• לישוב גדול מ-10 אלף תושבים אין סיבה כלכלית להישאר בתוך מועצה אזורית. אילו מדובר על ישוב של 15 אלף תושבים ובהינתן שיש לו את אותם משאבים שהמועצה הקצתה לו אילו היה בתוכה, הוא אף יהיה יעיל יותר כישוב עצמאי.
• לעומת המסקנה בנקודה מס' 3 יש מסקנה נוספת לא פחות חשובה – אם במועצה אזורית יש ישוב גדול שיציאתו מהמועצה תפחית את מספר התושבים מתחת ל-15 אלף, יש למועצה הזאת אינטרס למנוע את היציאה שלו מהמועצה כי בלעדיו כל השירותים שהיא תספק יעלו יותר במונחי עלות לתושב – היא תהפוך לפחות יעילה ויותר יקרה לתושבים שנשארים.

מסקנות 1-3 הן הבסיס לדיון של מערכת האיזונים שבין יעילות כלכלית ובין ייצוגיות, הבסיס לדיון בשאלה "כמה ישובים אפשר/צריך לשלב באותה מועצה אזורית בכדי להשיג יתרון כלכלי ומתי היתרון הזה כבר אינו מצדיק את הפגיעה בייצוגיות של הישובים במועצת הרשות?". את הדיון הזה אני אשאיר לרשומה נפרדת.

מסקנה 4 נמצאת בבסיס הדיון של הוועדה הגיאוגרפית שדנה בנושא הישובים הגדולים במועצות אזוריות.

מסקנה 5 בכלל לא עולה על השולחן, אבל היא צריכה להיות על השולחן של מקבלי ההחלטות ובמודעות של המועצות האזוריות עצמן, שעלולות לחשוב שניתוק מישוב גדול הוא רק "הסרת סרח עודף".

במה לא נגעתי ברשומה הזאת ולמה:

• מקומה של עיר אזורית כמסגרת ניהולית של מרחב עירוני וכפרי משולב. אבל את זה אני משאיר לדיון בוועדה.
• שירותים אחרים שאינם מקומיים או הוצאות מטה – כתבתי, מדובר על הוצאה לא אחידה וללא חוקיות מובחנת בהסתכלות על כל המועצות האזוריות
• הוצאה ממקורות עצמיים לטובת מאטצ'ינג – בדקתי את זה ולא ראיתי יותר מדי חוקיות שאפשר לדבר עליה. יש פה לא מעט שיקולי מדיניות וגם יש שכבות גיל שהטיפול בהן משתנה בין המועצות השונות, כמו גם מבנה הכלכלי/ארגוני שונה, לדוגמה – תיכונים אזוריים שיושבים תחת עמותה ולכן מתוקצבים ישירות מול משרד החינוך. קורה בחלק מהמועצות. לדוגמה – תיכונים מקצועיים או כאלה שמשותפים לכל המרחב, אבל יושבים בתוך ישוב עירוני.
• רף הכניסה הכלכלי לשירותים בישובים קטנים מ-500 תושבים. נושא גדול, "הכאב ראש" של המועצות האזוריות שמחפשות לייצר צדק חלוקתי כלשהו בין הישובים או מבנה שירותים שניתן לקרוא לו "סל שירותים מינימלי".
• השתתפות האגודות השיתופיות בהוצאות הישוב. פיל גדול שנמצא בחדר ולא ברור (עדיין) איך אפשר להתייחס לגוף פרטי בתוך מסגרת ציבורית. אולי אכתוב על זה בנפרד בעתיד.