הגזבר האופטימי


מה בא קודם, הכנסות או הוצאות?

במסגרת התזה שאני עובד עליה, אני מתכוון לבחון את ההשפעה של הכנסות לא ייעודיות על יעילות במתן שירותים ברשויות המקומיות, במונחים של הוצאה בש"ח לתושב. אחד האתגרים הנוגעים לסוגיה הזאת היא שאלת האנדוגניות. אנדוגניות היא מושג המתאר השפעה של המשתנה התלוי על המשתנה הבלתי תלוי – במקרה שלי, האם ההוצאות של הרשות משפיעות על ההכנסות של הרשות.

במסגרת סקר הספרות נתקלתי במאמר שמציג מודל שיכול לעזור לי עם השאלה הזאת. המאמר מתייחס לשאלה אחרת – האם שנת בחירות משפיעה על תכנון תקציבי כך שהוא מעריך את ההכנסות בהערכת יתר ואת ההוצאות בהערכת חסר. המודל שבו השתמשו כותבי המאמר קושר בין תכנון השנה הקודמת לתכנון של השנה הנוכחית, כמו גם בפרמטרים רבים נוספים (מועד הבחירות ביחס לשנת הנתונים, אידיאולוגיה פוליטית, חוזק הקואליציה, אוכלוסייה, הכנסות, צמיחה ועוד), כאשר המטרה היא לבחון האם תכנון התקציב בשנת הבחירות שונה באופן מובהק מתכנון התקציב בשנים אחרות.

למרות שעוד נותר לי להריץ את המודל הזה, בשילוב עם משתני הבקרה הרלבנטיים, ניצלתי את איסוף הנתונים כדי לעשות מספר בדיקות איכותניות, כחלק מתהליך טיוב נתונים ושיפור ההיכרות שלי איתם.

הגזבר האופטימי

איך אפשר להעריך האם ההכנסות מוכתבות ע"י ההוצאות או ההוצאות מוכתבות ע"י ההכנסות? באופן אינטואיטיבי קשה לאדם פרטי לחשוב איך ההוצאות השוטפות מכתיבות הכנסות, שכן ההכנסות האישיות שלנו הן לרוב ידועות (ובמיוחד אצל שכירים) ולכן אדם פרטי מתכנן את הוצאותיו השוטפות ודחיית הוצאותיו (לקיחת אשראי) על סמך ההכנסה הקיימת שלו. נכון שהרבה מאוד אנשים לא טובים בזה (ולכן יש לאנשים מינוס כרוני בעו"ש), אבל למעט אנשים שיש להם את היכולת הכלכלית להחליט כמה לעבוד בשביל לשמר רמת הוצאה נתונה, אצל רוב האנשים ההכנסה מכתיבה את ההוצאה. היינו רוצים לחשוב שגם ברשויות מקומיות זה המצב, אבל הכנסה של רשויות מקומיות כוללת מרכיב שלא קיים ברמת האדם הבודד – חוסר וודאות בהכנסות.

חוסר וודאות בהכנסות היא מנת חלקם של הגזברים ברשויות המקומיות שנדרשים להעריך את הכנסות הרשות אשר על בסיסם יש לתכנן את הוצאות הרשות. במסגרת הכנסת התקציב העירוני, הגזבר נדרש להעריך את פוטנציאל הגביה מארנונה, את היקף ההכנסות מהממשלה וממקורות אחרים, כמו גם לקחת בחשבון הכנסות בלתי רגילות ומחזור הלוואות. פה נכנסת ההגדרה הראשונה של "התנהגות" של גזבר בתכנון תקציב:

  1. גזבר שמרן – מתכנן את ההכנסות בחסר (יותר מ-2% ביחס להכנסות בפועל) ואת ההוצאות ביתר (צופה יותר הוצאות ממה שקורה בפועל)
  2. גזבר פרגמטי – מתכנן את ההכנסות ובהתאם את ההוצאות (בתחום שבין שמרן לאופטימי)
  3. גזבר אופטימי – מתכנן הכנסות ביתר ואת ההוצאות בחסר (פחות מ-2% ביחס להכנסות בפועל).

כיצד ניתן למדוד את סוג התכנון שמיישם הגזבר? אני ביצעתי שני ניתוחי נתונים בכדי לאפיין את סוג הגזבר:

  1. הראשון מתייחס להבדלים בין הביצועים בפועל בשנה הקודמת והתכנון של השנה הנוכחית. פה יש מקום להוסיף הסתייגות – מרבית הגזברים מתכננים את התקציב לפני ששנת התקציב נסגרת ולכן אינם יודעים בוודאות מהו הביצוע בפועל. אם זאת, קשה להעריך מהי אי הוודאות בין הביצוע בפועל ובין הנתונים שרואה הגזבר בעת תכנון התקציב ולכן אני מתעלם מאי הוודאות הזאת.
    הערה: אם זאת, יש גזברים שמקפידים להביא את התקציב לאישור "באיחור" ולו בשביל לדייק בתכנון אל מול הביצוע, כמו למשל במועצה המקומית עומר (שמעתי זאת במהלך הדיון שהתקיים כשבוע וחצי אל תוך השנה החדשה).
  2. הניתוח השני הוא ניתוח בדיעבד – כמה היה הפער בין התקציב המתוכנן והתקציב בפועל באותה שנה. בניתוח מסוג זה הכנסתי מספר קטגוריות נוספות:
    • גזבר קמצן – הכוונה לגזבר שצפי ההכנסות שלו היה נמוך מהביצוע בפועל ולמרות זאת, על אף שהייתה את האפשרות להגדיל את ההוצאות, הן בפועל קטנו ביותר מ-5% ביחס לתכנון.
    • גזבר מאוזן – בפשטות, גזבר ששמר על התקציב מאוזן (פחות מ-1% גרעון ועד לעודף משמעותי) ללא קשר לתנודות בהכנסות.
    • גזבר שמגיב לאט/מופתע – הכוונה לגזבר שמרן ופרגמטי שצפי ההכנסות שלו היה נמוך מהביצוע בפועל, אך הוא לא "שמר" מספיק על ההוצאות שגדלו ביחס לתכנון – והרשות נכנסה נכנסה לגרעון קטן (אפשר גידול הוצאות מעבר לגידול ההכנסות). ההבדל בין גזבר שמגיב לאט לגזבר מופתע הוא גודל הגרעון, כאשר האחרון מסיים את השנה עם גרעון גדול יותר מהראשון.
    • גזבר שמתכנן את הכנסותיו לפי הוצאותיו – זו קטגוריה ששמורה לגזברים אופטימיים (תכננו את ההכנסות ביתר), שהוצאות הרשות שלהן אכן חרגו מהתכנון, אך הם איפשרו את כניסת הרשות לגרעון של מעל 1%. במקרה זה ההנחה היא שמראש היה לגזבר יעד הוצאות והם תכננו הכנסות למרות הידיעה שבכל מקרה הן לא היו יכולות להתכנס להוצאות הללו.

שני הניתוחים נעשים בהסתכלות רב שנתית, זאת מתוך ההבנה ששנה בודדת לא מעידה על הכלל (אבל אני גם אתייחס לשנים בודדות בהמשך). הניתוחים לא לוקחים בחשבון דינמיקה כמו שינוי גזבר או ראש רשות, גורמים שיש להם משקל. המטרה היא לעשות ניתוח "Quick and dirty" בשביל להרגיש את הנתונים ולכן גם ההתייחסות היא איכותנית בלבד, ללא מובהקות כלשהי.
הערה: בתזה אני אעשה ניתוח מעמיק יותר

הגזבר הממוצע הוא אופטימי לגבי יכולת הרשות, שמרני כלפי מקורות ממשלתיים

כאשר בוחנים את הממצאים האיכותניים של הבדיקה הראשונה (תכנון ביחס לשנה קודמת), ניתן לזהות כמה תוצאות המבוססות על ממוצע רב שנתי:

  1. כ-51% מהגזברים אופטימיים לגבי סך ההכנסות, במובן שהם מניחים שהן יגדלו בלפחות 2%, סטיית התקן במקרה זה היא 7%. כאשר מדובר על הכנסות עצמיות, כ-57% מהגזברים אופטימיים וסטיית התקן היא 6% – חלק גדול מהגזברים סבורים שהכנסותיהן העצמיות יגדלו משנה לשנה.
  2. בניגוד לאופטימיות בנוגע להכנסות עצמיות, כ-10% מהגזברים אופטימיים לגבי ההכנסות ממקורות ממשלתיים עם סטיית תקן של 2%. רק כ-1% מהגזברים פרגמטיים בנוגע להכנסות אלה והרוב המוחץ שמרניים – רובם מתכננים את ההכנסות הממשלתיות לפי מספר יעד נמוך מההכנסות בפועל בשנה הקודמת. הדבר מעיד יותר מכל על חוסר אמון גבוהה בתזרים הכספים מהממשלה.
  3. תופעה נוספת הניתן להבחין בה היא אופטימיות גבוהה לגבי הכנסות עצמיות שנה לפני הבחירות ואז צניחה משמעותית באופטימיות בשנת הבחירות (בין 6% ל-10% במספר הגזברים האופטימיים).

אבל מה קורה בפועל? האם במבחן התוצאה בסוף הזה הגזברים שמרניים (ההכנסות תוכננו בחסר)? ומה לגבי האיזון התקציבי?

מאוזנים (רוב הזמן), מופתעים ומגיבים לאט (חלק מהזמן), גרעוניים (בשנת בחירות)

בחינה רב שנתית של תכנון מול ביצוע מראה כי בממוצע 82% מהגזברים מצליחים להיות מאוזנים, כ-9% מהגזברים מתכננים הוצאות לפי הכנסות, 3% ו-6% מופתעים ומגיבים לאט (בהתאמה) וכמעט ואין גזברים קמצנים (היה אחד, רק בשנת 2018, הגזבר של חריש. אם זאת לחריש יש חשב מלווה, שעלול להגביל הגדלת הוצאות גם לנוכח גידול בהכנסות).

מאפיינים נוספים מעניינים מניתוח נתוני תכנון אל מול ביצוע:

  1. ברוב המקרים אין הבדל גדול גזברים מאוזנים, פרגמטיים ואופטימיים כאשר מדובר על היחס בין תכנון וביצוע של סוגי ההכנסות השונים – בשני המקרים היחס בין התכנון והביצוע היה דומה לביצוע.
    • במקרה של הכנסות עצמיות, הביצוע תאם (בממוצע חמש שנתי) את התכנון, מה שמעיד שהאופטימיות שאפיינה רבים מהגזברים התממשה (ההכנסות העצמיות אכן גדלו). אם זאת, במקרה של הכנסות מארנונה, הגזברים האופטימיים פיספסו את צפי ההכנסה ב-5% (בממוצע) לעומת פחות מ-1% בגזברים השמרניים.
    • במקרה של הכנסות ממשלתיות ממשרד החינוך, הרווחה ומענקים כלליים (בעיקר מענקי איזון) הפסימיות של הגזברים לא התממשה – עבור תקציבי חינוך ורווחה הרשויות לרוב קיבלו יותר קצת יותר מהתכנון בעוד שבמקרה של מענקים, הרשויות קיבלו כ-10% יותר מהתכנון (וקצת יותר מ-13% במקרה של גזברים אופטימיים).
    • אם זאת מהמשרדים האחרים הרשויות לרוב קיבלו פחות ממה שציפו – אמנם מדובר על סכומים קטנים באופן משמעותי (לרוב באזור 10% מהתקציבים מהמדינה), אבל הפער ממוצע הוא 7%, כאשר גזברים פרגמטיים ואופטימיים קיבלו כ-12% פחות ממה שציפו – ואולי היה אפשר לצפות שהגזברים יהיו פחות אופטימיים דווקא לגבי תקציבים אלה.
  2. יש שיא של תכנון הכנסות לפי הוצאות בשנת בחירות (תראו מופתעים) – אם בשנים שאינן שנת בחירות מעל 80% מהגזברים מאוזנים, בשנת בחירות מספר זה יורד – כ-69% ב-2013 ו-75% ב-2018.  אחוז הגזברים שמתכננים הכנסות לפי הוצאות בשנת בחירות עומד על 15% לעומת ממוצע של 9%.
  3. למעט הוצאות השכר וכלליות (הוצאות המטה), גזברים (בממוצע) אופטימיים לגבי עמידה בהוצאות, כאשר שמרנים מפספסים פחות מאופטימיים, למעט במקרה של הוצאות מבוססות הכנסות עצמיות, שם השמרנים אופטימיים בעוד שהאופטימיים שמרנים.
  4. ההבדל המרכזי בין גזברים שמרנים וגזברים אופטימיים הוא ההפרש בין ממוצע סך ההכנסות המתוכננות ביחס לביצוע ובין ממוצע סך ההוצאות המתוכננות ביחס לביצוע – במקרה של הראשונים, ההפרש קטן מאחוז, במקרה של האופטימיים, הוא גדול מ-5% – וזה מעיד על גרעון לא קטן.

משמעותיות

כפי שציינתי, מדובר על ניתוח איכותני של הנתונים ללא משתני בקרה נוספים ולכן אין פה ניתוחים שמתייחסים לאופי הרשויות שבהן יש תכנון הכנסות לפי הוצאות, אבל התופעה קיימת ולכן יהיה צורך לתת עליה את הדעת כאשר אני אבצע את הניתוחים בתזה עצמה.

אם זאת, יש משהו אחד שארצה לשים עליו את האצבע – גרעונות בשנת בחירות. כבר כתבתי בעבר על סוגיית הגרעונות בשנת בחירות ואחזור שוב שהגרעונות בתקציב הרגיל הם "הכסף הקטן" ביחס לגרעונות בתקציב התב"ר (בין אם הם גרעונות אמיתיים או מאזניים), כך גרעון בתקציב הרגיל הוא גרעון סופי ולא זמני (כמו בתב"ר) ולכן משמעותי לא פחות. המחקר שבו השתמשתי מראה שגרעוניות בשנת בחירות היא תופעה שאינה ייחודית לישראל, כאשר המאמר מתייחס לכך שדרך להתמודד עם "האופורטוניזם התקציבי" הזה היא בקרה יותר הדוקה ואכיפה. רק שבמדינת ישראל יש מנגנון אכיפה, הוא נקרא "הועדה לחיוב אישי". משרד הפנים מאד גאה במנגנון הזה, אבל כל שנת בחירות הוא מתגלה במערומיו – מספיק רשויות לא נמנעות מכניסה לגרעונות כי הן לא חוששות מעונש. המעקב שלי אחרי ביצועי הועדה לחיוב אישי מראה שהיא פועלת לאט מאד, מבליגה יותר מאשר מענישה וקולה "אינו נשמע" כאשר רשויות נכנסות לגרעונות בשנת בחירות, התנהגות שיש בה גם חשש לשימוש אסור משאבי גוף ציבורי, בניגוד לחוק.

מחשבה אחת על “הגזבר האופטימי

  1. פינגבק: לנבא משבר או לא לנבא משבר, זו השאלה | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s