כולנו גרים בערי עולים


ביום שלישי ה-1.3.16 ידונו בועדת הכספים בכנסת על נושא ערי עולים, איזה רשות זכאית להיקרא עיר עולים והאם יש מקום לשנות את רשימת הרשויות המוגדרות כערי עולים, הגדרה אותן קיבלו אי שם בשנות ה-50 של המאה הקודמת כאשר ברשויות שקיבלו את ההגדרה "עיר עולים" באמת היו אוכלוסיות עולים גדולות – עולי צפון אפריקה בערי הפיתוח והמועצות האזוריות בדרום ובצפון , מעברת מורשה ברמת השרון ומעברות נוספות ברשויות ברחבי הארץ.

כמובן שאף אחד לא באמת מתעניין בעולים בדיון הזה, על אף שיגיע אליו שר הקליטה. הדיון הוא על כסף או ליתר דיוק, מיליארד שקלים (עם פוטנציאל להיות מיליארד וחצי). מעמד "עיר עולים" מבטל את הפטור מארנונה שמקבלים משרדי ממשלה וכך רשויות בעלות מעמד עיר עולים מקבלות 100% מהארנונה של הגופים הממשלתיים בתחומן (משרד הבטחון, משרד הבריאות ושאר המשרדים) בעוד שרשויות אחרות מחוייבות על פי חוק לתת לגופים אלה פטור שנע בין 45% ל-70% מתשלומי הארנונה. כתבתי על זה כאן וגם סייעתי בנתונים לכתבה הזאת והזאת. בכל המקומות בהם כתבתי על הנושא או הייתי שותף לכתיבה לא התייחסתי לעצם ההגדרה "עיר העולים", בין היתר מכיוון שהיה ברור לי שאין באמת קשר בין כמות העולים החדשים (עולים מ-7 השנים האחרונות) או כמות העולים הותיקים (עולים משנות ה-90 של המאה הקודמת) לבין המהות של ההגדרה – עוד כסף לרשויות. לשמחתי שר הפנים אריה דרעי החליט להכריע מראש את הדיון ופנה לרוה"מ בבקשה להכריז על כל הרשויות כ-"ערי עולים", תוך כוונה להפנות את כספי הפטור שמקבלים המשרדים הממשלתיים לטובת קרן ארנונה ממשלתית שתגיע לרשויות שצריכות את זה (כולל עיר העולים הערביות). אמנם העניין עדיין לא חלוט (צריך להסדיר איזה עניין "פעוט" של 300 מיליון שקלים מתקציב משרד הבטחון), אבל נראה שהדיון בשלישי יהיה דיון תיאורטי.

אבל גם לשם הדיון התיאורטי, נראה שיש מקום לתת התייחסות לעניין ערי עולים. ההתייחסות תהיה בשני חלקים:

  • חלק א' (הפוסט הנוכחי) ידון בשאלה מהי עיר עולים ובהשלכות של שינוי מפת ערי העולים (סוג של הרחבה של הפוסטים הקודמים). ב
  • בחלק ב' אנסה לענות על השאלה – כמה בפועל משקיעים העולים חדשים – הרשויות המקומיות והמדינה – והאם יש בכלל קשר בין השקעה זו להטבה של עיר עולים. בחלק זה אנסה גם להציג גישה שונה לקביעת היקף הפטור שמקבלים משרדי הממשלה השונים.

מדוע כולם נזכרו בנושא עכשיו?

אבל לפני כן קצת רקע למה זה בכלל בוער כל כך לפתור את "הבעיה הזאת". בשנת 2005 הוציא מבקר המדינה דו"ח בנושא ערי עולים בו הוא קבע, בין היתר, כי רשויות רבות שהוגדרו כערי עולים עקב מצבן הכלכלי הדחוק כבר אינן במצב זה ועל משרד הפנים לבחון מחדש את נושא ההכרזה של ערי עולים. משרד הפנים לא עשה עם דו"ח זה דבר עד שבסוף שנת 2013 פנו לבג"ץ אגודת ידידי בית החולים אסף הרופא בדרישה לבטל את מעמד "עיר העולים" של באר יעקב, זאת לאור העובדה שבאר יעקב מזמן כבר אינה עיר עולים או עיר קולטת עליה, סטטוס אשר מובייל לתשלומי יתר בארנונה של בתי החולים הפועלים בתחומה. על אף דרישתו של בג"ץ למענה משר הפנים עד 4 חודשים, השר נדם. במרץ 2015 פנתה עיריית נתניה לבג"ץ, הפעל בדרישה להכיר בה כעיר עולים עקב כך ש-40% מתושבי הם עולים שעלו לישראל מאז שנות ה-90 של המאה הקודמת. הדיון בנושא של נתניה התקיים בבג"ץ באמצע החודש שעבר (18 לינואר 2016) ומאז בג"ץ החליט לאחד את העתירות וזה הכניס את הממשלה ללחץ – במידה והמדינה לא תכריע בנושא עלול בגץ לקבל הכרעה בעצמו, מהלך שעלול להוביל לתוצאות שאינן רצויות על אף אחד מהגורמים המעורבים (המדינה, הרשויות המקומיות והמוסדות הממשלתיים השונים). אז המדינה נכנסה ללחץ לקבוע קריטריונים להגדרה של עיר עולים, כתחליף למצב הקיים היום בחוק לפיו שר הפנים הוא זה שמכריז על מעמד "עיר עולים" לרשויות (או לוקח את המעמד הזה). אגב, המהלך שר הפנים להכריז על כל הערים כערי עולים נותן מענה לתסבוכת הזאת – אם כל הערים הן ערי עולים, אז בעצם אין יותר קריטריון (כי כולם כאלה) ובפועל יש הכרעה מצד המדינה בנושא.
אבל לא ניתן לזוטות שכאלה להמשיך את הדיון התיאורטי.

מהי עיר עולים?

שאלת מיליוני השקלים "מהי עיר עולים?" או מהם הקריטריונים לקביעה מהי עיר עולים. האינטואיציה של אדם מהישוב להגדרה של עיר עולים עולה בקנה מידה אחד עם הטענה של עיריית נתניה – עיר ובה ריכוז גבוהה של עולים חדשים תוגדר כעיר עולים. בעיני עיריית נתניה, עולים חדשים הם כל העולים משנת 1990, אבל ישנן הגדרות אחרות לספירה של עולים חדשים.

לפי הגדרות נוסחת גדיש, העולים החדשים הם עולים בהשתקעות ראשונה של 7 שנים או פחות (מקדם "קליטת עלייה"). במסגרת הניתוח שעשיתי לצד ההוצאות במענקי האיזון מצאתי שגם ההגדרה הזאת בעייתית שכן נתוני העולים שמשמשים את מודל גדיש פשוט לא מזכירים את כמויות העולים החדשים כפי שחושבו מנתוני למ"ס – בפער ניכר. אבל גם אם ניקח את נתוני כמות העולים השגויים המשמשים את חישוב מודל גדיש, אין בארץ עיר עם יותר מ-3.38% עולים בתחומיה (שער הנגב היא המובילה למי ששואל, בנתניה יש 1.21%). מסקנה נוספת מהניתוח שעשיתי היא שאין קשר בין תוספת התיקצוב לעולים הניתנת במסגרת מענקי האיזון לפי כמות העולים בפועל – לעיתים ערים שבהן יש ריכוז עולים גבוהה לא משקיעות שקל בתקציב "קליטת עלייה".

גישה נוספת שאפשר לאמץ היא שעיר עולים היא עיר שבה אוכלוסיית העולים חריגה ביחס לממוצע הארצי (14%, לפי נתוני משרד הקליטה ל-2014). היות ומוצגת הטענה (שכנראה יש לה בסיס) שאוכלוסיית העולים הקשישים עולה יותר לרשות מאוכלוסיית הקשישים הצברים, אפשר לשלב קריטריון המתייחס לחריגה של כמות אוכלוסיית הגיל השלישי של העולים ברשות ביחס למשקלה בכלל אוכלוסיית הגיל השלישי (27.1%, לפי נתוני משרד הקליטה ולמ"ס). נקרא לגישה זו "תרחיש ממוצע"

יש את גישה של "דברי ההסבר" למעמד עיר קולטת עליה – עיר באשכול סוציואקונומי נמוך בעלת אחוז עולים גבוה – זו בעצם החמרה של "תרחיש ממוצע" ולכן נקרא לה "תרחיש ממוצע מחמיר"

יש גם את הגישה שרוצה להגיש ח"כ פרופ' יוסי יונה כהצעת חוק – יש להגדיר בתור עיר עולים כל רשות שבה יש מעל 5% עולים וכן קריטריונים נוספים התלויים בגודל האוכלוסיה של הרשות, אחוז אוכלוסיית העולים ממדינות מצוקה (קרי אתיופים) והאשכול הסוציואקונומי שלה. נקרא לגישה זו "תרחיש יוסי יונה"

מכל הגישות הללו, הגישה המתייחסת למשקל העולים באוכלוסיה ביחס לממוצע הארצי נראה לי כמו הקריטריון ההגיוני ביותר. לא ייתכן שרשות שבה יש 5% עולים (תרחיש "יוסי יונה"), כאשר הממוצע הארצי עומד על 14%, תיקרא "עיר עולים". אם זאת, אני אציג את ההשלכות של הקריטריון הזה על חלוקת הפטורים לרשויות המקומיות, ולו רק משום שראוי להראות את ההשלכות הכספיות של קריטריון לא אמיתי זה.

ההנחה בניתוח שאני מציג היא שאין שימוש בכספים שמתפנים כתוצאה מהתרחישים השונים – הם אינם עוברים לקרן ארנונה ממשלתית אלא חוזרים לקופת המדינה (או יותר נכון, נחסכת ההוצאה שלהם). במקרה והתרחישים מובילים להגדלת ההוצאות, המדינה (דרך המשרדים השונים) סופגת את העלות הנוספת.

מיהן ערי העולים[1]

על סמך הקריטריון שנראה לי הכי הגיוני ("תרחיש ממוצע")  ישנן 55 רשויות אשר זכאיות למעמד עיר עולים עקב יחס עודף של אוכלוסית העולים באוכלוסית הרשות. מתוך 55 רשויות אלה, 36 מוגדרות כבר היום כערי עולים והשאר לא. הרשויות שצריכות להיכנס לרשימה הן: אריאל, בת ים, קצרין, מעלות תרשיחא, נתניה, חדרה, חיפה, קרית מוצקין, מעלה אפרים, רמלה, פתח תקווה, חריש, ראשון לציון, חולון[2], רחובות, רעננה[3], מעלה אדומים, פרדס חנה-כרכור ומטה בנימין. על בסיס אותם קריטריונים 23 רשויות צריכות לאבד את מעמד עיר עולים: באר יעקב, רמת נגב, שער הנגב, חבל אילות, גן יבנה, חוף הכרמל, כפר יונה, תמר, נס ציונה, יהוד, בית שאן, הערבה התיכונה, עמק יזרעאל, רמת השרון, מעלה יוסף, מטה אשר, ראש פינה, בית דגן, ברנר, באר טוביה, שדות נגב, לכיש ומרחבים.

אם מכניסים לתמונה את עניין הדירוג הסוציואקונומי ("ממוצע מחמיר"), לרשימת הרשויות שמאבדות את הסטטוס "עיר עולים" מצטרפות עוד 4 רשויות: נשר, יקנעם עילית, קריית ביאליק וצורן-קדימה. קריטריון זה גם ימנע ממספר ערים להיכנס לרשימת ערי העולים, על אף אחוז העולים העודף שבהן: חיפה, קרית מוצקין, פתח תקווה, חריש, ראשון לציון, רחובות ופרדס חנה-כרכור.

איך תיראה החלוקה מחדש?

אם נבצע שינויים במעמד ערי עולים לפי הקריטריונים הנ"ל, מפת ההכנסות/פטורים תיראה ככה:

ערי עולים 1

בלי התחשבות באשכול הסוציואקונומי של הרשויות, המדינה תצטרך להגדיל את ההפרשות לטובת הארנונה הממשלתית ב-30 מיליון שקלים בשנה (בערך) כאשר אם התחשבות באשכול המדינה תחסוך 110 מיליון שקלים בשנה.

מה יקרה אם נתייחס לכל הערים באשכול 1-5 ובהן יש 5% ויותר עולים כ"ערי עולים"?

ערי עולים 2

המהלך הזה יחסוך למדינה אפילו יותר – 129 מיליון שקלים, אך לאור העובדה שבכוונתו של ח"כ יוסי יונה לשלב פרמטרים מרחיבים ולא להתמקד ברשויות מהאשכולות הנמוכים, ייתכן וחסכון זה יתגלה דווקא כתוספת עלות, במיוחד בזכות תוספת הכנסה לרשויות עצמאיות באשכול סוציואקונומי גבוה (והרי לכם "צדק חלוקתי").

מתוך 11 הרשויות שיאבדו הכנסות עקב אובדן מעמד עיר עולים בתרחיש "יוסי יונה", כ-4 רשויות יאבדו מעל 13% מהכנסותיהן העצמיות (וכנראה יכנסו למשבר): ראש פינה, ברנר, לכיש ומרחבים. ארבע רשויות נוספות יפגעו ויאלצו להעלות ארנונה באופן חריג: עמק יזרעאל, רמת השרון, בית דגן ובאר טוביה. הפגיעה בברנר עלולה להוביל לביטול הסכם חלוקת ההכנסות שלה עם הרשויות הסובבות (שנחתם לאחרונה) וגם לביטול או צמצום הכוונה לבצע חלוקת הכנסות של באר טוביה עם השכנות (בדגש על קריית מלאכי).

בתרחיש "ממוצע" 24 רשויות יאבדו את מעמד עיר עולים וכך עוד 4 יכנסו למשבר: באר יעקב, רמת נגב, חבל אילות וכפר יונה. הערבה התיכונה, חוף הכרמל ובית שאן ידרשו להעלות את תעריפי הארנונה שלהן באופן חריג.

תרחיש "ממוצע מחמיר" יפגע בעוד כמה רשויות מעבר לתרחיש "ממוצע", אבל אין צורך להרחיב, הנקודה ברורה.

סיכום ביניים

מכל התרחישים שהצגתי, התרחיש שעושה הכי הרבה נזק לרשויות המקומיות הוא "תרחיש ממוצע מחמיר", אחריו "תרחיש ממוצע" והתרחיש שעושה הכי מעט נזק לרשויות הוא תרחיש "יוסי יונה", אבל יש לי הסתייגות חריפה מתרחיש יוסי יונה – הוא מהונדס עד כדי כך שאין באמת משמעות למונח "עיר עולים".  אם אין משמעות למונח, כבר עדיף הפתרון של השר אריה דרעי – שכולן יהיו ערי עולים (גם הרשויות הערביות), שלא תהיה פגיעה ברשויות המקומיות והמדינה תתפנה לטפל בשורש הבעיה (בעיני) – הפטורים למשרדי הממשלה שאינם קשורים יותר לסיבה לפטור.

*למי שמחפש את קובץ הנתונים, הוא יצורף לחלק ב'

[1]  אני מתייחס רק לערים להן יש ארנונה ממשלתית. תכלס זה רלבנטי רק עבורן

[2]  אחוז הגיל השלישי (65+) נמוך ביחס לממוצע הארצי

[3]  אחוז הגיל השלישי (65+) נמוך ביחס לממוצע הארצי

6 מחשבות על “כולנו גרים בערי עולים

  1. העיוות הזה נגרם ע"י חקיקה שבמקרה הטוב היא מטומטמת ובמקרה האחר היא מוטה-פוליטית. הרי אפשר היה לבחון באופן שוטף את אחוז העולים בכל עיר (לא לדאוג, מחשבים עושים את זה, לא צריך תוספת ג'ובים) ולחלק אוטומטית את התקציב היעודי באופן פרופורציוני. אבל כך זה יהיה הוגן (יפגע בהטיה הפוליטית) והגיוני (יפגע בטימטום) וידחק את הקץ (יתן לנו הרגשה של ימות המשיח, דבר האסור ע"פ ההלכה). לא התעמקתי ואין לי כוונה להתעמק בחקיקה החדשה—כך אולי תהיה הפתעה נעימה.

  2. למה צריך קריטריון של ערי עולים? מה זה משנה כמה עולים יש בעיר? לא עדיף פשוט לבטל פטורים מארנונה בערים ומועצות מהעשירון (או החמישון) התחתון?

    • אם אתה עושה את מה שהצעת אתה פוגע ברשויות שהארנונה הממשלתית היא חלק משמעותי מהכנסותיהן. אין קשר בין האשכול הסוציואקונומי של התושבים והחוסן הכלכלי של הרשות

  3. מה זה משנה אם יתנו מעמד עיר עולים לרשות מקומית חלשה בסוציו מתחת לארבע אם אין בה בכלל ארנונה ממשלתית?

    באילו מדינות בעולם בדיוק הממשלה משלמת מס עירוני על נכסים שלה?

    מה זה משנה להקצות כסף בעיר עולים כשזה בעצם הגדלת הצקצוב הממשלתי ולא חלוקה מחדש שלו? הרי ברור שהאוצר יקטין בהיקף דומה את מענקי האיזון שלו

    • הרעיון הוא שכרגע מבחינה חוקית יותר קל להגדיר את כל הרשויות "ערי עולים" (שזה בסמכות שר הפנים) מאשר לבטל לחלוטין את הפטור שהמדינה מקבלת ואז לבטל את הגדרת "עיר עולים" בכלל – אבל התוצאה זהה.
      הטענה המרכזית היא שארנונה ממשלתית בכלל לא הגיע מתוך מקום של תיקצוב נוסף לרשויות אלא מכורח המציאות והצרכים ולכן כל הדיון על חלוקתה מחדש מייצר עיוות על מקור כספי שזו לא מטרתו.
      ביטול הפטור לא ישפיע על מענק האיזון באופן דרמטי מכיוון שהנוסחה שלו לא מתייחסת לסכום שהרשות מקבלת דה פאקטו אלא לפוטנציאל של ההכנסות מכלל הנכסים כאשר ההנחה בחישוב היא שההכנסה היא ללא פטורים וכו'. מבחינה זו, נוסחת מענקי האיזון לא תושפע מהמהלך וגם לא המענקים עצמם (לצערו של משרד האוצר)

  4. פינגבק: סיכום מקומי – מרץ | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s