חלוקת ישראל לאזורים שונים הוסדרה לראשונה ע"י שלטונות המדינה ב-13 לאפריל 1953 (ילקוט פרסומים 286), עדכון לחלוקת הארץ למחוזות שבוצעה ע"י הבריטים במסגרת מנשר על הגלילות האדמיניסטרטיביים 1939 שנקבע מתוקף דבר המלך במועצה על פלשטינה (א"י), 1922. עדכון נוסף לחלוקה למחוזות ונפות בוצע ב-20 למרץ 1957, כאשר מאז לא השתנו מחוזות ונפות ישראל.

לומר שהחלוקה שנקבע ב-1957 היא חלוקת המחוזות והנפות בישראל תהיה שגיאה כפולה. ראשית כי חלוקת המחוזות והנפות עליה חתם זאב שרף מתייחסת לחלוקה לפי משרד הפנים, אבל היא אינה דומה לחלוקה למחוזות לפי משרדים אחרים בישראל, כגון משרד החינוך, משרד הרווחה, משרד השיכון והבינוי ועוד.

שנית, כי השינויים וההתפתחויות בישראל כבר מזמן שירטטו מחדש את גבולות האזורים השונים בישראל והחפיפה בינם לבין המחוזות היא לעיתים מקרית לחלוטין. אני כמובן מדבר על הגבולות הכלכליים של האזורים השונים בישראל ולא הגבולות הסטטוטוריים.

החלוקה האזורית החדשה

אחרי 71 שנים מקום המדינה ו-63 שנים מאז העדכון האחרון, הבינו במשרד הפנים שיש צורך בחלוקה מחדש של גבולותיה הפנימיים של ישראל והקימו צוות המשלב בין משרדי הממשלה, שלטון מקומי, אקדמיה והמגזר השלישי ("הצוות לקידום אזוריות בישראל") אשר מטרתו לגבש תפיסה אזורית חדשה לישראל, ומסקנות הביניים של עבודת צוות זה אושרו בנובמבר 2020. הצוות הזה לא ניגש להתמודד רק עם בעיית הגבולות הפנימיים אלא גם לגבש סדרת המלצות הנוגעות לצמצום הריכוזיות של שלטון המרכזי והעברת חלק מסמכויותיו לדרג אזורי, דרג ביניים אשר יהיה יותר קרוב לשטח ויאפשר עבודה יותר טובה מול הדרג המקומי. הסבר מקוצר על עבודת הצוות ניתן לשמוע בסקירה שנתן ד"ר איתי בארי במסגרת הדיון השני בסדרת המפגשים של מרחב אזורי הוגן (החל מהדקה ה-5:20].

התהליך שמוביל משרד הפנים לשינוי האזוריות שלא דרך איחודי רשויות אינו מגיע מתוך ריק, כבר בשנת 2014 התחיל משרד הפנים לקדם תפיסה אזורית חדשה עם הקמתם של אשכולות אזוריים הפריפריה, גופים על אזוריים המהווים פלטפורמה לשיתופי פעולה בין רשויות מקומיות המעוניינות להצטרף לגופים אלה (וולנטרי). בשנת 2017 קיבלו האשכולות מעמד חוקי של תאגידים עירוניים משותפים ומתוקף מעמד זה הוסדרה האפשרות שהאשכולות יקבלו מהרשויות המקומיות סמכויות לספק שירותים מקומיים, זאת לצד האפשרות לקבל תקציבים מסודרים מהמדינה.

ערוץ האשכולות התמקד ביצירת פתרונות אזוריים תפעוליים אשר יאגמו סמכויות "מלמטה" וימנפו יתרונות לגודל, חלוקת המדינה לאזורים מחדש נועדה להאציל סמכויות "מלמעלה" בכדי לשפר את ניהול הפיתוח והמשילות האזורית, עקב האכילס של שלטון מרכזי וריכוזי כמו זה שקיים בישראל. המשותף לשני התהליכים הוא ההבנה/הרצון של משרד הפנים להימנע מאיחוד רשויות מחד (למעט איחוד מרצון), ואידך לשפר את היעילות השלטונית והכלכלית של הרובד האזורי והמקומי של ישראל.

המלצות הביניים של הצוות לקידום אזוריות בישראל נעצרו בהמלצה על הקמת צוות מומחים שיקבעו את גבולות האזוריות החדשה, תוך הצגה של מספר חלופות לדוגמה, ללא המלצות על גבולות בפועל.

הואקום הזמני שהשאירו הצוות לקידום אזוריות בישראל עד לפרסום הדו"ח הסופי, כמו גם רעיונות נוספים אשר נוגעים לאזוריות, הם הבסיס לדיון שיוצג ברשומה זו.

חלוקות משנה וחלוקה מחדש של הקיים

לפני שצוללים לחלוקה מחוזית חדשה (שנדרשת מאד), ישנם היבטים שצריך לבחון, כמו גם לשים חלופות נוספות לשינויים במרחב המקומי אשר יכולות להשפיע על האופן בו משרטטים את החלוקה האזורית החדשה.

גבולות כלכליים

הסתכלות אזורית, לדעתי, דורשת קודם כל הבחנה בין מרחבי כלכליים ומאפיינים אזוריים. השיח המוביל בישראל מדבר על שני מרחבים כלכליים – המרכז והפריפריה. אם זאת, אני חושב שיש מקום לדבר על שלושה מרחבים כלכליים – מרכז, פריפריה ואזורי ביניים, כאשר המרחבים הכלכליים האלה נבדלים זה מזה על פי פרמטרים כלכליים:

1. פריפריה כלכלית – מרחב עם עוצמה כלכלית נמוכה (פריון ותוצר בעל ערך נמוך), תלות גבוהה בסובסידיות ממשלתיות וחולשה סוציואקונומית לצד שונות סוציואקונומית נמוכה (אין הבדלים גדולים בתוך האוכלוסייה). פריפריה כלכלית תורכב לרוב מערים בינוניות וקטנות ומרחב כפרי.
2. מרכז כלכלי – מרחב עם עוצמה כלכלית גבוהה, תלות נמוכה בסובסידיות ממשלתיות ורמה סוציואקונומית גבוהה לצד שונות סוציואקונומית גבוהה (הרבה עניים ועשירים). מרכז כלכלי יהיה לרוב עיר או מטרופולין (צבר ערים).
3. אזורי ביניים – כל האזורים שאינם באופן מובהק פריפריה כלכלית או מרכז כלכלי. אזורי ביניים יכולים להיות ערים אזוריות או מרחבים המשלבים עיר אזורית, ערים בינוניות וקטנות ומרחב כפרי. אזור ביניים יהיה לרוב כזה שמזין את/נסמך על המרכז הכלכלי ומוזן ע"י/תומך בפריפריה.

שלושת המרחבים הכלכליים הנ"ל ניתנים לבחינה באופן מוחלט (במונחי ₪ לתושב) וכן באופן יחסי (בהשוואה לאזורים אחרים). לדוגמה – באופן מוחלט, ירושלים, חיפה ובאר שבע הן אזורי ביניים. ירושלים תלויה מאד בסובסידיות אך גם חזקה כלכלית בזכות הממשלה היושבת בתוכה (ו"מחלקת כסף" לשאר חלקי הארץ), חלשה סוציואקונומית אך עם שונות גבוהה. לחיפה יש עוצמה כלכלית בינונית, רמה סוציואקונומית בינונית-גבוהה עם שונות גבוהה ותלות בינונית בסובסידיות (בא לידי ביטוי בהשקעת ממשלתית בתשתיות התחבורה בתחומיה). באר שבע חלשה כלכלית, בעלת תלות בינונית בסובסידיות והאוכלוסייה שלה חלשה עם שונות גבוהה.

כאשר אנחנו בוחנים את הערים הללו בהקשר של האזור שהן יושבות בו, הן באופן מידי הופכות להיות מרכז כלכלי, כאשר סביבן מתהווים אזורי ביניים יחסיים, אשר במונחים מוחלטים נחשבים פריפריה כלכלית. המשמעות של המעבר בין האבחנה במונחים אבסולוטיים ליחסיים היא שהערים הללו הן ערים אזוריות, כאשר מבין השלושה חיפה היא העיר הקרובה ביותר למרכז כלכלי מטרופוליני מבין האחרות.
פרט לערים יש אזורים, כאשר בתוך החלוקה במונחים אבסולוטיים ויחסיים, יש אזורים שהם אזורי ביניים (כמו אזור השרון והשפלה) וכאלה שהם פריפריה כלכלית.

השימוש במרחבים כלכליים נועד לצורך הגדרת גבולות של חלוקות משנה של המדינה – היות ומרחבים כלכליים שונים דורשים אסטרטגיות שונות, הכרת הגבולות של חלוקות המשנה מאפשרות לזהות יותר טוב את האופן המיטבי שבו יש לבצע חלוקה מחוזית מעודכנת.

פריצת גבולות סטטוטוריים היסטוריים

מרבית הגבולות של הרשויות בישראל נקבעו לפני יותר מ-40 שנים, כאשר כ-90% משטחי הרשויות בישראל שייכים לרשויות שהוקמו לפני 1980 (ו-59% מהשטח ברשויות שהוקמו לפני 1960). כאשר הוקמה המדינה, חולקו השטחים באופן לא שוויוני כך שמועצות אזוריות, שהיו המודל הציוני ועמוד השדרה של פרויקט יישוב הארץ, קיבלו את הנתח הארי של השטחים בפריפריה ובאזורי הביניים, בעוד שעיריות פיתוח והיישובים הערביים קיבלו שטחים מצומצמים וגם תועדפו באופן שונה בסדר העדיפויות של המדינה. רק בעשור האחרון החלו מהלכים משמעותיים בשינוי הפרדיגמה שהוגדרה עם קום המדינה (ואולי אף לפניה), בין אם ע"י העברת שטחים ממועצות אזוריות לעיירות פיתוח או חלוקת הכנסות בין רשויות יהודיות וערביות.
הערה: יש סיכוי שאנשים בעלי וותק בשלטון המקומי יחלקו עליי שמדובר על שינוי משמעותי רק בעשור האחרון – מוזמנים להתייחס בהערות.

ועדיין, מפת הגבולות של הרשויות המקומיות נראית כפי שהיא היום בגלל גורמים היסטוריים, אשר לא בהכרח יש בסיס להמשיך להיצמד אליהם. ישנם שלושה שינויים בגבולות הסטטוטוריים אשר ניתן לעשות, אילו היו פותחים את האפשרות למיפוי מחדש של הגבולות הכחולים בשלטון המקומי:

1. סידור מחדש של המועצות האזוריות באופן שיצמצם את פיזורן במרחב ויקטין את המרחק בין הישובים למרכז הגיאוגרפי של המועצה, כאשר ההיגיון המוביל למהלך כזה הוא צמצום המרחק לאספקת השירותים ושיפור יכולת אספקת השירותים למקבצי יישובים.
   הדוגמה הקלאסית לסידור מחדש הן מועצה אזורית גליל עליון, מבואות חרמון ומרום הגליל, שלוש מועצות אזוריות הפרוסות על עמק החולה ומזרח הגליל העליון, כאשר הישובים שלהן מפוזרים במרחב בהתאם לשיוך סוג היישוב: גליל עליון – קיבוצים, מבואות חרמון – מושבים, מרום הגליל – 3 קיבוצים, 6 מושבי עולים וכפר עבודה אחד.
   הסידור המתבקש למרחב זה הוא לפי "רצועות רוחב", כך שמועצה אזורית אחת תחלוש על צפון עמק החולה וצפון מזרח הגליל העליון, מועצה אזורית אחת תחלוש על מרכז האזור ומועצה שלישית על דרום האזור, תוך שהיא "מספחת" לתוכה גם את הישובים הצפוניים של עמק הירדן (אלמגור, גינוסר, חוקוק ורביד)
2. הגבלת מס' הישובים בכל מועצה אזורית לטווח אשר יאפשר משילות אזורית יעילה מחד ומאידך, קשב הוגן לכל הישובים – מינימום 20 ישובים, מקסימום 40.
   דוגמה למועצה אזורית גדולה מדי היא מטה יהודה (57) אשר כבר היום מנהל את המרחב המוניציפלי שלה לפי 4 אזורים שונים אך מתקשה לתת קשב לישובים שבתוכה. מנגד יש מועצות אזוריות קטנות מדי, כמו שפיר (14), לכיש (19) ויואב (13) אשר חולשות על אותו אזור גיאוגרפי אך מופרדות זו מזו משיקולים של הבדלי בתפיסות עולם (שפיר – מושבים דתיים, יואב – בעיקר קיבוצים וחילונית, לכיש – מושבים).
   השינוי המרחבי במקרה של מטה יהודה הוא פיצולה ל-2 מועצות אזוריות בעוד שבמקרה של המועצות הקטנות, איחודן לתוך 2 מועצות במקום 3.
   הערה: בתוכנית איחוד הרשויות בשנת 2003 הוצע לחלק מחדש את לכיש, יואב ושפיר ל-2 מועצות אזוריות (מקבץ 56 א' ו-ב').
   הערה – בישראל יש קרוב ל-1,000 ישובים במרחב הכפרי, סידור מחדש לפי הטווח שהוגדר משמעו 25-50 מועצות אזוריות (היום יש 54).
3. מועצות אזוריות עירונית המורכבת ממספר מועצות מקומיות קטנות (עד 15,000 תושבים) ומהווה מסגרת אחודה לניהול ומתן שירותים. דוגמה לשילוב כזה – המועצות המקומיות הדרוזיות בגולן, אשר יחדיו יהיו מועצה אזורית של 23 אלף תושבים, איחוד שיביא לייעול ניצול המשאבים שלהן, זאת כמובן בכפוף לשינוי הנוסחה שמדכאת איחודים.

שלושת השינויים הנ"ל צריכים להיות עקרונות שמגיעים ביחד כחבילה.
המשותף לכל השינויים האלה הוא שכולם מתבססים על מבנה סטטוטורי קיים – מועצות אזוריות. זהו, בעיניי, מבנה סטטוטורי אשר מאפשר ביטול חסרונות לקוטן של ישובים קטנים ומינוף יתרונות לגודל, משמר את העצמאות הדמוקרטית של ישובים לצד מבנה מאוזן מבחינת הכוח של כל יישוב במועצה. המכשול הגדול ביותר בפני מהלך שכזה הוא "הגורם האנושי" – הפחד משינוי, חשדנות כלפי השונה ופחד מאובדן זהות אזורית. אין לזלזל במכשולים אלה אבל כשם שבת ים לא תפסיק להיות בת ים אחרי שתאוחד עם ת"א, יישוב של מועצה זו או אחרת לא יפסיק להיות אותו ישוב לאחר שינוי גבולות, איחוד או פיצול כזה או אחר. רשות מקומית היא בסופו של דבר מבנה סטטוטורי שלטוני ומעטים המקרים בהם המבנה הסטטוטורי מאפיל על הזהות המקומית/היישובית – והראיה לכך היא המציאות של זהות שכונתית בתוך הערים, זהות מובחנת על אף השיוך לרשות מקומית שמאגדת את השכונות.

עיר אזורית

עיר אזורית מתייחס למבנה רשותי בו עיר מרכזית, לרוב בגודל קטן עד בינוני, מנהלת מרחב ואחראית על אספקת השירותים גם למרחב הכפרי שסובב אותה. הרעיון של עיר אזורית אינו חדש וניתן למצוא את היישום שלו בגרמניה. גם בארץ עלה בעבר הרעיון של עיר אזורית בהקשר של איחוד הרשויות בשנת 2003, כפי שניתן לראות בסעיף 5 בדו"ח המסכם של הועדה שדנה באיחודים בדרום הארץ (הועדה היחידה ששקלה איחוד בין מועצה אזורית ומועצה מקומית/עיר).

עיר אזורית, בהקשר הישראלי, יכולה לייצר מענה למספר פערים היסטוריים, כמו גם ליעילות כלכלית:

1. יתרון לגודל בכך שהיא מאפשרת מגוון שירותים רחב יותר למרחב הכפרי ומצמצמת את הצורך ביצירת שירותים "כפולים" הן לתושבי הרשות האזורית והן לתושבי העיר.
2. מודל עיר אזורית מתאים למקרים בהם העיר חזקה לעומת המרחב הכפרי החקלאי. היחלשות המרחב הכפרי בישראל, במיוחד במרחב שבו יש תלות בענפים בעלי ערך כלכלי נמוך. שינוי מבנה הכוח ברשויות בישראל, באופן שדומה למבנה הכוח במקומות בהן פועלות ערים אזוריות, הוא הזדמנות למעבר למודל זה.
3. חלוקה של כלל משאבי האזור מחדש כך שמשאבי המרחב הכפרי יעמדו לרשות העיר. תיקון/צדק חלוקתי/חברתי לאפליה שהתקיימה עקב מבנה הכוח שהיה קיים בקום המדינה.

למרות שהרעיון של עיר אזורית אינו חדש, הניסיון ליישם אותו ב-2003 נועד לכישלון כי שיתוף הפעולה בין המרחב הכפרי והאזורי לא היה קיים והלך הרוח הכללי לא אפשר מהלך כזה, במיוחד מצידן של המועצות האזוריות. עוד צריך לזכור כי רק לקראת תחילת שנות ה-2000 הושלמה ההסדרה והארגון מחדש של מעמדן של המועצות האזוריות והמבנה הדו רובדי, הסדרה אשר חיזקה מאד את המועצות, אך גם דרשה מהן להתמודד עם מציאות חדשה של ועדים מקומיים (לצד אגודות חקלאיות). השילוב בין חוזקו היחסי של המגזר הכפרי והשינויים המבנים שהוא עבר הובילו לכך שמרבית האיחודים והשינויים שהוצעו לביצוע במגזר הכפרי לא קרו. קרוב לעשרים שנים לאחר אותו אירוע איחודים שכשל, "תנאי השטח" השתנו וייתכן שהיום יש בשלות יותר גבוהה לפתרון מסוג עיר אזורית.

ישנן מספר דוגמאות בארץ למקרים בהם ניתן ליישם את העיר האזורית, כאשר הבולטות ביניהן נמצאות בפריפריה: בית שאן ועמק המעיינות, שדרות ושער הנגב, נתיבות ויישובי שדות נגב וצפון מ.א. מרחבים, אופקים ויישובי דרום מ.א. מרחבים (מקבץ 61 ג' הדו"ח המסכם), מצפה רמון ורמת נגב.
ניתן לשמוע עוד על ערים אזוריות בחלקו השני של המפגש השני בסדרת המפגשים של מרחב אזורי הוגן (ישר אחרי החלק של ד"ר איתי בארי).

סיכום (ביניים)

אין ספק שהגיע הזמן לחלוקה אזורית מחדש וביזור סמכויות של השלטון המרכזי לרובד אזורי הקרוב יותר לרובד המקומי. כאשר ניגשים לבצע את החלוקה מחדש, יש לקחת בחשבון חלוקות שחורגות מהקווים הכחולים המוכרים, כמו גם למנף את ההזדמנות לבצע שינויים אשר יובילו לניהול יותר יעיל של המרחב בתוך האזורים ואולי כך גם להוביל לצמצום פערים.

המהלך של חלוקה אזורית, כפי שהוא מוצג ע"י הוועדה לקידום אזוריות בישראל, כולל בעיקר גזרים. אבל אסור לשכוח שהמטרה של החלוקה האזורית החדשה היא להביא, בסופו של יום, להוביל לשיפור איכות החיים ואיכות השירותים של התושבים. ההזדמנות של המהלך מחייבת, לדעתי, לייצר פתח לשינויים מבניים ברשויות המקומיות אשר יכולים לשפר את יעילותן הכלכלית אך שיישאר יותר כסף לטובת שירותים לתושבים.