באוקטובר 2020 הצוות לקידום אזוריות בישראל שהוקם ע"י משרד הפנים הגיש את המלצותיו בנוגע לצורך בחלוקה אזורית חדשה. הצוות סיים את הדו"ח שהוא פרסם באמירה שצריך חלוקה אזורית חדשה ואף הציג מספר סכמות לחלוקה מחדש, אך המליץ להתעמק בנושא ולקבוע את האזוריות בתהליך המשך. בינואר 2021 כתבתי על "האזוריות החדשה והישנה בישראל" פה בבלוג והתייחסתי לכמה סוגיות שנוגעות לחלוקות אזוריות ורובדים אזוריים שכדאי לשקול, כמו גם הגדרות כלכליות שיכולות לעזור להבחין בין אזורים שונים.

נתקדם שלוש שנים קדימה ו-5 מערכות בחירות ומינהל התכנון מקיים ב-2.2.23 מפגש התנעה למהלך שנקרא תוכנית אסטרטגית מרחבית לישראל, "זאת מתוקף החלטה 2457 העוסקת ביעדי הממשלה לדיור ומהצורך להיערך לאתגרי העתיד". באותו בוקר חורפי בירושלים גם אני נכחתי בכנס וגם תרמתי את השני סנט שלי בשני שולחנות עגולים (מתוך שלושה) בנושא של המרחב הפיזי והמרחב החברתי-כלכלי. אחרי אותו אירוע לא שמעתי על התוכנית הזאת שוב למשך שנה – עד שקיבלתי מכמה כיוונים הזמנה להביע את דעתי על תוצרים של צוות התוכנית באתר ייעודי הכולל מספר נושאי התייעצות.

יש כמה נושאים שקרובים לליבי ולכן נכנסתי והגבתי למספר התייעצויות – מענה לגידול אוכלוסייה, עירוניות, אזוריות, על-אזוריות ונראה לי שגם הגבתי לטכנולוגיות משנות מרחב.
(הערה: ההתייעצויות נסגרו, אבל לחצת על הקישורים, תגלגלו קצת למטה ותלחצו על הלינק בצד שמאל "הביעו את דעתכם", אחרי זה אפשר לבחור לצפות בשאלון).
אני מודה שחלק מהשאלות הפריעו לי, כי הן מתייחסות "בתמימות" לסוגיות בהן מינהל התכנון אמור להבין משהו (כלשהו) ואחרות גרמו לי לחשוב "יפה שנזכרתם לשאול אחרי 70 שנים", כמו לדוגמה השאלה "אילו תהליכים משפיעים לדעתך ותורמים לצמיחת אזור ולהגעה של אוכלוסיות חדשות?". השאלות האלה הזכירו לי מצב שבו במערכה הראשונה מישהו אומר "אני לא יודע, בוא תלמד אותי" ואז במערכה השלישית אותו אחד "שלא יודע ורוצה ללמוד" פורס את משנתו על אותו נושא עליו העיד על עצמו "שהוא לא יודע". מבוסס על מקרה אמיתי ומתסכל.

אבל ההתייעצות שהכי הפריעה לי היא ההתייעצות על אזוריות, אשר תוצריה (שעמדו בשאלה פתוחה לציבור) הוצגו שלושה ימים אחרי סגירת מועד ההתייעצות כסוג של תפיסה מוגמרת (בניגוד לכתוב באתר עצמו).

אז מה בדיוק כל כך הפריע לי בתוצרים של ההתייעצות הזאת ומדוע כיוון הפעולה שהוצג בה שגוי?

קודם כל, כי המפה שהוצגה כחלוקה אזורית נראתה לי מוכרת מדי. כמה מוכרת? כי לפני שנה ד"ר עידו שבח קליין הראה ניתוח של נתוני הסקר הסלולרי שמציג חלוקה לאזורים שהמאפיין העיקרי שלהם הוא שרוב התנועות בין מספר אזורי תנועה מהם מורכב אזור הן פנימיות – בעיקר בין אזורי התנועה השונים ובתוכן, כאשר התנועות החוצה מהם לאזורים אחרים מהוות חלק קטן של התנועות.

ואז פתחתי את דברי ההסבר לאופן שבו קבעו את אזורי התפקוד במפה שהוצגה בהתייעצות, והתהליך שבו עבדו הולך בערך ככה:

• הגדרת מטרות – רציפות גיאוגרפית, קנה מידה לתפקוד יומיומי, מספר תושבים, מספר רשויות, מנועי צמיחה, ייחודיות וזהות המקום, היבטים פיסיים וגיאוגרפיים, תשתית של שיתופי פעולה
• ניתוח רמת העיור (שזה בעצם בדיקת צפיפות אוכלוסייה)
• זיהוי מוקדים עירוניים ומוקדים נוספים (תשתיות אזוריות)
• רשת התחבורה
• ניתוחי יוממות (סקר סלולרי…)
• סימון אזורים
• איפיון אזורים (מספר תושבים, רשויות, ישובים, איפיון הישובים, מוקדים וכו').

זוכרים את סעיף 1 "הגדרת מטרות"? אז חדי העין ישימו לב שבפועל התהליך של החלוקה האזורית נעצר אחרי שמצאו את קנה המידה לתפקוד יומיומי (שמובסס על נתוני הסקר הסלולרי). כל שאר המטרות הושארו "להתייעצות" (אבל שלושה ימים אחרי סגירת הקלפיות רצו לפרסם את התוצאות, מבלי שפתחו את הקלפיות).

אבל מה בעצם הבעיה של חלוקת האזורית לפי הסקר הסלולרי – הרי זה משקף את התנועה של האנשים במרחב, את מרכז מוקד החיים שלהם?

הבעיה היא שאזורי התפקוד הללו משקפים קודם כל ולפני הכל את מגבלת התנועה שמייצרת רשת הדרכים. ככל שיש לאנשים רשת כבישים יותר מצומצמת, אז מרחב הבחירה שלהם בין צמתים מרכזיות ברשת מצומצם יותר. לצורך הדוגמה, אם אני רוצה לצאת לקניות ויש ברדיוס אווירי של 20 ק"מ לפחות 3 מוקדי קניות, בפועל בגלל רשת הכבישים הדלילה במרחב שלי הראשון נמצא במרחק 20 ד' נסיעה, השני 30 ד' נסיעה והשלישי 40 ד' נסיעה. די ברור שאני אסע לקרוב ביותר בתדירות גבוהה, לשני הכי קרוב רק אם יהיה לי צורך מיוחד (או אם יש שם תמיד חניה בשפע) ולמצוא אותי בשלישי יהיה אירוע נדיר.

יכול להיות ששיפור של רשת הדרכים יוביל לכך שהמוקד השלישי יהיה גם 20 ד' נסיעה ממני ואז אני אגיע אליו בתדירות הכי גבוהה, אבל נכון למצב רשת הכבישים הקיים, המוקד השלישי יהיה מחוץ לאזור התנועה שלי (ושל מי שגר באותו ישוב איתי). תוצאות הסקר הסלולרי יראו שהוא מחוץ לאזור שלי.

וזו החולשה הראשונה של ניתוח מהסוג הזה – הוא מקבע את האזורים לפי רשת הדרכים הקיימת, כך נוצר מצב שבו תוספת כבישים שיכולה לשנות את אזורי התנועה לא תקבלו ביטוי בעדכון האזורים שהוגדרו על פי הרשת המקורית (תזכורת מהפרקים הקודמים – החלוקה האזורית כמעט ולא השתנתה ב-100 השנים האחרונות. לא מדובר על אירוע תדיר). היות ובישראל הרשת שפותחה הכי חזק ב-20 השנים האחרונות היא הרשת הארצית (כבישים חד ודו ספרתיים), הרשת הפנים אזורית כמעט ולא פותחה (כבישים תלת ספרתיים וארבע ספרתיים). כך נוצר מצב שבו אנשים "נצמדים" לרשת הארצית ולא יכולים לנוע בתוך האזור שלהם ביעילות, עד כדי נתק מאזורים סמוכים (בקו אווירי) למקום מגוריהם.

חולשה שניה של ניתוח מסוג זה הוא שהיקף התנועות הדומיננטיות בתוך אזור לא תלוי במספר התושבים (כי סופרים את אחוז התנועות בתוך מרחב, בין אם הוא מורכב מישובים גדולים או קטנים – זה מאד בולט בחלוקה של האזורים של הנגב המזרחי), אבל קשר בין אזורים מאד מושפע ממספר התושבים. דוגמה שאני מכיר היטב – צפון הנגב המזרחי מרכז 65% מכלל התנועות שלו בתוך מרחב צפון הנגב המזרחי ועוד 25% מהתנועות שלו מול באר שבע. גם המרחב של אופקים ונתיבות מרכז הרבה מאד תנועות פנימיות, אבל היקף התנועות של ישובים אלה מול באר שבע גדול יותר בהשוואה לנגב המזרחי, אז בחלוקה האזורית הזיקה של באר שבע לאופקים ונתיבות יותר חזקה – למרות שבאר שבע היא חלק בלתי נפרד מצפון הנגב המזרחי. זה מציג חולשה נוספת, משנית, של השיטה הזאת – השיטה לא כוללת מרחבי ביניים/מרחבי חיבור בין אזורים מובחנים. באר שבע מחברת בין צפון הנגב המזרחי ומזרח הנגב המערבי אבל "לא שייכת" לאף אחד מהם מעצם היותה עיר אזורית – בפועל האזורים הללו "שייכים" לבאר שבע. (ורק לשם השלמת התמונה – היקף התנועה מצפון הנגב המזרחי למזרח הנגב המערבי מהווה כ-5% מכלל התנועות של צפון הנגב המזרחי. שני האזורים לא מחוברים זה לזה מנקודת מבט של יוממות/תנועה).

החולשה שלישית של ניתוח מהסוג הזה הוא שתנועות של אנשים ברכבים פרטיים לא חושפות קשרים כלכליים בין אזורים כמו תנועות של סחורות ומשאבים, תנועות הון והשפעות כלכליות/רגולטוריות. היעדר ראיה של קשרים כלכליים עלול להוביל לחלוקה אזורית שמחלישה קשרים כלכליים קיימים ששגשגו בחלוקה אזורית הישנה לטובת קשרים כלכליים פחות יעילים בחלוקה האזורית החדשה.

חולשה רביעית של שיטה זו היא שהיא מתעלמת מקשרים רכים בין אזורים. בחלוקה האזורית שהציג מנהל התכנון, אשדוד ואשקלון הם אזורים נפרדים. אבל מי שמכיר את האזור יודע שבעשור האחרון הצמיחה העצומה של אשקלון "תודלקה" ע"י זוגות צעירים מאשדוד. אותם זוגות צעירים התקשו לרכוש דירה באשדוד ומצאו פתרון יותר זול באשקלון ובמרחב 15 דק' נסיעה מבית הוריהם (בהנחה שאלה לא עברו לצמוד קרקע בגן יבנה במחיר של דירה מרווחת בקומה 12 ברובע י"א – כי אז הנסיעה מתקצרת ל-12 דק').

חולשה נוספת (ואחרונה לרשומה זו, למרות שיש עוד) היא העובדה שחלוקת יתר (עודף פרגמנטציה) מחליש את האזורים השונים. אין ספק בישראל צריכה ביזור וחלוקה ליותר אזורים, אבל חלוקת יתר תשיג תוצאה הפוכה, תחליש את האזורים ותקשה אליהם לתפקד במקום לייצר אזורים יותר חזקים ומתפקדים.

כאשר בוחנים את כל החולשות הנ"ל (ונסתפק כרגע בהן) מבינים שיש עוד עבודה לעשות בחלוקה לאזורים, שיש עוד שיקולים שצריך לבחון וקשרים שצריך למפות לפני שרצים להציג את התוצרים לשר ומפרסמים אותם בעיתונים. ומעל כל, צריך שגם יהיה במיפוי הזה מקום לומר "הנתק שאני רואה בין שני האזורים האלה הוא נתק שצריך לאחות" – ובגלל זה נדאג שהם יהיו תחת אזור אחד שאחת ממשימותיו הוא חיזוק החיבור בין תתי האזורים המנותקים.