קרן הארנונה היא מציאות (עגומה) מוגמרת. המנגנון שגיבש האוצר לדרבון הרשויות המקומיות לקידום יחידות דיור ול"צדק חלוקתי" בין הרשויות ששפר מזלן והן במרכז הארץ לעומת הרשויות שלא יוצא לדרך ב-2024. הרשומה הזאת תתמקד בהנחות היסוד של ההקצאות של כספי הקרן ומקורותיה – ומה רשויות יכולות לעשות בכדי להרוויח מהקרן ולשלם לה פחות, גם אם יש להן הרבה ארנונה שלא למגורים.
הקרן מבוססת על משוואה – בצד אחד, הקרן נותנת כסף לכל יחידת דיור שרשות מקומית בונה בהיקף של 1,850 ₪ לשנה ליחידת דיור, כאשר כל הרשויות מקבלות "מקדמה" על חשבון יחידות הדיור שהן בנו בשנים 2018-2021. בצד השני, הקרן לוקחת מרשויות אחוז מגידול ההכנסות שלהן מארנונה שלא למגורים, כאשר הנתח שכל רשות נותנת מבוסס על היחס בין ההכנסות (גביה) מארנונה שלא למגורים ומס' התושבים שלהן לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
צד ההכנסות
כאשר מדובר על משוואה כל כך פשוטה, נראה שעל פניו כל מה שהרשויות צריכות לעשות הוא לבנות יותר יחידות דיור וכך הן יגדילו את ההכנסות שלהן עד שיגיעו לאיזון מול ההוצאות, או במקרה הטוב, יגדילו את הכנסותיהן. רק שיש פה בעיה – הפיצוי שנותנת הקרן הוא 1,850 ₪ ליחידת דיור ובפועל ברוב הרשויות* הגרעוניות הממוצעת ליחידת דיור גבוהה מ-1,850 ₪ ליחידת דיור, כך שהקרן רק מצמצמת גרעוניות ולא פותרת אותה. על פניו, הגידול בהכנסות הרשות מארנונה שלא למגורים (מה שנשאר לה מהגידול הזה) אמור להספיק, אבל זה לרוב לא יהיה המצב.
* – הגרעוניות ליחידת דיור נמוכה ברשויות שמלכתחילה הכנסותיהן מארנונה מבוססות בעיקר על ארנונה למגורים והכנסות אלה גבוהות, כמו בערים ומועצות מקומיות עם אוכלוסיות חזקות ונכסים בגודל ממוצע גבוה (כמו מודיעין, להבים, שוהם, כפר ורדים – או בקיצור, ישובי/ערי שינה).
אז לגבי צד ההכנסות של המשוואה, אם הרשות גם ככה מקבלת הכנסות גבוהות מארנונה למגורים (לכל יחידת דיור) ו/או ההכנסות שלה מארנונה שלא למגורים נמוכות, הגדלת קצב הבינוי תוביל למאזן חיובי מול הקרן. כמובן שזה לא ממש אופטימלי להגדיל ערי שינה כי יש לזה מחיר כלכלי רחב יותר על הכלכלה של ישראל (עומסי תנועה, שחיקת תשתיות, השקעה בתשתיות, זיהום מרכבים פרטיים ועוד), אבל בעולם הכלכלה המוניציפלית, זה פתרון לגיטימי לחלוטין. לגבי השאלה כמה יחידות דיור לבנות, ראו בהמשך את החישוב.
ויש עוד משהו שמאפשר להגדיל הכנסות – החוק קובע שההכנסות נקבעות לפי כמות יחידות הדיור שקיבלו היתר, לא לפי התחלות בניה. שרשות מקומית מפיקה היתר, הוא לרוב בתנאים (ז"א, היזם צריך לעשות כמה דברים לפני היציאה להיתר). ניתוח מהיר של הנתונים (טבלה מצורפת, מקור המידע הוא הלמ"ס ופרסומים של האוצר להעברות נטו) מראה שיש פער בין התחלות הבניה (45~ אלף יח"ד) לעומת היתרי הבניה (70+ אלף יח"ד, נתוני 2021). אז מסתבר שהוצאת היתרים עם תנאים שיעכבו את תחילת הבניה יכולה לייצר הכנסות לפני גמר הבניה – לקבל כסף כנגד יחידות דיור שטרם התחילו לבנות. אמנם מדובר על משחק במשפיע רק בצורה מוגבלת (כי סופרים היתרים מלפני 3 שנים וגמר בניה לרוב לא ייקח יותר מ-4 שנים), אבל אם אפשר לקבל כסף מראש, אז למה לא?
צד ההוצאות
ההשפעה של הקרן משתנה בין הרשויות בהתאם לעושר (האמיתי והמדומה) שלהן מארנונה שלא למגורים. לרשות הרשויות שצפויות לשלם הרבה כסף לקופת הקרן יש כמה פתרונות בירוקרטיים להקטין את ההשתתפותן בקרן, חלקן יפגעו בהכנסות שלהן וחלקן לא:
- חישוב ההכנסות לתושב מבוסס על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. לשמחת החוקרים הרבים בתחום, הלשכה מנהלת מעקב על גודל אוכלוסיית הרשויות בצורה רצינית, כולל התייחסות למי באמת גר ברשות המקומית לעומת מרשם האוכלוסין שמספק מידע רק על מי רשום כתושב הרשות. אך אליה וקוץ בה, בגלל התנהלות אחראית זו, מבחינת רשויות רבות יש להן הרבה יותר תושבים ממה שהלמ"ס אומר (יש פער של 300-500 אלף תושבים רק בערי פורום ה-15, תלוי בשנה). פחות תושבים אומר שהרשויות מרוויחות יותר פר תושב מהארנונה שלא למגורים ולכן ישלמו יותר מגידול ההכנסות שלהן לקופת הקרן. ומכן שכיוון הפעולה הראשון של הרשויות הללו הוא להתמודד עם הפער הזה:
- הלמ"ס ביצע סקר נרחב בשנת 2022 כך שנתוני 2024 יהיו הרבה יותר מדויקים. הרשויות צריכות לוודא שאין פערים גדולים מדי מול הרישומים שלהן (פחות תושבים ממה שהן רואות). במידה ויש, "להפציץ" את הלמ"ס בדרישות לתיקון הרישומים שלו.
- לעקוב כל שנה על רישומי הלמ"ס ולדאוג שהם ישקפו את מקסימום התושבים. לרשויות יש מספר מקורות מידע לרישומי תושבים (ארנונה, מים, חינוך) ועליהן להשתמש במידע זה בכדי לדאוג שרישומי הלמ"ס ישקפו את המצב כפי שהן רואות אותו.
- ההמלצות האלה דורשות מאמץ מצד הרשויות, אבל ברבות מהרשויות בפורום ה-15 יש מחלקה שזה העיסוק המרכזי שלה. צריך שהיא תעבוד קצת יותר קשה.
- ההפרשות לקרן מבוססות על גידול בהכנסות ביחס לשנת הבסיס 2022. הכלל להפרשות מאד פשוט – אם אין גידול בהכנסות, אין הפרשות לקרן. יש כמה מנגנונים שמגדילים את ההכנסות ויש גם את השאלה לגבי גידול ראלי לעומת הגידול הנומינלי. נתחיל עם החלק השני:
- שנת הבסיס היא הכנסות סוף שנת 2022. בסוף שנה זו היה לכסף ערך מסוים ובגלל האינפלציה ולכן הכנסות אלה גדולות יותר ביחס להכנסות זהות בסוף 2023, כי ערך הכסף נשחק. לאור זאת, על הרשויות להתעקש כי החישוב לגידול בהכנסות יעשה במונחים ראליים ולא נומינליים. בהתחשב בקצב האינפלציה בשנה האחרונה, יש סיכוי שמדובר על פער של 3% בין הערך הראלי והנומינלי, הרבה כסף במונחים של ארנונה.
- בהמשך לסעיף הקודם, הארנונה צומחת מדי שנה בגלל שני מרכיבים – גידול בשטחי הארנונה ומנגנון עדכון התעריפים לפי הטייס האוטומטי. מנגנון הטייס האוטומטי הוא מנגנון תיקון (עקום ושגוי) אשר מפצה את הרשויות המקומיות על עליית מחירים ושכר. היות ומדובר על מרכיב שיפוי לרשויות על עליית מחירים, הרשויות צריכות להתעקש כי כל עליית ההכנסות שמקורה במנגנון הטייס האוטומטי לא תיספר לטובת החישוב של קרן הארנונה. זה די דומה להתייחסות הקודמת להבדל בין ראלי ונומינלי, רק שהסעיף הקודם מתייחס לכל הגידול בהכנסות בעוד שהסעיף הזה מתייחס רק לגידול כתוצאה מהטייס האוטומטי.
- ההוצאה למשק בית והגרעוניות שלו תלויה מאד בגודל משק הבית – יותר ילדים, יותר גרעוניות. אז כשזה המצב, הרשויות המקומיות יכולות להתחיל להניע מהלך של הקטנת גודל יחידות הדיור בכדי להפחית את הגרעוניות הממוצעת של כל יחידת דיור. קביעת מס' יחידות הדיור וגודלן נמצא בתחום ההשפעה של הרשויות המקומיות מכיוון שזה משהו שאפשר לשנות במסגרת היתר הבניה. בניגוד לאינטואיציה, גם אם מדובר על יותר יחידות דיור, ההשפעה על תמהיל התושבים (פחות ילדים) מובילה לגרעון יותר קטן ליחידת דיור – והרי הקרן נותנת שיפוי לפי יחידות דיור, אז כדאי שהגרעוניות לכל יח"ד תהיה יותר קטנה.
- אם הרשות שלכן נמצאת בתוך הסכם חלוקת הכנסות, תדאגו שרישומית ההכנסות האלה לא יספרו כחלק מהגביה או שיקזזו אותן מהגביה במסגרת חישוב ההכנסות מארנונה – יש רשויות רבות שההתחשבנות שלהן על חלוקת הכנסות נעשית אחרי שורת הגביה (כהוצאה) אבל אז סופרים להן גביה של כספים שלא שייכים להן – תדאגו שזה לא ימשיך.
- ובהמשך לשורה הקודמת – תיזמו הסכמי חלוקת הכנסות עם השכנות שלכן – במקום שהכסף יילך לקופה הראשית, תעשו קצת פוליטיקה מקומית חיובית ותשאירו את הכסף במרחב המקומי. אפשרות נוספת – תגבשו חלוקת הכנסות מול האשכול שלכן מעבר לדמי ההשתתפות – ככה הכסף בוודאות ישאר במרחב המקומי שלכן (אם זאת, זה דורש הסדרה בחקיקה ולהערכתי משרד הפנים יהיה שותף לעניין)
- ומה לגבי גידול ההכנסות כתוצאה מתוספת שטחי הארנונה? על מנת לצמצם את ההשפעה של מרכיב גידול זה קיימת רק חלופה אחת – הקטנת התעריפים לארנונה שלא למגורים. על מנת לקבוע את הערך של הקטנת התעריפים, נדרש לבצע מהלך קצת יותר מורכב
- הרשות המקומית צריכה להעריך את היקף תוספת השטחים שלא למגורים בתחומה אשר יספרו לטובת הגידול בארנונה שלא למגורים, זאת מתוך נתוני של תב"עות מקודמות, היתרים שיצאו לדרך וצפי למתן טופס 4 לאותם נכסים.
- על בסיס תוספת השטחים מבוצעת הערכה של ההכנסות שיווספו כתוצאה מאותם נכסים.
- הרשות צריכה לבצע חישוב של כלל ההכנסות הצפויות מכל השטחים, הקיימים והעתידיים, זאת על בסיס התעריפים הקיימים ומתוך כך לחשב את אחוז ההנחה שהיא צריכה לתת בתעריפי הארנונה שלא למגורים בכדי שההכנסה לא תעלה (או תעלה פחות מהצפי להכנסות מתוספת יחידות הדיור). חשוב לזכור כי ההשפעה של תוספת שטחי הארנונה היא קטנה ביחס לכלל ההכנסות (בטח ברשויות עם הכנסה גבוה לתושב) ולכן הורדת התעריפים תהיה בחלקי אחוזים.
- על בסיס נתונים אלה, הרשות צריכה לצאת למסע בירוקרטי של בקשה חריגה להפחתת תעריפי הארנונה. זה מסע בירוקרטי, אבל היות והמדינה כבר הכריזה בחוק ההסדרים של 2021 שיש לה את מלוא הכוונה לצמצם את הפער בין תעריפי הארנונה שלא למגורים ובין תעריפי הארנונה למגורים, הרי שמבחינה טכנית, מדובר על מימוש המדיניות של הממשלה. הערה: הממשלה אמנם רצתה ליישם תיקון כזה, אבל השלטון המקומי הצליח להדוף את הכוונה הזאת. עכשיו אפשר לאמץ אותו.
כל ההמלצות האלה הן כלים במסגרת סל הכלים של הרשויות המקומיות. אמנם מדובר על ניצול ציני של בירוקרטיה לגיטימית, כולל יצירת השפעות חיצוניות שליליות (וכמה חיוביות, אסור לשכוח שגם יש כאלה), אבל בסביבה צינית כמו זאת שמייצרת המדינה, מדובר על קווי פעולה לגיטימיים, גם אם התוצאה עלולה להיות "ריקון" של קרן הארנונה וצמצום השיפוי לרשויות שמקדמות בינוי בקצב גבוה.
היה עדיף שהאוצר והרשויות המקומיות יקדמו ביחד שינוי של שיטת המיסוי המקומי הנוכחית שהיא שיטה ארכאית שמיושמת במדינות ללא שוק נדל"ן פעיל (מזרח אירופה), שיטה המנותקת משוק שלא מייצרת תמריצים חיוביים לבינוי וציפוף. היה עדיף – אך באוצר לא רוצים להתאמץ והסיבוב האחרון בוועדת הכספים מראה שהרשויות המקומיות לא יודעות ליזום מהלכים שרואים מעבר לצעד אחד קדימה. כולנו (תושבי המדינה) זכינו לראות איך האוצר החליש את מעט העצמאות שיש לשלטון המקומי ומנגד, ראינו כמה שלטון המקומי מפורר, לא מפוקס ובעיקר מגיב לאט ולא בחוכמה. ואף מילה על משרד הפנים, הרגולטור של הרשויות המקומיות והמשרד שאמון על החוסן הכלכלי שלהן, שנעדר לחלוטין מהזירה והפקיר את הרשויות המקומיות לגורלן.
בהצלחה לכל הרשויות בהגשת בקשות החריגות. תזכרו שאם לא מבקשים, לא מקבלים.
המדד המוניציפלי 