שלב אחד מתוך התהליך שהחל לפני יותר משנה הסתיים אתמול – חברי צוות מרחב אזורי הוגן (ואני ביניהם) הציגו לוועדה הגיאוגרפית הדרומית את נייר העמדה שכתבו בעניין חלוקת ההכנסות ממפעלי ים המלח. המסמך מצורף פה.

אפשר לומר שהצגת המסמך הייתה בזמן פציעות – הגשנו את הנייר ביום שלישי וביום רביעי הצגנו אותו לוועדה, שהסכימה לתת לנו במה למרות שמבחינתה הדיונים הסתיימו. למרות שלא הייתה לנו מצגת של ממש, התייצבנו מול מצלמות הזום והצגנו את העמדתנו.

דיון ציבורי

ייצא שאני הצגתי חלק לא קטן מהנושאים (ובהמשך גם לא מעט שאלות הופנו אליי), אבל חברי הם שהציגו את הסוגיות החשובות ביותר – מקומה של החברה האזרחית הלא ממוסדת וחשיבות הדיון הציבורי.

מקומה של החברה האזרחית בדיונים מסוג זה. החברה האזרחית הממוסדת (ארגונים כמו סיכוי, אינג'אז, תנועת אור וכו') לוקחת חלק בתהליכים ממשליים כמו הוועדה הגיאוגרפית, זאת מכיוון שהם מאורגנים וקיבלו הכרה לא מעטה. אבל מה לגבי קבוצות של אזרחים אכפתיים שפועלות מתוך רצון לייצר שינוי חיובי במרחב שלהם (או סתם אזרחים שרוצים להביע את דעתם)? אני בטוח שאנחנו לא הראשונים (ובתקווה לא האחרונים) שניגשים לפורומים כאלה עם מסמכי עמדה, אבל הנושא הזה בער בנו בגלל שהרגשנו, במהלך הדיון הראשון שבו הצגנו, שדחקו אותנו (בזמן ובמקומנו בשיחה) ולא נתנו לנו להשלים את ההצגה.

על אף שהוועדה הדרומית נתנה לנו מקום אתמול להשלים את הצגת העמדה שלנו, הדיון לא היה פומבי והיו הרבה שאלות בתוך הקבוצה האם יש מקום להציג בפורום שמולו הצגנו – פורום הוועדה בלבד וללא דיון ציבורי פומבי. ההבנה שההצגה מול הוועדה היא רק שלב אחד בדרך שהתחלנו בה הכריע לטובת הצגת נייר העמדה. ביקשנו ואני מקווה שנענה בחיוב, שלצד פרסום המסמך באתר הוועדה, יפורסם פרוטוקול.

למרות שמרנות מסוימת בנוגע לסוגיות שהעלנו, הייתה הקשבה לחלופות שהצגנו והיה דיון ער – הן בחלקו הראשון של הדיון שבו הצגתי שוב את המודל להכנסות מינימליות לרשויות מקומיות, מהלך הדיון שבו דיברנו על אוכלוסיית הכפרים הלא מוכרים ובסוף הדיון כאשר דיברנו על אשכול מורחב.

מודלים כלכליים חלופיים

בפתח ההצגה שלנו חזרתי לדבר על מודל ההכנסות המינימליות וזכיתי להערה מצידו של יו"ר הוועדה, יעקב אפרתי, על כך שאני "לא יכול להגיע לוועדה ולהציג מודלים שאינם המודלים המקובלים". אני מודה שזה הקפיץ לי את הפיוז כי אני מכיר את המודלים המקובלים, על חסרונותיהם הרבים. שהפיוז שלי קופץ אני נעשה ווכחני וזה לא ממש הועיל ולכן בשלב מסוים פשוט הפסקו להתווכח (יותר נכון, ביקשו שנפסיק) והמשכנו בהצגה. הבלוג הוא המקום לבצע תיקון שהייתי צריך לעשות במהלך הדיון.

מודל ההכנסות המינימליות הוא מודל המבוסס על עקומות יעילות, מודל כלכלי ותיק ושגור בחישובי יעילות של רשויות מקומיות שגם נמצא בבסיס נוסחת ההוצאה הנורמטיבית של מענקי האיזון. בנוסף, המודל לא מבטל את הנוסחאות המקובלות, הוא מאמץ את תוצאותיהן – בחירת הרשויות אשר יעילותן נבחנת מבוסס על רשויות שעל פי מודל מענקי האיזון נחשבות כרשויות עצמאיות, הסינון של קבוצת הביקורת נעשה ע"י מודל מענקי האיזון. נוסחות יעילות שואלות שאלה – מהו הפרמטר שמשפיע על היעילות? מודל ההכנסה המינימלית שואל את השאלה – מהי ההכנסה המינימלית המאפשרת לרשות להיות עצמאית? במובן הזה, המודל לא סותר את הכלים הקיימים של משרד הפנים ומשתמש בכלים כלכליים מקובלים ולכן אינו מודל "לא מקובל".

יו"ר הועדה ציין שהמודל שלי לא עמד לביקורת עמיתים – והוא צודק (מעטים ראו אותו), מצד שני, המודלים של משרד הפנים לא באמת עברו ביקורת עמיתים כמו שצריך (כך הבנתי משיחות עם עמיתים שביקרו אותם) ולרוב מודלים אלה כוללים הנחות יסוד שידועות כבעייתיות כמו קבלת עקרון המאטצ'ינג כאקסיומה. בספק אם אני אצליח לשכנע את יו"ר הוועדה, איש ותיק של משרד הפנים אשר "חי" את עקרונות משרד הפנים מזה עשרות שנים, אבל אני חושב שהיעדר דיון ציבורי על העקרונות המנחים של נוסחאות משרד הפנים הוא נקודת החולשה המרכזית לכל טיעון שגורס שצריך להיצמד "לנוסחאות המקובלות" ולא בהכרח מהותו של המודל האלטרנטיבי שכאמור, אינו סותר את עקרונות אלה ואף מאמץ אותם.

עוד אציין אמירה של יו"ר הוועדה שנאמרה במהלך הויכוח שאיתה אני מסכים – הוא התייחס למענקי האיזון כאל זכות של הרשויות המקומיות, משהו שהן צריכות לקבל בכדי להיות מסוגלות לספק שירותים לתושבים. זה אינו "קנס" או "אות קלון". אני מסכים איתו בגלל שתי סיבות:

1. מבנה התקצוב הממשלתי הנוכחי ומבנה הארנונה לא מאפשר לכל הרשויות להתקיים רק על הכנסות עצמיות. זה נובע בגלל הסתירה בין הכלכלה האמיתית (עירונית, כלכלת ערים) ובין כלכלה מוניציפלית.
2. גם בעולם המערבי רשויות פריפריאליות לא מצליחות לספק שירותים על בסיס הכנסותיהן העצמיות בלבד, כולל במדינות שמיישמות מס רכוש. הסיבה לכך היא שלכידת הערך מהקרקע, אותו ערך שמהווה את הבסיס למס המקומי, נמוכה כי ערך הקרקע נמוך – מאפיין מובנה של פריפריה – כאמור, פער בין הכלכלה האמיתית וכלכלה מוניציפלית.

הכרה במי שאינו מוכר

נייר העמדה שהצגנו יוצא מנקודת מוצא שיש בנגב המזרחי כ-60 אלף תושבים שאינם נספרים בתקצוב של הרשויות המקומיות. במהלך הדיון נתקלנו בעמדה של אחד מחברי הוועדה, מי שהיה בעברו גם מנהל מחוז דרום של משרד הפנים, כי תושבי הכפרים הלא מוכרים צריכים "לקחת את עצמם ללשכת האוכלוסין ולהירשם כתושבי הרשויות הקיימות" (לא במילים האלה, אבל ככה זה נשמע, פחות או יותר). בשלב זה טוב שהשיחה הייתה בזום אחרת היינו צריכים להפריד את חלק מחברי הצוות מצווארו (ואני לא אציין מי מהן). הטיעון שלעצמו אולי נשמע הגיוני לרבות מהאוזניים יהודיות, אך אם להיות עדין אך קטנוני, יש גם בקרב היהודים "פה ושם" כאלה שבוחרים שלא להשתייך לישובים מוכרים. על אף שזה עמד על קצה לשוני, התאפקתי מלהיות קטנוני בדיון ולציין שבישראל באופן כללי יש פער לא קטן בספירת התושבים לטובת תקצוב – יש פער די עקבי של כמה מאות אלפי תושבים בין נתוני למ"ס ונתוני מרשם האוכלוסין, שהאחרונים משמשים לטובת חישוב מענקי משרד הפנים.

מבחינה מעשית משרד הפנים מכיר בכך שיש פער במספר התושבים הרשמי של הרשויות הבדואיות ובין מס' התושבים שהן מספקות להן שירותים, הוא אף הוסיף להן בשנת 2019 תוספת תקציב במענקי האיזון (מחוץ לנוסחת המודל) בעקבות וועדת להבי. ההתעקשות על ההסתכלות הפטרונית היהודית לא הוכיחה את עצמה ב-70 השנים האחרונות, זאת לצד תקדימים הפוכים (הכרה בישובים ערבים בצפון, הכרה בבעלות על אדמות כאשר המדינה רוצה להקים תשתיות) שמראים שעדיף להתמודד עם הבעיה בצורה מפוקחת מאשר להתבצר בעמדות שלא מקדמות את האזור.

אשכול מורחב

במהלך הדיון הצגנו שני פתרונות – ערים אזוריות (לא אחת, כמה) ואשכול מורחב. הרעיון של הערים האזוריות הוצג ע"י חברי הקבוצה עוד לפני שהצטרפתי לחגיגה ולכן הוועדה הכירה אותו והתמקדה בעיקר בפתרון האשכול המורחב. פתרון האשכול המורחב מדבר על העברת עודפי ההכנסה של תמר, סכום של 25 מיליון שקלים, לאשכול הנגב המזרחי, כאשר ההחלטה על השימוש בכסף זה תעשה ע"י הרשויות החברות באשכול (+ הרשויות האחרות במרחב כמשקיפות רשמיות בעלות זכות עמידה). במהלך הדיון ניסו "לקלקל לנו את החגיגה" בזה שציינו שהחוק לא מאפשר להעביר לתאגיד אשכול הנגב המזרחי את הכסף בגלל סעיף כלשהו שלא הכרנו (והתשובה לכך היא – שיש חוק הסדרים מעבר לפינה…), אבל עדיין הייתה התעניינות במנגנון הזה ככלי לחלוקת הכנסות אזורית. כאשר סיכמנו את ההתייחסות שלנו, ביקשנו שהוועדה תשקול לפנות למשרד הפנים בבקשה לעדכן את המנדט שיכלול את האשכול כגורם נוסף שיכול לקבל את הכסף (כי שינוי מנדט אינו דבר זר לוועדה או למשרד הפנים), אך התשובה שקיבלנו היא שהוועדה ממליצה שאנחנו נעשה זאת מול משרד הפנים וכי היא לא תנקוט עמדה, גם אם על פניו מדובר על הרחבה שהוועדה תקבל בחיוב. הוועדה אף ביקשה שנגיש התייחסות, בהקשר של חלוקת משאבים אזוריים, לטובת הדיונים בנוגע למנדט סביב נאות חובב, מה שמעיד שההסתכלות האזורית "מחוץ לקופסה" חסרה בדיונים של הוועדה והיא מעוניינת שימשיכו לאתגר את הפרדיגמות הקבועות שהרשויות המקומיות מביאות לשולחן.

בשולי העניין, או שמע בלב העניין

העיסוק בשנה האחרונה במצבו הכלכלי של הנגב המזרחי, הניתוחים השונים שעשיתי במנעד רחב של כלים מראים שהוועדה הגיאוגרפית מוגבלת ביכולתה להביא את הפריפריה (לא רק הנגב המזרחי) לכדי איזון כלשהו. העברת כספים ושטחים בין רשויות במרחב שמראש חסרים בו משאבים לא מובילה לשום איזון ולכל היותר מובילה לכך שלכולם יהיה פחות – זהו פתרון מוגבל שלא יכול לעבוד לבד. עוד למדתי שדי ברור שהמדינה צריכה להפסיק לגזול (כן, לגזול) הון מהפריפריה – מיסוי מקומי על משאבי טבע צריך קודם כל לשרת את האזור שבו הם נמצאים (בתעריפים שתואמים את הנזק למרחב), זה כולל מס ארנונה מלא, ללא פטור, על מתקנים ממשלתיים ותשתיות לאומיות שנמצאים בפריפריה. אבל הפתרון לא יכול לבוא רק מהמדינה – גם הרשויות המקומיות צריכות להבין שהן חייבות לשתף פעולה, תוך הכלה אחת של השנייה, בכדי שהמרחב שבו כולן נמצאות ישגשג. יש רשויות שמבינות את זה ויש כאלה שמסרבות (יותר נכון, יש ראשי רשויות שמבינים את זה ויש כאלה שמסרבים) – אבל אם רוצים שפתרונות אזוריים יצליחו, צריך שהם יתבססו על מקורות הכנסה עצמיים. כפי שרשות ללא הכנסות עצמיות היא רשות מוגבלת, כך גם אשכול ללא הכנסות עצמיות הוא אשכול מוגבל. הפתרון שהצגנו בפני הוועדה נותן את הכיוון הזה ויישום של ההצעות המשלימות (העלאת תעריפים למפעלי ים המלח) יגדילו את המשאבים של האשכול וכך גם את המשאבים שמופנים לטובת האזור כולו.

הנקודה היא שהפתרונות המשולבים האלה דורשים פעולה משולבת וזה לא קורה היום.

נ.ב.

אני לא יכול להתאפק לרשום פה רעיון שעלה במהלך הדיונים הפנימיים שלנו ולא הוצג לוועדה "הוגנות אפקטיבית". הביטוי הזה, אשר עלול להישמע כמו אוקסימורון, מתייחס לכך שגם פתרונות הוגנים צריכים להיות כאלה שמביאים לכדי תוצאה מיטבית ולפעמים עדיף לבחור פתרון פחות הוגן אך בעל סיכוי הצלחה גבוה יותר מאשר פתרון הוגן שלא ניתן למימוש. על הביטוי הזה חתום ד"ר יצחק (קיקי) אהרונוביץ', חבר בקבוצה שתמיד מצליח למצוא שתי מילים מאד מוצלחות לתאר רעיון מורכב. אני די בטוח שלא מדובר על רעיון חדש (דירוג חלופות הוא משהו שעושים בשגרה), אני פשוט לא חושב שמשתמשים בו הרבה בהקשר של הוגנות. בעיניי פתרון האשכול המורחב הוא פתרון כזה – הוגן ואפקטיבי.