השיח על אזוריות הולך ומתפתח בשנים האחרונות כאמצעי להתמודד עם קושי לייצר יתרונות לגודל ברשויות קטנות, במיוחד לאור הקושי לאחד ביניהן. במסגרת העבודות שעשיתי בנושא נתקלתי בשאלה לא ברורה מעליה בכלל – האם יש לאזורים "כושר נשיאה כלכלי מוניציפלי" לתמוך בתושבים שלהם?

הפעם הראשונה שהתייחסתי לשאלה הזאת בצורה ישירה נעשתה במסגרת העבודה שהכנתי עם חברי למרחב אזורי הוגן לטובת דיון על חלוקת ההכנסות ממפעלי ים המלח. במסגרת העבודה הזאת הראינו שלמרחב הנגב המזרחי חסרות הכנסות מוניציפליות (ארנונה ומענקי איזון) בעיקר בגלל פעולות של המדינה (הקרן לצמצום פערים והנחות מפליגות למשרד הביטחון) וגבייה בחסר של ארנונה ממפעלי ים המלח.

במסגרת עבודה אחרת הנוגעת לאזור עמק החולה השאלה עלתה שוב באופן חלקי, כאשר נשאלה השאלה האם כלל ההכנסות במרחב של עמק החולה, מזרח הגליל העליון והגולן (התחום של אשכול גליל מזרחי + צפת) יכול לספק לרשויות הנכללות באזור הכנסות המאפשרות אספקת שירותים נאותה (בתרחיש של חלוקת הכנסות).

השאלה הזאת עלתה אצלי בהזדמנויות נוספות שבחנתי אזורים נוספים בפריפריה והבנתי שלמרות שיש הבנה שיש בעיה ביכולת לייצר הכנסות מספיקות בפריפריה בשביל כל הרשויות, מעולם לא ראיתי ניתוח שמדבר על היקף הפער והמשמעות שלו.

הניתוח שמוצג ברשומה הזאת הוא סוג של "חילול קודש" ומקורו בטיעון שלי שהפריפריה בישראל גדולה מדי ביחס לכושר הנשיאה המוניציפלי שלה (יותר מדי תושבים). הסיבות למה היא גדולה מדי ידועות ונטועות בצורה שבה פיזרו את האוכלוסייה בשנותיה הראשונות של ישראל, תוך קביעת יחס אוכלוסייה בין המרכז והפריפריה, יחס שלא השתנה יותר מדי. הטיעון שלי הוא שהיחס ההתחלתי שנקבע בשנותיה הראשונות של המדינה הוא עיוות של "הגודל הטבעי" של הפריפריה, עיוות שממשיך עד היום, בין היתר בגלל סובסידיות ותפיסה פוליטית שצריך "לחזק את הפריפריה" על ידי בינוי ותמיכות, ללא קשר האם זה המהלך הכלכלי הנכון וללא קשר לעובדה שכבר 70 שנים אנשים מצביעים ברגליים ומגדילים את המרכז באופן טבעי בלי כל הסובסידיות האלה.

איך ביצעתי את הניתוח? במהלך המחקרים שעשיתי בעבר מצאתי שיש רף הכנסות ארנונה (ממגורים ושלא ממגורים) שמאפיין רשויות עצמאיות, כאלה שלא נתמכות ע"י מענקי איזון – 2,800 ש"ח לשנה לתושב. המספר הזה הוא מספר אצבע טוב בשביל להעריך את הפער בין ההכנסות הקיימות ובין ההכנסות שנדרשות בשביל לתמוך באוכלוסייה (או כמה אוכלוסייה יכולה להיתמך ע"י ההכנסות הקיימות). את החישוב עשיתי ברמה נפתית, שזו רמה אזורית לא רעה. אני הפרדתי מכל נפה את הערים הגדולות שיושבות בה (מעל 200 אלף תושבים). בעקרון היה מקום להפריד ערים מעל 80 אלף, אבל לא רציתי לסבך והערך המוסף של זה נמוך.
שתי הערות לגבי רף ההכנסות שהגדרתי:

1. המספר 2,800 ש"ח לתושב לשנה פחות נכון שמדובר על רשות גדולה בעיקר כי הנרמול לערים גדולות הוא לפי משתמש שנמצא בעיר באופן שגרתי. משתמש = תושב + מועסקים + תיירים + מבקרים. מכיוון שאני מציג נרמול לפי מס' תושבים, בפועל צריך יותר הכנסות לערים גדולות
2. הסכום הזה גם נמוך מדי לרשויות הקטנות מ-8,000 תושבים (צריכות יותר, בגלל חוסר יעילות לגודל).

אבל גם לנוכח העובדה שמדובר על מספר אצבע לא מדויק, אפשר להיעזר בו בשביל לקבל תמונה ראשונית ולבחון איתו את הטיעון שלי.
הערה נוספת לגבי השמות בגרפים – השמות מתייחסים לשם הנפה, אלא אם כתוב שזו עיר (כמו במקרה של ת"א, ירושלים, חיפה וכו').

מענקי איזון הם זכות, לא עונש

הגרף הראשון מציג את הקשר בין גודל המרחב שבדקתי ובין כושר הנשיאה שלו על סמך הארנונה בלבד. כל מרחב/עיר שנמצאת מעל לקו האלכסוני הוא מקום מאוזן על בסיס הארנונה בלבד (ואפילו יכול לקלוט עוד תושבים). כל הערים הגדולות בישראל נמצאות מעל לקו ומחוז ת"א (שכולל את בני ברק) נמצא הרבה מעל לקו. ירושלים מפתיעה בזה שהיא "על הקו". כל נפות הפריפריה נמצאות מתחת לקו וגם נפות מחוז חיפה (למעט העיר חיפה) נמצאות מתחת לקו.
הערה: העובדה שחיפה מעל הקו בעוד שהרשויות בנפת חיפה נמצאות מתחת לקו מדגישה את חוסר איזון בהיקף האוכלוסייה שגרה בעיר והאוכלוסייה שגרה מסביבה קרי, חיפה אמורה להיות יותר גדולה מהקריות והסביבה ובפועל היא לא.

יש בגרף הזה שתי הפתעות – יש שני מרחבים שכושר הנשיאה שלהם הוא "0" – ז"א שהיקף ההכנסות שלהם כל כך נמוך, שלא אמורות להיות שם רשויות. המרחב הראשון הוא איו"ש שהכנסותיו המוניציפליות לא מצדיקות את קיומו. אבל המרחב השני שנושק לקו מפתיע לא פחות – נפת השרון (כאמור, ללא העיר נתניה).

למה לנפת השרון אין כושר נשיאה מוניציפלי? שמסכלים על רשימת הרשויות בנפה, התמונה מתבהרת – הנפה כוללת את ערי המשולש, שהן ערים עניות מאד. הערים היהודיות גם הן לא ממש שופעות כסף – התושבים שלהן רחוקים מלהיות עניים, אבל אין במרחב הזה תעסוקה בתחומי הערים והמועצות המקומיות (וכנראה שגם הארנונה למגורים לא ממש גבוהה). המועצות האזוריות במרחב הזה לא עניות – אבל הכסף שלהן רחוק מלהיות מספיק בשביל להחזיק את המרחב הזה. השילוב הזה אומר שמרחב השרון גדול מדי על מידותיו הכלכליות מוניציפליות. התובנה הזאת מקבלת חיזוק מתוך הנתונים – מתוך 13 רשויות, רק מועצה מקומית אחת והמועצות האזוריות הן רשויות עצמאיות.

בסה"כ, שבוחנים כמה תושבים יכולה הארנונה "להחזיק" ברמת שירותים נאותה (אך מינימלית) מתקבלת תמונה עגומה – כושר הנשיאה המוניציפלי של כלל המרחבים בישראל יכול לתמוך ב-7.9 מיליון תושבים – אנחנו חורגים "רק" 1.6 מיליון תושבים ביחס לקיבולת של המיסוי המקומי. זה אומר שני דברים:

1. אי אפשר להימנע מרשויות נתמכות גם אם מחר מחליטים לחלק מחדש את הארנונה שגובים מכולם באופן שיוויוני. חלוקה מחדש פשוט אומרת שלכולם לא יהיה מספיק ואיכות השירותים שנקבל תהיה ירודה בכל הרשויות.
2. הסתכלות אחרת, מתוך היבט ידוע שכבר הוצג בדיונים על אזוריות, היא שהיקף ההכנסות שמופנות לרשויות המקומיות מתוך סך המיסים בישראל נמוך מדי. חלוקה מחדש של המיסוי בישראל והפנייה של חלקים גדולים יותר ממנו לרשויות תאפשר להן להיות יותר עצמאיות ולספק שירותים יותר טובים לתושבים.
   מענקי איזון הם תיקון מסוים של המצב הזה, אבל הוא תיקון שנמצא בשליטת המדינה ולכן הוא רגיש להחלטות שלטוניות – פתרון פחות טוב לרשויות (וגם יש הרבה מה לתקן גם במענק הזה)

באחד הדיונים של הוועדה הגיאוגרפית הדרומית, אמר היו"ר (הקודם) משפט שאהבתי מאד – "מענקי איזון אינם עונש, הם זכות" (בניסוח דומה, לא לתפוס אותי במילה). הרעיון מאחורי האמירה מאד פשוט – יש רשויות שלא יכולות להחזיק את עצמן וזו תפקידה של המדינה לתמוך בהן. אני מסכים איתו לחלוטין. השאלה היא – כמה לתמוך (בסכומים) ועד כמה לתמוך (מתי לשים לזה גבול)?

הגרף הבא מציג את אותו רעיון – מס' תושבים בפועל וכושר נשיאה מוניציפלי, רק שהפעם בהכנסות האזוריות נכללו מענקי האיזון ומענקים "לא צבועים" שהם חלף ארנונה. אפשר לראות שינוי משמעותי בתמונת המצב – כמות המרחבים שכושר הנשיאה שלהם מתחת לקו הצטמצמה וישנן מספר נפות במחוז צפון שנמצאות מעל לקו בזכות מענקי האיזון. מענקי האיזון מביאים את איו"ש לאיזון בין כושר הנשיאה אל מול מספר תושביה וגם נפת השרון כבר אינה שלילית, אך היא עדיין "גדולה מדי" בשביל היקף ההכנסות הכולל שלה. העיר ירושלים, בזכות מענקי הבירה, נמצאת בנקודה שבה יש לה עודף כושר נשיאה והיא יכולה לקלוט עוד 200 אלף תושבים.

שינוי נוסף הוא כושר הנשיאה הכללי של כלל המרחבים – היקף ההכנסות של הארנונה ומענקי האיזון מאפשר כושר נשיאה של 10.4 מיליון תושבים – עוד 700~ אלף תושבים בכדי להגיע שוב לגבול הנשיאה (בהכנסות מינימליות שמאפשרות שירותים ברמה נאותה, אך מינימלית).

הניתוח שביצעתי יכול להשתפר, אבל הוא מציג בצורה די ברורה את נכונות הטיעון שטענתי – הפריפריה בישראל גדולה מדי על היקף ההכנסות המוניציפליות שהיא מפיקה. ייתכן וביטול ההנחות למשרד הביטחון (סדר גודל של כמה מאות מיליוני שקלים) והגדלת התקבולים שרשויות מקומיות מקבלות ממשאבי טבע (רק ממפעלי ים המלח יש פוטנציאל ל-180 מיליון בשנה ברמות מיסוי הוגנות) ישפר את המצב, אך בספק אם זה בר קיימא להמשך גידול. אולי פשוט הגיע הזמן להפסיק להגדיל את הפריפריה בכוח?

השיקול הכלכלי הנכון הוא להסית את גידול האוכלוסייה לערים הגדולות, למחוז מרכז (למעט השרון) ולמחוז ת"א – מה שיחזק את האזורים האלה (חיזוק האגלומרציה), אך גם יגביר את לחצי הפיתוח בהם וידרוש עוד פתרונות ומשאבים שיאפשרו לגור בהם בצפיפות יותר גבוהה.

המסקנה היותר מטרידה מהניתוח הזה היא שאם לא נעשה שינוי במבנה ההכנסות של הרשויות המקומיות, אנחנו נגיע תוך שנים ספורות למיצוי כושר הנשיאה המוניציפלי של הרשויות המקומיות והמשך הגידול של המרחבים והערים הגדולות יבוא על חשבון השירותים שאנחנו מקבלים מהרשויות. זה גם יגדיל את הפערים בין המרכז והפריפריה מבחינת איכות השירותים ויגדיל את התלות של הפריפריה בתקציבי המדינה (עוד יותר מהמצב הנוכחי).