מבנה הארנונה העירונית במשוואה של פיתוח הקרקעות ברשויות בישראל


מכון גזיב גלוב פירסם בדה מרקר מסקנות של מחקר בנוגע לתמריץ שיוצר מבנה הארנונה לבנייה לתעסוקה על חשבון הבנייה למגורים ברשויות המקומיות. בעוד שנקודת המוצא של המחקר שמבנה הארנונה ומבנה ההוצאות של הרשויות יוצר תמריץ לבנייה לתעסוקה, בין נקודת המוצא והמסקנה אנו מובלים דרך הצגה מגמתית של נתונים אשר שמתעלמת מגורמים רבים ואף נסתרת ע"י נתונים זמינים.
החלטתי לבדוק את הנתונים הזמינים ולבחון האם יש אמת בטענות החוקרים. גילוי נאות – גם אני מציג את הנתונים שנוח לי להציג.
נתחיל מנקודת הפתיחה שמניחה שלמעט ערך הקרקע, שאר העלויות בבניה למגורים ומשרדים זהות (מרכיבי העלות, המיסים והרווח היזמי זהים). מאיפה הנתונים הללו ויותר נכון, איפה הנתונים הללו? האם החוקרים לקחו בחשבון שרווח יזמי ממגורים נעשה במחזורים יותר קצרים? בניגוד למגורים, נראה שעל פניו בשטחי תעסוקה (משרדים ומסחר) עיקר ההכנסות מגיעות משכירות ולא ממכירת השטחים ולכן בהכרח הזמן עד להחזר השקעה ארוך יותר (התשואה), למעט מקרים בהם היזם מוצא קונה לנכס בסיום הבניה. כאשר מרבית הפרויקטים לבנייה נעשים במינוף, זמן החזר ההשקעה הופך לקריטי, שכן ככל שגדל הזמן עד להחזר ההלוואה שלקח היזם, כך הוא משלם יותר ריבית והתשואה שלו יורדת. אם היזם הצליח למכור את הנכס בסיום בנייתו מה טוב, אך בכמה מהמקרים זה קורה? (ואפשר גם להתייחס לכך שבנייה לדירות להשכרה מחייבת הקלות גדולות שיורידו את מחירי הקרקע ויהפכו אותה לרווחית)
נחזור לטענות – החוקרים טוענים שבניה למגורים מעוכבת והיצע הקרקעות למגורים מוגבל ביחס לקרקעות לתעסוקה. יש כמה נתונים אשר מעמידים בספק את הטענה הזאת:
1. הנתונים של תוספת שטחי הארנונה בין השנים 2003-2012 (נתונים גולמיים מההלמ"ס) מראים שבשנים הללו נוספו בערים ובמועצות המקומיות כ-100,000~ אלפי מ"ר לשטחי הארנונה, מתוכם כ-54% הם תוספת של שטחי מגורים, כ-14% תוספת לשטחי עסקים תעשייה ומלאכה, כ-1.3% שטחי בנקים ומלונות והשאר שטחי בסיווגים אחרים. נראה שבניגוד לטענות החוקרים, תוספת השטחים למגורים היא הדומיננטית ולא ניכר שהיא הוגבלה על חשבון תוספת שטחי תעסוקה.
2. בעוד שהרשויות המקומיות היו רוצות להרחיב את שטחי התעסוקה בתוך גבולות הרשות, מי ששולט בקרקע בפועל הוא הרמ"י (המינהל) ובעלי קרקעות פרטיים. המינהל, ביחד עם התכנון המחוזי נוקט כבר שנים במדיניות ברורה של העדפת מגורים, המחוזות לרוב שואפים לאיזון ברשויות (כאשר בכל מקרה יחס המגורים לתעסוקה נוטה לכיוון המגורים) ובעלי הקרקעות הפרטיים שואפים למכור את הקרקעות עם פרויקטים בתשואה מירבית ובפרק הזמן הקצר ביותר. בפועל הרשויות רוצות אבל לא הן מכתיבות את הקצב ואת ייעוד הקרקע לבניה, גם אם הן מעורבות בתהליך התכנון.
changes_in_areaהחוקרים מציעים פתרון אשר שואף לנתק את מימון ההוצאות על התושבים (חינוך, רווחה ופעולות) מההכנסות משטחי תעסוקה תוך שהם מניחים שלא קיים נתק כזה, אך בדיקה ברמה הארצית מראה שההכנסות מארנונה שאינה ממגורים היא לרוב אותו סדר גודל של ההוצאות הכלליות של הרשויות (שכר עובדי הרשות והוצאות מימון וריבית), כפי שניתן לראות מנתוני ההלמ"ס לשנת 2012 בהשוואה בין הכנסות ממקורות עצמיים והוצאות שאינן מגובות ע"י ממקורות ממשלתיים
incomeexpenses2012אם החוקרים היו בודקים מה קורה בפועל היו מגלים שבשנת 2012, רק ב-16% מהרשויות ההכנסות מארנונה שאינן ממגורים גדולות מההוצאות הכלליות של הרשות . מחצית מהרשויות הללו הן עצמאיות (לא מקבלות מענקי איזון), כך שרק לגבי אותן (עצמאיות) 8% קיימת בבירור "השתתפות" של ההכנסה מארנונה שאינה ממגורים בהוצאות על התושבים. בפועל, במרבית הרשויות ניתן להניח שקיים נתק בין מימון ההוצאות על התושבים להכנסות מארנונה לעסקים, אחד היעד שאליו מכיוונים מחברי המחקר (יעד שאותו אני לא מבין אבל ניחא).
ייתכן ויש בישראל בעיה במבנה הארנונה ובתמריצים שהיא מייצרת לרשויות, אך מכיוון שבאופן מובנה קיים גרעון (פער ממוצע בין הכנסות להוצאות) על כל מ"ר לדיור לעומת עודף מובנה על כל מ"ר לתעסוקה, מצב זה כמעט תמיד יתקיים. חיזוק הרשויות ע"י תיקצוב מהמדינה במנותק משאר הכנסות הרשות יכול אף ליצור עיוות שיעודד רשויות להוריד ארנונה למגורים ולהגביר את התמיכה הממשלתית, בניגוד מגמה הקיימת של הקטנת התלות של הרשויות במדינה. כפי שהציעו החוקרים בחלק מהמסקנות, ייתכן והפתרון למצב זה הוא הגברת הפרוגרסיביות של מסי הארנונה – מס על שווי הקרקע הוא פתרון לגיטימי (בהנחה שמס זה יבנה כך שלא יווצר מצב שבו אוכלוסיה חלשה תידחק מביתה בגלל עליית מחירים כללית), אך החוקרים לא הציגו מידע שתומך בגישה זו למעט הצגת מחירי הקרקעות, כאשר גם מידע זה הוצג בהקשר אחר.
כבר התייחסתי בעבר לעיוותים במבנה הארנונה למגורים ולדעתי התמריץ המובנה בפערים בין מחירי הארנונה למגורים והארנונה לתעסוקה שמעודד רשויות לפתח אזורי תעסוקה (משרדים ומסחר) הוא מצב נתון, כאשר הוא לא בהכרח בא על חשבון שטחי מגורים ואף טומן בחובו יתרונות כגון פיתוח אזורי תעסוקה קרובים למקום המגורים (מעצם היותם בתוך תחומי הרשות), עידוד לבניה עם שימושים מעורבים ושילוב מתחמי מסחר במסגרת התחדשות עירונית במתחמי פינוי בינוי.
בסופו של דבר ניתן למנוע הקצאת לא מאוזנת ע"י תכנון נכון של שימושי הקרקע בעיר ולא בתכנון המיסוי העירוני, גם אם למיסוי העירוני יש השפעה מסויימת על תכנון מאוזן. לפי המעט שראיתי גופי התכנון מובילים תכנון מאוזן, אם כי קצב המימוש של שטחי התעסוקה אינו תמיד תואם את הצרכים הכלכליים של הרשויות.

עוד שלוש הערות:

  1. התייחסתי לניתוח שהוביל למסקנות ולא למסקנות עצמן. בהקשר למסקנות יש לי רק הערה אחת – אין מיקוד.
  2. אם הייתי צריך להעריך מדוע מחירי הקרקעות לתעסוקה נמוכים הייתי מחפש נתונים על עלויות גיוס ההון, הזמן עד החזר ההשקעה, הביקושים לבניה לתעסוקה (מסחר ומשרדים וכו) ולא קופץ ישר לגורמים כגון מבנה הארנונה.
  3. אפשר לציין גורמים נוספים שקיבלו התייחסות בשנים האחרונות כגורמים לעליית מחירי הדיור כגון היעדר מלאי/עודף ביקוש, סביבת ריבית נמוכה וההתנהלות לקויה של המונופולים הממשלתיים שמווסתים את הבניה (רמ"י, גופי התכנון).

המידע שבו השתמשתי בפוסט הזה מבוסס כמעט כולו על נתונים גולמיים (למעט חישוב אחד) שניתן למצוא בהלמ"ס ולכן, בניגוד למקרים בהם הנתונים מעובדים, איני מצרף את הנתונים.

מודעות פרסומת

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s