קרן הארנונה הממשלתית והשפעתה על החוסן הכלכלי של הרשויות


מדינת ישראל שילמה לרשויות המקומיות בשנת 2014 ארנונה בהיקף של 900 מיליון שקלים. הסכום הזה הגיע מכלל משרדי הממשלה (למעט תשלומי הארנונה של המוסד שנותרו חסויים) כאשר החלק הארי של הסכום מגיע ממשרד הבטחון – 502 מיליון שקלים. היקף הפטור שמקבלים משרדי הממשלה השונים הגיע בשנת 2014 להיקף של 514 מיליון שקלים, כאשר הפטור למשרד הבטחון מהווה כ-75% מסכום זה. בהשוואה למענקי האיזון של שנת 2014, תשלומי הארנונה הממשלתיים שווים ל-37.5% ממענקי האיזון, כאשר ללא הפטור תשלומי הארנונה הממשלתית שווים ל-58% ממענקי האיזון.

במסגרת הדיונים הרבים על שינוים בשיטת הארנונה ומציאת פתרונות חלופיים לשיטה הקיימת, הוצא פתרון בדמות קרן ממשלתית לארנונה – המדינה תרכז את כלל תשלומי הארנונה ששילמה עד כה ("ארנונה ממשלתית") לרשויות בקרן ממשלתית ייעודית וזו תחלק את הסכום מחדש בהתאם לעקרונות הצדק החלוקתי, כך שרשויות חלשות יקבלו חיזוק נוסף ורשויות חזקות יאבדו חלקית או באופן מלא את ההכנסות הממשלתיות. כמו כן, הגדרות "ארכאיות" כגון "עיר עולים" יבוטלו, שכן הן יהיו חסרות משמעות.

כאשר בוחנים את חלקה של ההכנסה מארנונה ממשלתית מכלל הכנסותיהן של הרשויות, את ההשלכות של אובדן הכנסות אלה ואת הפוטנציאל האמיתי של ארנונה ממשלתית שניתן להפקיד בקופת הקרן, ללא פגיעה משמעותית בחוסן הכלכלי של הרשויות, מתקבלת תמונה פחות אופטימית ביחס לכוונת האוצר ומשרד הפנים.

מי "נהנה" יותר, מי "נהנה" פחות

בישראל יש 255 רשויות מקומיות, מתוכן כ-165 רשויות מקבלות הכנסה מארנונה ממשלתית בהיקפים הנעים בין מאות אלפי שקלים ועד לעשרות מיליוני שקלים, כאשר ירושלים ובאר שבע מקבלות מעל מאה מיליון שקלים כל אחת. כ-50% מהכנסות הארנונה הממשלתית מתרכזות ב-6 רשויות, כאשר 28% מתרכז בירושלים (17%) ובאר שבע (9%). כ-80% מההכנסות הארנונה הממשלתית מתרכזות ב-26 רשויות. 10% הנוספים מגיעים לעוד 15 רשויות ו-124 הרשויות הנותרות מקבלות את 10% הנותרים.

כאשר מתמקדים ב-26 הרשויות המרכזות 80% מהכנסות הארנונה הממשלתית, רואים מספר מאפיינים בולטים:

  1. לפי נתוני למ"ס לסוף שנת 2013, ב-26 הרשויות המובילות בהכנסה מארנונה ממשלתית חיים 2.8 מיליון תושבים.
  2. כ-18 רשויות נהנות ממעמד של עיר עולים (ועיר בירה) ולכן המדינה לא מקבלת עבורן פטור ומשלמת 100% מהארנונה.
  3. היקף הפטור שמקבלת המדינה מ-8 הרשויות הנותרות מגיע להיקף של 305 מיליון שקלים – כ-61% מסך היקף הפטור שמקבלת המדינה. מתוך סכום זה, כ-66% הם פטור למשרד הבטחון.
  4. ת"א נותנת למשרדי הממשלה השונים פטור שנתי בהיקף של 120 מיליון שקלים – קרוב לרבע מסך הפטור לכלל הרשויות.
  5. 9 רשויות הן רשויות מפורום ה-15 + ירושלים אחת – ערים גדולות ומרכזיות בישראל. מרכזיות הערים הללו חשובה מכיוון שמיקום של משרדי הממשלה בערים מרכזיות הוא טבעי ומתבקש בכדי לאפשר נגישות של השירותים ההממשלתיים למירב התושבים (למעט משרד הבטחון).
  6. 11 רשויות הן מועצות אזוריות שבתחומיהן מתחמים צבאיים ומעל 95% מהכנסתן מארנונה ממשלתית היא ממשרד הבטחון – הרשויות הללו לא "בחרו לארח" את המתקנים הצבאיים, הן קיבלו אותן כחלק מהשיקולים של משרד הבטחון (חטיבה 7 תתקשה לעשות תרגיל חטיבתי בגבעתיים)
  7. למעט רמלה, כל שאר הרשויות (לא מ. אזוריות ולא מפורום ה-15) מקבלות את עיקר הכנסות הארנונה הממשלתית ממשרד הבטחון
  8. 4 רשויות יאבדו בעשור הקרוב את הכנסותיהן מארנונה הממשלתית ממשרד הבטחון עקב מעבר בסיסי צה"ל לדרום – ראשון לציון, רמת השרון, רמת גן ובאר יעקב. היקף אובדן ההכנסות מתקרב ל-40 מיליון שקלים.

השלכות אובדן ההכנסה מארנונה ממשלתית

על מנת להבין את ההשלכות של אובדן ההכנסה מארנונה ממשלתית נדרש קודם כל להגדיר מהם הקריטריונים על פיהם תיקבע מידת הפגיעה ברשויות:

  1. ארנונה ממשלתית נספרת בתוך סל "הארנונה שאינה ממגורים" כחלק ממרכיב ההכנסה העצמית של הרשות. הכנסה מסוג זה מאפשרת לרשות גמישות מירבית בהקצאת משאבים, בניגוד לתמיכות ממשלתיות.
  2. בקירוב טוב, ניתן להעריך את החוסן הכלכלי של רשות מקומית לפי היחס בין הכנסותיה מארנונה ממגורים לסך הכנסותיה מארנונה וכן לפי היחס בין הכנסותיה מארנונה ממגורים לסך הכנסותיה העצמיות. ככל שהחלק של הארנונה ממגורים יותר גדול, כך מצבה של הרשות פחות טוב.
    ככלל אצבע, רשות שחלקה של הארנונה ממגורים עובר את רף 50% מסך הארנונה נחשבת לרשות בעלת תמהיל ארנונה בעייתי, מעל 60% לרשות כבר מכניס את הרשות לקטגוריה של רשות עם חוסן כלכלי נמוך.
  3. התמיכות מהמדינה, בין אם ממשרד החינוך והרווחה אינם קשורות לחוסן הכלכלי של הרשות ולא משפיעות עליו.
  4. רשויות נתמכות (מקבלות מענקי איזון) הן בהגדרה רשויות יותר חלשות. ככל שמענק האיזון לתושב יותר גדול, כך הרשות יותר חלשה. השוואה בין רשות נתמכת לרשות עצמאית (שלא מקבלת מענק איזון) שקולה להשוואה בין תפוחים למלפפונים – מצד שני השוואה בין רשויות עצמאיות ורשויות נתמכות אשר מקבלות מענקים בהיקף קטן מאד (על סף העצמאות) נחשבת כהשוואה סבירה.

מידת הפגיעה בחוסן של הרשות נבחנה לפי סדרת קריטריונים – קריטריון 1 ו-2 הם קריטריונים "מקלים" בעוד שקריטריונים 3 ו-4 "מקשים". יש חפיפה מלאה בין הרשויות שבקריטריון 1+2 וקריטריון 3+4 (אך לא בשילובים בין קריטריונים 1.ב. ו-3.א.)
נבחן כמה רשויות נופלות תחת כל קטגוריה ומהו סכום הכסף שהן מקבלות מארנונה ממשלתית (או כמה ארנונה ניתן "להלאים" מהן):

א. ההכנסה מארנונה ממשלתית פחות מ-2% מהארנונה שאינה ממגורים ב. ההכנסה מארנונה ממשלתית בין 2%-5% מהארנונה שאינה ממגורים ג. ההכנסה מארנונה ממשלתית מעל ל-5% מהארנונה שאינה ממגורים
1. ההכנסות מארנונה ממגורים קטנה מ-50% מסך הכנסות הארנונה גם לאחר אובדן ההכנסה פגיעה לא משמעותית

33 רשויות

28,570,313 ש"ח

פגיעה סבירה

13 רשויות

129,410,790  ש"ח

פגיעה משמעותית

31 רשויות

433,170,866 ש"ח

2. ההכנסות מארנונה ממגורים שוות או גדולות מ-50% מסך הכנסות הארנונה לאחר אובדן ההכנסה

פגיעה סבירה

41 רשויות

9,639,758 ש"ח

פגיעה משמעותית

7 רשויות

5,310,506  ש"ח

פגיעה קשה

32 רשויות

    306,707,907 ש"ח

3. ההכנסות מארנונה ממגורים מגדילה את חלקה בפחות מ-5% מסך הכנסות הארנונה לאחר אובדן ההכנסה

פגיעה סבירה

75 רשויות

38,216,735 ש"ח

פגיעה סבירה/ משמעותית

20 רשויות

134,721,296  ש"ח

פגיעה קשה

41 רשויות

386,916,425  ש"ח

4. ההכנסות מארנונה ממגורים מגדילה את חלקה ביותר מ-5% מסך הכנסות הארנונה לאחר אובדן ההכנסה פגיעה משמעותית

0 רשויות

 

פגיעה קשה

0 רשויות

 

פגיעה קשה עד אנושה

22 רשויות

352,962,348  ש"ח

קיימת חפיפה בין הרשויות הנופלות תחת קטגוריה 1 או 2 לבין הרשויות הנופלות תחת הקטגוריה 3 או 4.

הטבלה הבאה מסכמת את רמת הפגיעה ברשויות לפי חומרה, כאשר אין חפיפה של רשויות בין רמות החומרה השונות:

פגיעה סבירה פגיעה משמעותית פגיעה קשה

פגיעה קשה עד אנושה

מס' רשויות

88

38

41 22

מתוכן עצמאיות

25

17 17

7

סכום

 167,627,524 ש"ח 438,481,372 ש"ח 386,916,425 ש"ח 352,962,348 ש"ח

עצמאיות בלבד

144,571,689 ש"ח 310,557,471 ש"ח 298,667,739 ש"ח 231,877,546 ש"ח

המסקנה הראשונה מהניתוח הנ"ל מראה כי המהלך של הלאמת הכנסות הארנונה הממשלתית מהרשויות המקומיות מייצרת יותר נזק מאשר תועלת – מתוך 900 מיליון שקלים, רק 168 מיליון שקלים יכולים לשמש לטובת הקרן מבלי לפגוע באופן משמעותי ויותר ברשויות המקומיות, כאשר מתוך סכום זה, 144 מיליון מגיעים מרשויות עצמאיות והשאר מרשויות נתמכות. בפועל הסכום היחיד הרלבנטי הוא זה שמגיע מהרשוית העצמאיות, זאת משום שמבנה מענקי האיזון לא יוביל לפיצוי אובדן ההכנסה ברשויות הנתמכות – ופגיעה ברשויות שגם כך נתמכות ע"י המדינה אינה עומדת במבחן הסבירות (או במבחן "הצדק החלוקתי")

מיהן אותן רשויות העצמאיות שהלאמת הכנסות מארנונה ממשלתית לא תפגע בהן באופן משמעותי?

שם הרשות

סה"כ פטור למשרדי ממשלה ומשהב"ט (ש"ח)

סה"כ הכנסה ממשרדי הממשלה ומשרד הבטחון (ש"ח)

תל אביב יפו

124,740,327 86,213,803

רמת גן

16,892,219 14,206,488

אשדוד*

0 8,186,453

אשקלון*

0 7,470,416

חדרה

6,485,274 6,944,998

פתח תקווה

13,821,482 6,938,829

חולון

3,856,849 4,678,655

נתניה

2,362,247 1,820,170

הרצליה

1,522,420 1,741,986

רחובות

1,377,995 1,313,880

נשר*

0 1,166,311

סה"כ לרשויות עצמאיות עם הכנסה מעל מיליון ש"ח

171,058,813 140,681,989

סה"כ לכל הרשויות להן הפגיעה אינה משמעותית

186,360,522 167,627,524

ערי עולים מסומנות ב-* ובהן משרדי הממשלה אינם זכאים לפטור.

83% מהסכום מגיע מערים עצמאיות בהם ההכנסה מארנונה ממשלתית גבוהה ממיליון שקלים. סכום זה מגיע בעיקר מערים מרכזיות ויותר ממחצית מהסכום הכולל מגיע מת"א, כאשר היקף הפטור למשרדים הממשלתיים בכל הרשויות גדול ב-10% מהיקף התשלום!

המסקנה השניה מהנתונים היא שהיקף הסכומים הארנונה הממשלתית הרלבנטית לטובת קרן ארנונה ממשלתית מהווים רק 16% מסך תשלומי הארנונה הממשלתית לרשויות המקומיות, כאשר סכום זה מהווה רק כשליש מהיקף הפטור שמקבלת המדינה.

סיכום

משרד האוצר רוצה להקים קרן ארנונה ממשלתית אשר בשם הצדק החלוקתי תקצה מחדש את כספי הארנונה שמשלמת המדינה לרשויות המקומיות. הניתוח מראה כי מתוך 900 מיליון השקלים שהמדינה שילמה לרשויות המקומיות בשנת 2014, רק 140 מיליון שקלים יכולים להילקח בחשבון היות והלאמתם לא תיפגע משמעותית ברשויות שיאבדו את ההכנסה, בראשן עיריית ת"א. בהתחשב בכך שמתוך 255 הרשויות המקומיות בישראל, 190 נתמכות במענקי איזון ובהן 130 שנמצאות במצב כלכלי ירוד במיוחד, מדובר על סכום ששווה לתוספת ממוצעת של מיליון שקלים לרשויות החלשות ביותר.

מנגד מקבלת המדינה פטורים מארנונה בהיקף של חצי מיליארד שקלים אשר הפיכתם למקור תקציבי לקרן הממשלתית לא תפגע באף רשות וחלוקתם מחדש תאפשר תוספת ממוצעת של שלושה מיליון שקלים לרשויות החלשות ביותר.

על פניו, יהיה לאוצר יותר קל לייצר קרן ארנונה ממשלתית המבוססת על הפטורים המוענקים היום, במקביל לביטולם המוחלט של הפטורים (תוך הפנייתם לטובת הקרן במקום לקופת הרשויות) – ללא שינוי תשלומי הארנונה הממשלתית הקיימים. מהלך זה ייצור את החיכוך הנמוך ביותר מול הרשוית המקומיות, יאפשר ביטול של הגדרות ערכאיות (ערי עולים) ויאפשר את חיזוק הרשויות החלשות בישראל באופן מיידי.

קישור לקובץ החישובים והמכיל את נתוני המקור –  Arnona income from the government 2014.
נתוני הארנונה ששילם משרד הבטחון בשנת 2013 התקבלו במסגרת בקשת חופש מידע מול משרד הבטחון ועודכנו לשנת 2014 בהתאם לעדכון התעריף האוטומטי. נתוני הארנונה ששילמו שאר משרדי הממשלה בשנת 2014 (למעט המוסד) התקבלו במסגרת בקשת חופש מידע מול משרד האוצר.
כל הבקשות בוצעו על ידי בשם הסדנא לידע ציבורי.

הערה: הנתונים לא כוללים את נתוני משרד הבריאות אשר מוסיפים כ-100~ מיליון שקלים בשנה לסך הארנונה הממשלתית

7 תגובות

  1. א. אתה יכול פשוט לומר שאתה מציע להקים קרן שתוסיף תשלומים לרשויות חלשות, לא צריך לייפות את זה בביטולי פטורים (לרשויות אחרות) וכאלה.
    בסוף זה עדיין כסף שמתחיל לצאת מהכיס הממשלתי לכיסן של הרשויות המקומיות
    ב. חוץ מירושלים ומערי העולים – יש קריטריונים ברורים לפטורים מארנונה? הפטורים קבועים? מתי הם נקבעו? ומי קבע אותם?

    • המטרה של האוצר בקרן הזאת הוא להשתמש בכספים הקיימים ולבטל את הפטורים הממשלתיים על הדרך. אני בכוונה לא מציע פה פתרון, רק מצביע על הכשלים בדרך שהאוצר מכוון אליה.
      יש סדרה של קריטריונים לפטור שמקבלים כל מיני מוסדות והם נקבעו ע"י המחוקק לפני זמן רב. מעמד ערי עולים ועיר בירה מבטל את הזכות לפטור למוסדות ממשלתיים. לא זוכר אם לכולם

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s