לתקן את נוסחת מענקי האיזון בפחות מ-1,500 מילים

משרד הפנים הקים את ועדת שראל בכדי לדון בשינוי של נוסחת מענקי האיזון. הועדה הוקמה כחלק מההסכמות מול רע"ם ושולבה בהחלטה 550 של הממשלה. האמת היא שאני מדבר על הצורך בעדכון של הנוסחה כבר מ-2015 ולכן הופתעתי (וקצת התעצבנתי) שביקשו לסכם כל כך הרבה רשומות לתוך 1,500 מילים. אבל מסתבר שזה אפשרי בקצת פחות מ-1,470. אז הנה הטיוטה שלי (הקישורים לרשומות הרלבנטיות לא ישולבו במסמך שאשלח, אבל חשוב שקוראי הבלוג יכירו את התמונה הרחבה יותר):

לחברי הועדה לעדכון נוסחת מענקי האיזון שלום.

במסמך זה אפרט את הסוגיות המרכזיות הנוגעות לתקצוב הרשויות המקומיות על ידי נוסחת מענקי האיזון, הכשלים שמייצרת הנוסחה ומהי הבשורה שראוי שהנוסחה העתידית תביא לשלטון המקומי.

ראשית יש לתת את הדעת למטרת המענק. בניגוד לשמו, מענק האיזון אינו נועד לאזן רשויות, כי אם להוות חיזוק לבסיס הכלכלי של הרשויות המקומיות החלשות על מנת שאלה יוכלו לספק שירותים סבירים ברמה מינימלית. שפה מייצרת מציאות ולכן מומלץ למצוא למענק שם שהולם את מטרתו.

שנית, חשוב להגדיר מהם אותם שירותים אותם שהמענק צריך לאפשר. מענק האיזון הקיים נועד לאפשר לרשות המקומית לספק מנעד רחב של שירותים, מקומיים וממלכתיים (חינוך ורווחה), למעט מספר שירותים שמוגדרים כשירותים "במשק סגור". מטרה זו באה לידי ביטוי הן בצד "ההוצאות" והן בצד "ההכנסות" של הנוסחה. הכשל המרכזי בגישה זו הוא שנקודת המוצא למענקים לרשויות מניחה שהן חייבות להשתתף בשירותים ממלכתיים (מאטצ'ינג), ללא קשר לחוסן הכלכלי. מסמך זה לא יכנס לבעייתיות הקיימת בדרישה למאטצ'ינג מרשויות חלשות שבסיס ההכנסות שלהן דל מלכתחילה, זאת משום שכבר נכתב בעבר לא מעט על שדרישות המאטצ'ינג מגדילות את הפערים בין הרשויות החזקות והחלשות. הנקודה החשובה היא השאלה "מהם השירותים שהמענק צריך לאפשר לרשויות לספק?". שאלה זו צריכה להנחות את הפרמטרים הבסיסיים שמהם מורכבת הנוסחה העתידית.

מעבר לשתי סוגיות אלה, הסמנטית והמהותית, ישנן סוגיות נוספות שנדרש לתת להן מענה במסגרת ניסוח הנוסחה למענק:

  1. נוסחת המענק מניחה כי יש יתרון לגודל באספקת שירותים ברשויות המקומיות. על אף שיש לכך תוקף, אין מדובר על אקסיומה מוחלטת:
    • ניתוח מעמיק של השירותים אותן מספקות הרשויות המקומיות מראה כי היתרון לגודל נשחק מהר מאד עבור מרבית השירותים. העלות העודפת לתושב, עקב חסרון לגודל, הולכת ונעלמת במרבית השירותים כאשר רשויות מגיעות לגודל של עשרת אלפי תושבים וכמעט ואינה קיימת ברשויות מעל עשרים אלף תושבים.
    • ערים גדולות מארבעים אלף תושבים מתחילות לספק שירותים למבקרים, במיוחד בפריפריה בהן ערים אלה מהוות מוקד אזורי. ערים מעל שמונים אלף תושבים הן דה-פאקטו ערים המספקות שירותים אזוריים (תעסוקה ושירותים ציבוריים אזוריים בודדים) ומעל מאתיים אלף תושבים הן כבר ערים אזוריות "על מלא" – תעסוקה, מרבית השירותים הציבוריים האזוריים – כאשר חלקן גם מספקות שירותים מטרופוליניים (כגון באר שבע). אם זאת אין בנוסחה התייחסות לתפקוד המרחבי של הרשויות ורק מס' התושבים שלהן הוא הפרמטר הקובע, על אף שחלקן מספקות שירותים לקהל משתמשים גדול ממספר תושביהן. בגלל מצב זה רשויות גדולות צריכות יותר משאבים פר תושב בהשוואה לרשויות קטנות.
    • הנוסחה מתגמלת רשויות קטנות ובכך "מעודדת את קיומן" תוך העברת העלויות העודפות על כלל הציבור. הנוסחה גם "מסכלת" איחוד בין רשויות לתוך מבנים יעילים יותר, כגון מקבץ של מספר מועצות מקומיות תחת מבנה של מועצה אזורית או איחוד בין ערים ומועצה אזורית (עיר אזורית).
  2. הנוסחה נותנת משקל יתר לאשכול סוציואקונומי, תוך התעלמות מכך שגורם זה משפיע על החוסן הכלכלי של הרשויות בגלל חוקי המדינה. רשויות חלשות מקבלות מהמדינה תקצוב דיפרנציאלי בתקציבי החינוך והרווחה (עדיין יש דרישת מאטצ'ינג) ומכאן שהן מקבלות שיפוי מסוים על חולשת תושביהן. עיקר הפגיעה בחוסן הכלכלי של הרשויות המקומיות שקשורה לאשכול סוציואקונומי נובעת מההנחות שהרשות המקומית מחויבת לתת לתושבים. "העמסה" של תקציב הרשות המקומית בהנחות אלה, ללא שיפוי מצד המדינה, מוביל לשילוב של מרכיב השיפוי בנוסחת המענק – על אף שבפועל ניתן לכמת במדויק את היקף ההנחות שהרשויות צריכות לספק ולשפות אותן ישירות. שיפוי ישיר יחייב את המדינה לקחת בחשבון שהנחות הניתנות על פי חוק יורדות מבסיס התקציב של המדינה, בניגוד למצב היום שבו מבנה ההנחות אינו נספר כהוצאה תקציבית ישירה.
    הערה: כאשר הכנסות מתושב חלש ותושב חזק דומות, אין בין שתי האוכלוסיות הללו העדפה מנקודת המבט של הרשות המקומית ולכן הן יותר אדישות לאוכלוסייה הבוחרת לגור בהן. יש לציין כי ברוב הרשויות עם האוכלוסייה החזקה, העלות של התושבים גבוהה יותר.
  3. נוסחת גדיש גובשה בשנים בהן חל משבר ברשויות המקומיות ולכן לקחה בחשבון שיפוי של הרשויות במרכיב הפנסיה התקציבית וכן עקב החזר מלוות, במיוחד לאור שצורך בהתייעלות שחלה ברשויות מקומיות רבות. בשנת 2022 אין יותר מקום למרכיב זה בנוסחת המענק מן הטעמים הבאים:
    • קיים פער בין היקף השיפוי של הרשויות היהודיות והערביות, הן במרכיב הפנסיה התקציבית והן במרכיב השיפוי להחזר מלוות.
    • בקרב הרשויות הערביות היקף העובדים בפנסיה אשר זכאים לפנסיה תקציבית נמוך משמעותית מזה הקיים בקרב הרשויות היהודיות.
    • רבות מהרשויות הערביות לא נהנות מגישה לאשראי בנקאי לצורך מלוות ולכן אינן יכולות למנף את השיפוי שניתן במסגרת מענקי האיזון בכדי לקבל מלוות לצורך השקעות פיתוח. בשל כך מרכיב השיפוי למלוות לרשויות היהודיות גדול ביחס לחלקן היחסי בקרב הרשויות.
    • מרכיב זה מייצר חלוקה לא שיוויונית בין הרשויות השונות ואף משליך על כלל המענקים המוענקים לרשויות. היות והסל התקציבי של כלל מענקי האיזון מוכתב על ידי האוצר, הגדלת מרכיבי השיפוי לפנסיה ומלוות על ידי הרשויות היהודיות מגדילה את משקלו של מרכיב זה בתוך מודל המענק על חשבון המרכיב המבוסס על ההפרש בין ההוצאה הנורמטיבית וההכנסה הפוטנציאלית, המרכיב הדומיננטי במענקים לרשויות הערביות. הלכה למעשה, מרכיב השיפוי לפנסיה והחזר מלוות מקטין את המענקים לרשויות הערביות לטובת היהודיות.
    • בעיה נוספת במרכיב זה הוא העובדה שרשויות יכולות "להנדס" את המענק שלהן במידה והן לא ממצות את מרכיבי השיפוי – בין אם הגדלת מרכיב החזר המלוות או הגדלת הפרשות הפנסיה התקציבית לעובדיהן. יש למנוע התנהלות מסוג זה.
  4. נוסחת מענקי האיזון הנוכחית "מנציחה" את שיטת החישוב הקיימת של ההכנסות העצמיות של הרשות – מיסוי מקומי מבוסס שטח הנכסים. הלכה למעשה, קיימות שיטות נוספות לחישוב מיסוי מקומי שיש להן יתרונות שעולים על השיטה הקיימת (כגון מיסוי ערך הקרקע). חוסן כלכלי מושפע "מהשורה התחתונה" – מהיקף ההכנסות ממיסוי מקומי ומיכולת המיצוי של הכנסות אלה מהנכסים ברשות, לא משיטת החישוב.
  5. כפי שצוין בסעיף 3, הסעיף התקציבי של מענקי האיזון מוגבל בגודלו על ידי האוצר. הלכה למעשה לא הייתה שנה אחת מאז יישום נוסחת גדיש שבמהלכה גודלו של מענק האיזון היה שווה לגודל מודל המענק המצטבר של הרשויות. יש לשנות את מבנה תקצוב זה ולדאוג כי קופת המענקים תותאם לצרכי הרשויות ולא לתקציב המדינה. כבר היום הרשויות המקומיות מתוקצבות בחסר בהשוואה למדינות ה-OECD ותיקון זה הוא תיקון בכיוון הנכון, גם אם אינו מספיק בכדי לסגור את הפער.
  6. עדכון נוסחת מענקי האיזון מבוסס על טייס אוטומטי שהלכה למעשה אינו "עומד בקצב" של הגידול בצרכים של הרשויות או במשימות שהן מבצעות. נדרש מנגנון עדכון טוב יותר.

לאור האמור, להלן ההמלצות למבנה המענקים לרשויות המקומיות בנוסחה המעודכנת:

  1. המענק יתמקד ביצירת בסיס כספי המאפשר לרשויות לספק שירותים מקומיים ולא שירותים ממלכתיים. "מענק לטובת שירותים מקומיים" ולא "מענק איזון".
  2. עוד מומלץ כי במסגרת השפה שבה "דובר" המענק תופסק ההתייחסות למונח "ארנונה" ויהיה שימוש במונח "מיסוי מקומי".
  3. נוסחת המענק תשקף ככל הניתן את החוסן הכלכלי של הרשות המקומית ותהווה מדד עבור מנגנוני תקצוב אחרים כגון מאטצ'ינג. כחלק מובנה בהמלצה זו מומלץ לשלב את אנשי משרד החינוך והרווחה (והאוצר) בדיונים על נוסחת מענק השירותים המקומיים, כהכנה לשינוי הנדרש בשיטת המאטצ'ינג אשר יתבסס על נוסחת מענק השירותים המקומיים ככלי לקביעת המאטצ'ינג.
  4. נוסחת המענק תתבסס על המרכיב המרכזי שבגינו רשויות נדרשות למענק – פער בין הכנסות נדרשות להכנסות קיימות.
    • הנוסחה לרשויות עירוניות ואזוריות צריכה להיות שונה
    • על בסיס הנתונים של הרשויות העצמאיות ניתן להעריך את היקף ההכנסות המינימלי ממיסוי מקומי הנדרש על מנת שרשות תוכל לספק שירותים מקומיים נאותים לתושביה. ניתן להשתמש באומדן זה על מנת לקבוע מהו רף ההכנסות המצדיק קבלת מענק.
    • הפרמטר היחיד הרלבנטי לצורך תיקון או כיול הנוסחה הוא מדד הפריפריאליות, אשר משקף באופן הטוב ביותר את שווי הקרקע והנכסים, המרכיבים על בסיסם נקבע פוטנציאל המיסוי המקומי.
    • הנוסחה תשלב שיפוי לרשויות אזוריות בעלות פיזור ישובים גדול
  5. מומלץ כי במסגרת עבודת הוועדה יבחנו היקף ההנחות במיסוי המקומי הניתנות לתושבים על בסיס דרישות החקיקה. על בסיס מידע זה יקבע תקצוב נפרד וייעודי לרשויות המקומיות. ניתן לשלב את היקף התקצוב הנ"ל בהתאם לחוסנן הכלכלי של הרשויות באופן שתהיה השתתפות מסוימת של הרשויות בהיקף ההנחות, כאשר רשויות חזקות יקבלו על עצמן נטל גדול יותר מהיקף ההנחות והרשויות החלשות לא ישאו אותו בכלל.
    הערה: שילוב בין מנגנון שיפוי ישיר על הנחות במיסוי מקומי ונוסחה מבוססת הכנסות עצמיות מאפשר חישוב של הנוסחה על בסיס פוטנציאל ההכנסות המלא (ללא הנחות).
  6. רשויות עירוניות מתחת ל-8,000 תושבים ישופו כאילו היו בנות 8,000 תושבים – מהלך זה צריך לכלול מתן אפשרות לרשויות אלה להעלות את רמת המיסוי המקומי באופן שיאזן אותן (כולל חריגה מהמגבלות הקיימות בהנחיות משרד הפנים) או ליזום מהלכים של איחוד רשויות.
  7. המענק ייתן שיפוי גדול יותר ככל שהרשות גדלה.
    הערה: שימוש בנתוני הרשויות העצמאיות מבטיח מצב זה.
  8. בהמשך לסעיפים הקודמים, יש להימנע משילוב "תיקונים" של נוסחת המענק על בסיס החזרי פנסיה תקציבית, החזר מלוות, אשכול סוציואקונומי, מבנה דמוגרפי וכו'.
  9. העדכון השנתי של הנוסחה יתבסס על חישוב מחדש של רף ההכנסה הנדרש לצורך אספקת שירותים ברשויות העצמאיות, זאת על בסיס רשימת הרשויות המקומיות העצמאיות העדכנית.

אימוץ כלל ההמלצות המובאות במסמך זה יובילו למענק המבוסס על נוסחה פשוטה וברורה, אשר עושה חלוקה יעילה והוגנת של כספי המענק, תוך ביטול צימודים ואילוצים המייצרים עיוותים והעדפות מפלות, לצד יצירת נוסחה "אמידה לשינויים", כגון שינוי שיטת החישוב של המיסוי המקומי, שינוי המאטצ'ינג ותמורות בחוסן הסוציואקונומי של תושבי הרשויות.

אימוץ כלל ההמלצות יוביל לשינויים משמעותיים בתקצוב של הרשויות המקומיות, על כן מומלץ להגדיר תקופת מעבר שתאפשר לרשויות להסתגל למצב החדש, זאת בהתאם לנקודת המוצא של כל רשות ורשות ביחס לתקציב שהן צפויות לקבל על בסיס נוסחת המענק המעודכנת.

2 מחשבות על “לתקן את נוסחת מענקי האיזון בפחות מ-1,500 מילים

  1. תודה יוגב, פוסט מעולה. הוא חידש לי בעיקר בהעדפה של המדד ליישובים קטנים, שהיא מרכיס נוסף בפרוייקט הייהוד, גם כי יש מעט יישובים ערבים קטנים, אבל בעיקר כי בתוך היישובים היהודים זו העדפה ליישובים שתופסים הרבה שטח.

    דניאל ________________________________

  2. ההעדפה לישובים קטנים מטיבה עם הישובים הערביים שרובם קטנים ובמועצות מקומיות. רוב הישובים היהודים הקטנים מאוגדים במועצות אזוריות שמקבלות הרבה יותר כסף פר תושב

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s