כלכלת בחירות ברשויות המקומיות


ששומעים את המונח "כלכלת בחירות", לא קשה לדמיין על מה מדובר – השקעות כספים ציבוריים במגזרים מעודפים, פרויקטים בעלי נראות גבוהה (ולעיתים תועלת נמוכה), הקלות במיסים והטבות לתושבים. אבל פוליטיקאים מובילים את הרשויות המקומיות ולכן, על פניו, אפשר להתייחס לכל פעולה של השקעת כספים כאל "כלכלת בחירות". אם כך, מהו ההבדל בין כלכלת בחירות ובין פיתוח לגיטימי/השקעת כספים ראויה ברשות ותושביה?

כלכלת בחירות בשני גרפים

בעבודתם "המשבר ברשוית המקומיות  – יעילות מול ייצוגיות" מציגים פרופ' אבי בן בסט ופרופ' מומי דהן את הגרף הבא (אותו המשכתי בגרף מ-2006 עד 2014):

%d7%9b%d7%9c%d7%9b%d7%9c%d7%aa-%d7%91%d7%97%d7%99%d7%a8%d7%95%d7%aa-%d7%92%d7%a8%d7%a3-2

%d7%9b%d7%9c%d7%9b%d7%9c%d7%aa-%d7%91%d7%97%d7%99%d7%a8%d7%95%d7%aa-%d7%92%d7%a8%d7%a3-1

הערות: נתוני 2006-2011 לא כוללים את המועצות האזוריות, אך השפעתן זניחה. 2006 מוצגת כנקודה משותפת לשני הגרפים בכדי להדגיש שאני לא מציג בדיוק את אותו יחס שהוצג ע"י בן בסט ודהן, אלא חישוב מקורב

שני הגרפים הנ"ל מראים מהי התוצאה של כלכלת בחירות – גידול משמעותי בגרעון בשנים שהן שנת בחירות. הוצאות, שמקורן בכספי הציבור, בהיקפים שחורגים מתקציב ההכנסות, לטובת שיפור מעמדו של ראש הרשות בעיני הציבור. הגרפים גם מראים כי לא פעם כלכלת בחירות מתחילה שנה לפני מועד הבחירות, אם כי הגרעונות בשנה שלפני הבחירות אינם חריגים כמו בשנת הבחירות עצמה.

בחינה יותר מדוקדקת של המרכיב העיקרי למקור הגרעון (70%~) נובע מהיקף המלוות לתב"ר שנוטלות הרשויות היהודיות, זאת משום שאשראי (מלוות) נחשב, לפי בן בסט ודהן,  למרכיב בגרעון. עד לשנת 2013 (כולל) עיקר הגרעון ברשויות הערביות היה בעיקר עקב גרעון בתקציב הרגיל.
בניכוי המלוות לתב"ר, מתקבל כי בשנת הבחירות ובשנה שלפניה הרשויות היהודיות מייצרות גרעון משמעותי בתב"ר ביחס לשנים קודמות, גרעון שמשמעותו גידול משמעותי בפרויקטי הפיתוח ובחריגות מהתקציבים של פרויקטים אלה[1] (או לחילופין גרעון רישומי עקב היעדר אישור התקציב לתב"רים מצד משרד הפנים) – מכאן שייתכן שבשנת בחירות הרשויות היהודיות לוקחות הרבה הלוואות לתב"ר ועדיין חורגות מהתקציבים – סימן מובהק לכלכלת בחירות (גם מלווים לטובת הגדלת ההוצאה וגם לא עומדים ביעדים).

בחנתי עוד 3 שאלות הנוגעות להתנהלות הכספית בתקציב הרגיל ברמתו השניה (ז"א, הוצאות חינוך, תרבות, תברואה וכו'), כאשר הסתכלתי על סך ההוצאות של כל הרשויות. בדיקה זו הניבה תוצאות חד משמעיות:

  1. חריגות משמעותיות בתכנון מול ביצוע בשנת בחירות – אין משהו מובהק
  2. הגדלות משמעותיות בתכנון של סעיפי תקציב מסויימים לקראת שנת בחירות – בבחינה רוחבית בשנת הבחירות אין גידול מובהק של סעיף מסויים ביחס לגידול בתקציב.
  3. הגדלה משמעותית של תקציב הרשות בשנת הבחירות – אין משהו מובהק. תקציבי הרשויות המקומיות גדלו לאורך השנים ובבחינה של הסעיפים השונים ביחס למגמת הגידול בתקציב, אין חריגים. מרבית הסעיפים ביחס לגידול בתקציב בשנת בחירות, למעט סעיף "חגיגות מבצעים ואירועים" שבו היה קיצוץ משמעותי בשנה העוקבת לשנת הבחירות (בממוצע על פני כל הרשויות). אם זאת, לרוב מדובר על סעיף קטן מאד בתקציב ולכן אין לו השפעה משמעותית על הגרעון, אם כי זה ללא ספק מקור להוצאות על אירועים שאפשר לקשור לכלכלת בחירות.

בבדיקה נוספת שביצעתי על השנים 2012-2014 עלה שקיים פער משמעותי בין תכנון וביצוע בגין הכנסות בלתי רגילות בשנת הבחירות (הרבה פחות הכנסות מהצפוי), במיוחד ברשויות הערביות. הפער הזה גם אחראי למרבית ההבדל בין התכנון והביצוע בין תקציבי ההכנסות וההוצאות, מה שמעיד שעיקר הגרעון בתקציב הרגיל נבע מתכנון אופטימי מדי של הכנסות בלתי רגילות (שחלקן כולל העברות מקרנות הפיתוח לטובת תשלומים מסויימים בתקציב הרגיל – שוב ההשפעה של התקציב הבלתי רגיל). בשנת בחירות הייתה נטיה להעריך בעודף את תקציב ההכנסות ומנגד נעשו פחות מדי פעולות ריסון לתיקון החריגות – מה שהוביל להגדלה של הגרעון. אפשר לקחת את התוצאה הזאת לשני כיוונים:

  1. ראש הרשות ונבחרי הציבור עסוקים יותר בבחירות מאשר בפיקוח על התנהלות הרשות וניהולה, חריגות בתקציב לא מטופלות, בין היתר כי מוסדות הרשות (המועצה, ועדת הכספים) לא מתכנסות למשך תקופה ארוכה. אחרי הבחירות כבר הרבה יותר קשה להתקן את הפערים כי נותרו חודשיים לסוף שנת התקציב.
  2. ראש הרשות מאפשר חריגות במחשבה של "אחרי המבול" – אם הוא ינצח הוא כבר יתמודד עם החריגות ויתקן בשנה שלאחר מכן, אם הוא יפסיד, הבעיה הופכת לבעיה של מי שניצח אותו. בכל מקרה, אין לו כוונה לקצץ בשירותים כלשהם עד הבחירות בכדי שלא תהיה פגיעה מיידית בסיכוייו להיבחר.

המסקנות מהניתוחים הנ"ל הן לא חד משמעיות ויש יותר מגורם אחד שמוביל לגרעון (בין אם זה ניהול לא טוב של הכספים או הוצאות ראווה). אבל זיהוי כלכלת בחירות הלכה למעשה, עוד בטרם הוציאו שקל), היא לא דבר מורכב.

כלכלת בחירות – דוגמאות מהשטח

ההבדל המרכזי בין כלכלת בחירות למדיניות הוא רציפות. הוצאות כספיות מבוססות מדיניות או מצע, בין אם הן מבוצעות שנה לפני הבחירות או בשנת בחירות, הן הוצאות שחוזרות על עצמן לאורך שנים, שהתכנון השנתי שלהן מעמיק ומפורט יותר והחריגות שלהן מהתקציב המתוכנן (אמורות להיות) קטנות יותר משמעותית מהוצאות שבוצעו ללא תכנון. כאשר ראשי רשויות מתחילים לקבל החלטות על ביצוע פרויקטים או הוצאות שאינן אופייניות למדיניות העבר או שהתכנון שלהן אינו נראה מבוסס, ככל הנראה מדובר על הוצאות לטובת הבחירות וייתכן שהוצאות אלה גם יחרגו מהתכנון המקורי. הנה כמה דוגמאות שנאספו בקבוצת "יומן בחירות":

ראש עיריית פתח תקוה מכריז על הקמת פרויקט של אגם בעלות של 50 מיליון שקלים. לאור עלויות ומשך של פרויקט דומה בהוד השרון השכנה, יש "סיכוי סביר" שהפרויקט יחרוג מהתקציב וממסגרת הזמן.

ראש עיריית חולון יוזם תהליך שיתוף ציבור לשיקומו של רחוב סוקולוב בעיר, אחרי שנים של הזנחה (ראש העירייה בין הותיקים בישראל, עם הרחוב הוזנח, זה נעשה במשמרת שלו).

ראש מועצה אזורית באר טוביה וראש עיריית קריית מלאכי חוברים בכדי להוציא עיתון, רק שעיתון דומה הופץ גם לפני הבחירות הקודמות ונעלם "באופן מפתיע" שנגמרו הבחירות ההן.

וזו כמובן רק ההתחלה. יש עוד שנה וחצי עד לבחירות והדוגמאות הנ"ל מוגבלות לשיתופים שעלו בקבוצה. אין ספק שנראה בשנה וחצי הקרובות עוד דוגמאות רבות.

לסיום, אני מביא דוגמה מבית על האופן שבו כלכלת בחירות יצאה מכלל שליטה ולצערי, עוברת ללא השלכות אישיות על הנוגעים בדבר.

תקציב בחירות של 50+ מיליון שקלים

רמת השרון הייתה בית ספר מצוין ללמוד בו על כלכלה מוניציפלית, כשלים בכלכלה מוניציפלית, התנהלות תקציבית וגם, לצערי, ניצול לרע של כספי ציבור לטובת בחירות מקומיות.

סיפורנו מתחיל ב-19.7.2010 אם הצבת שלט המודיע על הקמתו של פארק בן 40 דונם לרווחת הציבור. ב-5.12.2010, בישיבת המועצה של עיריית רמת השרון לאישור תקציב של 25 מיליון שקלים לפארק הרחוב הנצח (5 מיליון לטובת הזזת הגדר ו-20 מיליון לטובת הפארק). על פניו אישור לתהליך מסודר שהחל 5 חודשים לפני כן שזכה לתמיכה מלאה של כל חברי המועצה בדיון. במקור הפארק תוכנן להיבנות תוך 9 חודשים, כך שהציבור ברמת השרון היה זוכה ליהנות ממנו כבר בשנת 2012.
הבעיות מתחילות כאשר הועדה המקומית רמת השרון מבקשת אישורים להשתמש בקרקע לטובת הפארק – הועדה המחוזית מאשרת שימוש זמני בשטח מכיוון שקיימת שלפי התוכנית המחוזית (תמ"מ 5) אמור לעבור במרכז הפארק כביש. המחוזית גם מגבילה את הבינוי בפארק ולא מתירה בניה של בנייני קבע, למעט בניין שירותים ומחסן. הועדה לשמירה על שטחים חקלאיים גם היא דנה ומאשרת את השימוש החורג הזמני. אציין כבר עכשיו שהבניה בפועל לא ממש תאמה את ההנחיות של הועדה המחוזית שבכל זאת אישרה בדיעבד את החריגות (אך לא את הזמניות של הפארק).

2011 חלפה לה, כך גם 2012, אך הפארק טרם הושלם (ללא קשר לפרסומים השליליים). עד סוף 2012 המרכיב היחידי שהושלם בתוכנית היה הזזת הגדר של תע"ש. זה לא מנע את עדכון התב"ר בשנת 2013 להיקף של 23 מיליון + 6.15 מיליון מותנה בהכנסות. בשנת 2012 גם נוסף תב"ר נוסף – דרך השרף שאושרה באוגוסט 2008 בועדה המחוזית. התב"ר נועד לממן את פיתוח כביש אשר מחבר בין צומת הכניסה הראשית של רמת השרון לאזור מחנות גלילות ועד לסינמה סיטי. תב"ר זה תוקצב ב-10 מיליון שקלים אך גם הוא לא מומש בשנת 2012, בין היתר בעקבות קשיים שיצרו התושבים שגרו בבתים הגובלים לכביש.

שנת 2013 הייתה שנת בחירות ובאופן "פלאי" שני הפרויקטים הנ"ל החלו לקבל דחיפה משמעותית במימוש. כמה משמעותית? כאשר הצבת המתקנים החלה רק במאי 2013 היה ברור שאם העבודות על פארק הנצח לא יואצו, העבודה לא תושלם ולכן חרגו משעות העבודה המקובלות כל הקיץ בשביל להספיק לפתוח את הפארק כחודש לפני מועד הבחירות. היה חשוב לפתוח את הפארק למרות חבלי הלידה, זאת בשביל שיהיה אפשר לשלב את אותו בעלון הבחירות של סיעת ראש העירייה (שהופץ בסמיכות להשקת הפארק). הכביש ברחוב השרף נפתח אף הוא כחודש לפני הבחירות. הבהילות בהכרזה על הפרויקטים כמושלמים הייתה מוקדמת – גם דרך השרף וגם הפארק סבלו מחבלי לידה הנובעים מהכרזה זו.

אי אפשר שלא להתייחס גם לכך שסמוך למועד הבחירות קיבלה רמת השרון 22 מיליון שקלים מתע"ש במסגרת הסכם להסדרת תביעה על זיהום מי התהום של רמת השרון. כסף זה יועד במקור לטובת התב"ר, עד שהתברר שהשתמשו בו לטובת התקציב הרגיל.

נקפוץ מעט קדימה לשנת 2014, אז הסתבר כי הוצאות הכספים על שני הפרויקטים הללו חרגו מהסכום המאושר אך גם בוצעו על בסיס תב"רים שאושרו במועצה אך לא ע"י משרד הפנים (סיכום הדיון הראשון), מצב שהוביל את רמת השרון לסיים את שנת 2013 עם גרעון של 74 מיליון שקלים בתקציב הפיתוח[2]. הסכומים הסופיים של גרעון 2013 נקבעו במסגרת שני דיונים שביצעה הנהלת מחוז ת"א עם הנהלת רמת השרון (סיכום הדיון השני), כאשר קריאת סיכומיהם מציג תמונה בעייתית – משרד הפנים סרב בשנת 2013 לאשר את התב"רים מחשש לחריגה מהתקציב המתוכנן (כפי שקרה) תוך התייחסות ספציפית לבעייתיות שקיימת בחריגה מהתקציב בשנת הבחירות – ובפועל התב"רים מומשו בחריגה על אף היעדר האישור לתב"רים מצד משרד הפנים.

היקף החריגה המלא בהתקציב התגלה לציבור רק בדוחות של שנת 2015 (ראו עמ' 116) אז נסגר התב"ר של פארק הנצח על סכום של 49.7 מיליון שקלים והתב"ר של דרך השרף נסגר על סכום של 33.1 מיליון שקלים. נכון למועד כתיבת שורות אלה, איש טרם נשא באחריות האישית לחריגות בתב"רים הללו.

[1]  גרעון בתב"ר יכול לנבוע גם מכך שמשרד הפנים לא אישר לרשות המקומית לבצע את התב"ר והיא ביצעה אותו בכל מקרה, מה שהופך את הגרעון לרישומי ולא לגרעון הנובע מהיעדר הכנסות. אם זאת, עצם ביצוע הפרויקט ללא אישור משרד הפנים מעיד על התנהלות לא תקינה.

[2] מדובר על גרעון רישומי – היה כסף אך לא היה אישור להשתמש בו עד להסדרת האישור של משרד הפנים.

הקובץ עם הנתונים שבהם השתמשתי deficit

מודעות פרסומת

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s