נושא תמהיל יחידות הדיור אינו נושא חדש בבלוג. אני מרבה להתייחס אליו בבלוג ומחוצה לו, בעיקר בהקשר של ביקושים ופערים בין צרכי האוכלוסייה וההיצע בפועל. בשנה באחרונה אני מתמודד עם האתגר של גיבוש המלצות לתמהיל יחידות דיור מבוסס תפקוד מרחבי, כאשר האתגר העיקרי הוא לשבור את הפרדיגמות הקיימות בנוגע לתמהיל יחידות דיור, תפיסות בנוגע לקשר בין גודל יחידות דיור וקהלי המטרה שגרים בהם, הצורך בגיוון התמהיל כדרך ליצירת גיוון באוכלוסייה ושאלות נוספות שעולות בדיונים על התמהיל, במיוחד מצד גופים מתכננים. הרשומה הקרובה תתייחס לכמה וכמה בחינות שעשיתי בבסיס לקביעת תמהיל מומלץ למרחבי תפקוד שונים.

מהו תפקוד מרחבי?

הדיון על "תפקוד מרחבי" מחייב קודם כל להגדיר מהו תפקוד מרחבי. תפקוד מרחבי מתייחס לאופי הפעילות, השימוש והממשקים שמתקיימים בתוך מרחב. ישנם כמה סוגים של תפקודים מרחביים:

• מרכז עיר – מרחב שמשמש כמוקד לשירותים, מסחר, עסקים ומגורים. אני בכוונה לא רושם "תעסוקה" כי מרכז עיר אינו בהכרח המקום בו נמצאת התעסוקה, אם כי יש מרכזי ערים שהיקף התעסוקה בהם משמעותי.
• מרכז עסקים ראשי (מע"ר) – כשמו כן הוא, מרכז של עסקים. מרחב המשמש לעסקים ותעסוקה בקנה מידה אזורי, מסחר ושירותים, כאשר מגורים מהווה שימוש משני בתוכו.
• פרבר עירוני – מרחב מגורים בו שימוש המגורים הוא דומיננטי על פני שימושים אחרים, אך הוא מכיל שימושים של מסחר ושירותים הנותנים לתושבים מענה רחב לצרכים היומיומיים שלהם. התעסוקה במרחב זה משנית ולרוב מקומית.
• פרבר – מרחב מגורים בו שימוש המגורים הוא דומיננטי על פני שימושים אחרים, אך בניגוד לפרבר עירוני, אין בו שימושי מסחר ושירותים בהיקף המסוגל לתת מענה רחב לצרכים היומיומיים של התושבים. במרחב זה כמעט ואין תעסוקה וזו הקיימת מתמקדת בפונקציות הציבוריות הממוקמות במרחב (חינוך, קהילה, בריאות וכו').

ההגדרות שנתתי לעיל הן הגדרות מבוססות שימושים ותמהיל שימושים. ברשומה זו אשתמש בהן, אך חשוב להכיר שיש גם הגדרות שמבוססות על נגישות וחיבוריות באמצעות תחבורה ציבורית (PTAL – Public Transport Accessibility Level) – הגדרות אשר קובעות שיש קשר בין רמת השירות התחבורתי של מרחב ובין התפקוד שלו. ההגדרות האלה, מתוך ה-London Plan, קובעות שיש כמה קטגוריות של מרכזי ערים ולא הגדרה אחת. לא מפתיע בהתחשב בכך שיש בלונדון 13 מרכזי ערים מטרופוליטניים/בינלאומיים (בערך 1 לכל מיליון תושבים – מספר אצבע נוח), עוד כמה עשרות מרכזי ערים משמעותיים (Major) ורובעיים (District) ומאות מרכזי ערים שכונתיים.

מתוך ההגדרות שהשתמשתי בהן, ברור שעוד לפני הדיון על תמהיל יחידות הדיור, יש מקום לדון בהרחבה על איך איך אפשר להגדיר מרחב באמצעות תמהיל השימושים . בשביל הדיון הזה אני מפנה אתכם לרשומה שכתבתי ב-2023 על מה מגדיר מקום, כאשר השורה התחתונה אותה אני לוקח לטובת רשומה זו היא שאם יש 50% או פחות שימושי מגורים, אנחנו נמצאים במרחב המתפקד כמרכז עיר.

תמהילי דיור במרחבי תפקוד שונים

טרם נצלול לדיון על תמהיל הדיור במרחבי תפקוד, אציין שב-2021 פורסמה עבודה של מנהל התכנון (הסטודיו IPLAN של מנהל התכנון) עבודה מרשימה על תמהילי דיור, כולל כלי אינטרקטיבי לנתוני תמהיל דיור. מכל העבודה הזאת אני מצרף את תמהיל גדלי יחידות הדיור המומלץ ע"י מנהל התכנון כאשר לרשות מקומית אין מדיניות משל עצמה (מעין One size fits all, או בשמה במסמך, "ברירת המחדל הארצית").

בנוסף לתמהיל זה ישנו גם תמהיל מומלץ לדירות להשכרה אשר מוטה לדירות קטנות

בהמשך נחזור לתמהילים הנ"ל. אך קודם נבחן מה קורה הלכה למעשה במרחבי תפקוד דומים. הטבלה הבאה מציגה את תמהיל יחידות הדיור במרחבים שניתן לזהותם כמרכזי ערים (מחולק ל-3 קבוצות גודל של יחידות דיור לשם הנוחות, בניגוד ל-5 הקבוצות המומלצות ע"י מנהל התכנון). הקבוצה משמאל היא של ערים במחוז דרום, הקבוצה מימין של ערים מרכזיות אחרות:

ההבדלים בין מרכזי הערים השונים לא משנים את העובדה שהשכונות הללו הן חלק ממרכז העיר, גם אם של ערים בגדלים שונים. בולט מאד ההטיה ליחידות דיור קטנות בחיפה, ירושלים ות"א לעומת הערים האחרות, כאשר רובע הסיטי באשדוד חריג לכיוון השני המוטה כמעט לגמרי לדירות גדולות.

בעוד שבכל המקרים מדובר על מרכזי ערים – מרחבים בהם יש יותר מבקרים מתושבים, עם יחס מגורים ללא מגורים של 1:2 או נמוך מזה – ההבדל המרכזי ביניהם נובע מגיל מרכז העיר. בערים הותיקות בנו בעיקר דירות קטנות, בשנות ה-50/60 החלק של הדירות הקטנות פחת מתחת ל-50% ובמרכז ערים חדשים (אשדוד), כמעט ואין זכר לדירות קטנות. אם כך, מה המשמעות של תמהיל יחידות הדיור אם כל המקומות הללו הם מרכזי ערים?

אם לצורך הדוגמה בכל מרכז עיר כזה יש 1,000 יח"ד, תמהיל הגדלים יוביל לכך שהגודל הממוצע של יחידת דיור יהיה שונה בין הערים – החל מ-66 מ"ר בערים הותיקות ועד 120+ מ"ר באשדוד. אם נתייחס ליחס שציינתי מקודם, 50% מגורים ו-50% לכל השאר, אז בת"א ידרשו לפחות 34 אלף מ"ר שאינם למגורים בכדי לשמור על האיזון בעוד שבאשדוד ידרשו 62 אלף מ"ר בכדי לשמור על האיזון. ככל שהתמהיל הדירות נוטה יותר לדירות גדולות, כך נדרש הרבה יותר שטח שאינו למגורים בכדי לאזן את המרחב ולשמור אותו מרחב מוטה מבקרים. בסיטי של אשדוד יש 8,800 יח"ד, זה דורש 543 אלף מ"ר שימושים שאינם למגורים. לשם השוואה, זה יותר משטח המשרדים באזור התעסוקה של הרצליה. זה היקף שטחים של מרכז עסקים מטרופוליטני משני. על אף שיש בסיטי של אשדוד הרבה מאד שטחי ציבור ולא מעט מסחר ובנייני משרדים, אין את היקף השטחים הזה בסיטי של אשדוד וככל הנראה היקף המגורים בסיטי נוטה יותר לכיוון ה-65%, על סף ה-70% – הסף שבו מרחב מפסיק להיות מוטה מבקרים והופך למוטה תושבים (סוג של פרבר עירוני).

מה ניתן ללמוד מהדוגמה של אשדוד? שתמהיל יחידות דיור קטנות במרכז העיר דורש פחות שטחים שלא למגורים בכדי שהמרחב יהיה מוטה מבקרים. עוד אפשר ללמוד שאם רוצים להפוך מרחב מוטה מבקרים באופן מובהק (מע"ר) למרחב מאוזן יותר (מרכז עיר), היקף השטחים הקיימים הוא נקודת מוצא טובה להבנה כמה יחידות דיור אפשר להוסיף. הדוגמה הטובה ביותר שאני מכיר היא אזור התעסוקה תלפיות – תוכנית האב לתלפיות מוסיפה מגורים אשר משנים את תמהיל השימושים מ-0%~ מגורים לקצת מעל ל-50% – ממע"ר למרכז עיר. אני לא חושב שהמצב ההפוך (להפוך פרבר עירוני למרכז עיר) היא דוגמה שיש לה מקום במציאות של היום ולכן לא אתעסק בדוגמאות תיאורטיות שלא מחזיקות מים (כלכלית).

יש מי שיקרא את הפסקאות לעיל ויאמר שהאמירה שלי מאד טכנית וגם כוללת את ההנחה שבדירות קטנות יש בהכרח פחות תושבים. ראשית, בעוד שהאמירה טכנית, היא אכן מובילה לכך שיש פחות תושבים – כי כפי שכתבתי, האוכלוסייה היהודית הלא חרדית בישראל צורכת 20-25 מ"ר מגורים בממוצע, תקטין את המגורים, כמות האנשים תקטן. אך יש היבט חשוב יותר שחשוב להבין – בעוד שהביקוש למגורים יחסית גבוה אך לא בהכרח דורש אגלומרציה בכדי לעבוד, לשימושים שאינם למגורים יש יתרון באגלומרציה (יתרון כלכלי משילוב בין פונקציות) וביקוש מוגבל יותר (אין צורך בכמה מוסדות ציבורי עירוניים באותו מקום, שטחי תעסוקה צריכים להיות בהיקף התואם את רמת השירות התחבורתי) – מדובר על שימוש קרקע הדורש ניהול יותר מושכל ולכן רצוי לרכז את הפוטנציאל הקיים בכדי ליצור מסה קריטית מתפקדת – ואם הפוטנציאל מוגבל, בינוי יתר של שטחי מגורים יפגע בתפקוד של המרחב.

אחת הטענות ששמעתי בהקשר של מיקוד בדירות קטנות הוא שמדובר על הסללה למשקי בית מאד מסוימים – אנשים צעירים (בני 20-30) ואנשים שילדיהם הגיעו לגיל שהם יכולים לעזוב את הבית (60+) – משקי בית לא מגוונים, בניגוד גמור לרצון לייצר ערים מגוונות. אז ראשית, אם למישהו חשוב לייצר גיוון, למה לא דואגים לזה בשכונות הפרבריות? כי לי נשמע ש-20% דירות קטנות עד 80 מ"ר זה לא ממש מייצר גיוון. אבל נניח לרגע את הווטאביזם ונסתכל על שני הגרפים הבאים המציגים את גודל משק הבית באזורים סטטיסטיים בהם יש אחוז גבוה של דירות קטנות:

שני הגרפים האלה (שיצרתי במסגרת עבודתי בבילד בנוגע לגודל משקי בית בדירות קטנות), מראים את אותו דבר, אך על צירים קצת שונים (גודל ומס' חדרים). בעוד שהגרפים מראים שמשקי הבית נמצאים במגמת צמצום ככל שיש יותר דירות קטנות בתמהיל, הם מראים דבר נוסף – אין פה תוצאה חד משמעית, יש טווח גדלי משקי בית גם עבור אחוז דירות קטנות דומה. אזורי מגורים הם דבר דינמי, אשר נע על טווח. זה לא גודל משק הבית המקסימלי שרגילים לחשב על פיהם את הפרוגרמה לצרכי ציבור. למרחבי מגורים יש מחזוריות ולכן גם יש תמהיל משתמשים משתנה אשר לעיתים נראה "אחיד" ובתקופות אחרות הוא מגוון מאד. במילים אחרות, קביעת תמהיל יחידות דיור מותאם מרחב לא אומר בהכרח שנקבל אוכלוסייה לא מגוונת.
Fun Fact – הנקודה של משק בית בגודל 1.7 נפשות היא אזור סטטיסטי בשכונה ד' שיש בו ריכוז גבוה של סטודנטים. זה לא התמהיל שיצר את גודל משק הבית, זה הפונקציה הציבורית שיושבת במרחב הסמוך.

אם נחזור רגע לתמהילים המומלצים ע"י מנהל התכנון, נראה כי התמהיל הגנרי שלהם מזכיר את התמהיל של מרכזי הערים שנבנו בשנות ה-60 (הרצליה, דימונה, שדרות) בעוד שתמהיל הדיור להשכרה מזכיר את התמהיל של מרכזי הערים הותיקות (ירושלים, חיפה ות"א).
אם שואלים אותי (ולפעמים גם מקשיבים), אני חושב שהתמהיל במרכז העיר צריך להיות לפי החלוקה הבאה: מינימום 40% דירות של 0-80 (ביחס לתמהילי מנהל התכנון – התמהיל הגנרי קבע את זה כמקסימום, יותר "משוחרר" מהתמהיל לדירות להשכרה), מקסימום 20% דירות של 110+ (ביחס לתמהילי מנהל התכנון – מחמיר יותר מהתמהיל הגנרי, מגוון יותר מתמהיל הדירות להשכרה) ודירות של 80-110 משלימות את ההפרש. התמהיל הזה שומר על גודל ממוצע באזור ה-80 מ"ר (ומטה) ומבטיח שיווצר שוק דירות להשכרה פרטיות (מבוסס משקיעים) משמעותי.

אני לא יודע אם זה מקרי שבמרכזי הערים שנבנו בשנות ה-60 אחוז הדירות להשכרה מגיע ל-40% (בדומה לאחוז הדירות הקטנות באזור הזה) ובערים הותיקות הוא עובר את ה-60% (כאשר אחוז הדירות הקטנות הוא 70%+), אבל הלכה למעשה, רוב הדירות להשכרה הן קטנות בגלל אופי שוק השכירות בישראל (עיקר הבעלות היא של משקיעים/יורשים/משפרי דיור שחיפשו השקעות קטנות או גרו בדירות קטנות). כתבתי בהרחבה על החשיבות של דיור להשכרה, ולכן אציין פה שכיום מרכזי הערים מהווים את מרחב ההזדמנויות העיקרי לדיור להשכרה. בעוד שמדובר על מרחב טבעי לסוג זה של דיור – ליד הרבה הזדמנויות לתעסוקה ושירותים, מרחב שבאופן מובנה מקטין את עלויות המחיה של תושביו – זה לא בהכרח אומר שהדומיננטיות הזאת היא מצב טוב (לשוק הדיור או לדורשי דיור).

בין מרכז עיר, מע"ר ומקומות שננטשים (בערב)

מרכז עיר הוא מקום מוטה מבקרים, אך למרות זאת, יש במרכז עיר מקום לתיפקוד מקומי. ריבוי של תושבים מייצר צרכים – חינוך, רווחה, קהילה – וצרכים אלה לרוב ניתנים באופן מקומי. אין זה מפתיע למצוא במרכזי ערים מוסדות חינוך מקומיים (בתי ספר, גני ילדים) ומוקדים קהילתיים. זה חלק ממארג השימושים של מרכז עיר מקדמת דנא. אך כפי שמציין המדרג של לונדון, יש מרכזי ערים (קטנים, בינוניים) ויש מרכזי ערים (גדולים, מטרופוליטניים). ככל שהיקף השימושים הכלל עירוניים (והמטרופוליטנים) גובר, כך היקף המבקרים גדל והמרחב הופך לפחות ופחות מקומי – ושימושים מקומיים שאינם משתלבים בתפקוד המרחבי הופכים לנטע זר.

רשויות עירוניות בישראל ניסו להתמודד עם הסוגיה הזאת כאשר הן באו לשלב מגורים במרחבים המתפקדים כמרכזי עסקים או אזורי תעסוקה ומסחר (שהיו פעם אזורי תעשייה והפסיקו להיות כאלה) או כאלה הנבנים כמוקדי תעסוקה. יצא לי לבדוק כמה כאלה:

הבדיקה שלי הראתה שגם בתוך הקבוצה הזאת יש שונות בהגדרות של גדלי יחידות הדיור ומשקל הבינוי למגורים מתוך סה"כ הבינוי, אך מתוך השונות אפשר לזהות כמה מאפיינים:

רשויות ששמרו "בקנאות" על היקף שטחי מגורים מצומצמים (הרצליה, ר"ג, כ"ס) הגבילו את היקף המגורים לפחות מ-10% מהתמהיל, נצמדו לדירות קטנות מאד והגבילו את שטחי הציבור למינימום. בת"א ובראשון לציון היקף המגורים גדול יותר, אך בראשון לציון היה איזור בולט בין אזורי המגורים לאזורי התעסוקה (מצב שהולך להשתנות) בעוד שבת"א תא/5000 הכתיבה עד 25% מגורים באזורי תעסוקה מטרופולינים ומחירי הדיור הגבוהים מראש דוחפים את תמהיל הגדלים כלפי מטה בכדי שהדירות יהיו במחיר סביר לרכישה.

מספר האצבע "עד 25% מגורים" באזורי מע"ר הוא מספר שאיתו רשויות יודעות לחיות ובשילוב עם יחידות דיור קטנות, מייצר מרחב המתפקד שמוקד תעסוקה משולב מגורים. ההכוונה של תמהיל הגדלים לכיוון הדירות הקטנות מקטין את צרכי הציבור למוסדות מקומיים, הכוונה שמשלבת עם הרצון של הרשויות העירוניות להפחית את הגרעוניות של המגורים המשולבים במרחבים הכלכליים ביותר שלהן. אך אם נסתכל תפקודית, תמהיל של יחידות דיור קטנות גם משתלב עם אופי המרחב – מרחב עם רוב מובהק של אנשים זרים, מרחב רוחש ופעיל שמייצר הזדמנויות למשתמשים בו ומחייב אותם להיות מותאמים למרחב ולא להיפך. צפוי כי באזורים אלה הדירות קטנות יהיו באחוז גבוה דירות להשכרה, מבנה בעלות אשר מעצים את הזמניות של השוהים במרחב אשר גם כך מוטה מבקרים.

במסגרת עבודה שעשיתי בבילד בנוגע לשילוב מגורים באזורי מע"ר (ביחד עם האדריכל אבי ליזר), עלתה השאלה מהו האיזון בין שטחי מגורים ושטחים שלא למגורים כך שהמגורים יצליחו להוסיף חיות למרחב – יגדילו את שעות הפעילות שלו מעבר לשעות העבודה – אך לא יהפכו לדומיננטיים מדי.

אם נחזור לתחילת הרשומה, התייחסתי לכך שיחס של 1:2 בין שטחי מגורים לשטחים שלא למגורים מייצר יחס של 1:1 בין המשתמשים – תושבים ומבקרים. אם כך, כאשר היחס הוא 3:1 (25% מגורים), היחס של המשתמשים הוא 6:1 (14% – אחד מכל 7 אנשים). זהו יחס שבו הסבירות "לפגוש" תושב יחסית גבוהה, גם אם הם לא דומיננטיים במרחב. אם ניקח את היחס הקיים ברמת גן (10% מגורים, או 9:1), היחס של המשתמשים הוא 18:1 (5.2% – אחד מכל 20~ אנשים), מדובר על יחס שכבר הופך את הסבירות לפגוש תושב לנמוכה ואף עלולה להוביל לכך שכמות התושבים נמוכה מכדי ליצור מסה משמעותית שתוביל למרחב פעיל בזכות נוכחות התושבים – פשוט כי אין מספיק תושבים בכדי לייצר את תחושת הבטחון להסתובב במרחב (אזורים פעילים בשעות הערב יהיו כאלה בזכות פונקציות המושכות מבקרים מבחוץ, לא בזכות התושבים).

בדיקות שביצעתי, כולל הבחינה של מרחבים דומים בחו"ל, הראתה שערים ששמו לעצמן מטרה לייצר מרחבים פעילים לא הסתפקו בפחות מ-15% מגורים (יחס של 6.5:1) – יחס משתמשים של 13:1 (7.1% – אחד מכל 14) ולמרות שמדובר על יחס גבולי, זהו ככל הנראה המינימום בכדי שיהיו מספיק תושבים בכדי לייצר מרחבים הפעילים אחרי שעות העבודה שלא תלויים במבקרים מבחוץ.

לסיכום – תפקודו של מרחב עירוני קודם לתמהיל דיור, אך תמהיל דיור שאינו מתאים למרחב עלול לשנות אותו בתוך המנעד של רמות התפקוד, או שהמרחב, במיוחד במרכזי ערים ומע"רים, יוביל לשינוי של התמהיל (פיצול דירות גדולות) כך שיתאים לקהלי היעד אשר בסבירות יותר גבוהה בוחרים לגור במרחבים אלה. בנוסף, ככל שנבקש שיהיו במרחב יותר דירות להשכרה, נרצה שתמהיל יחידות הדיור ייטה לכיוון הדירות הקטנות – לא רק במבנים להשכרה, גם במבנים עם דירות למכירה בשוק החופשי. דירות אלו גם יאפשרו למרחב לקלוט קהל תושבים מגוון ודינמי.