תקציבים עירוניים


התקציב העירוני הוא המסמך שמשקף את מדיניות ואופן התפעול של הרשות המקומית – הקצאת המשאבים אל מול הפעולות השונות שמבצעת הרשות, היקף המשאבים שמופנים לטובת פעילות עצמית (שכר) והמשאבים שמופנים לטובת רכש שירותים (קבלנים ועמותות). אבל שמגיעים למסמך עצמו, נתקלים בקובץ ארוך של שורות תקציב (במקרה הנדיר, באקסל) ואז הולכים לאיבוד או שטובעים בפרטים ומתקשים לראות את התמונה כולה.

בתקופה האחרונה אני עובד על פרויקט שמטרתו להסיר מעט מהערפל סביב התקציבים העירוניים, מה שמחייב אותי לצלול לתוך לא מעט תקציבים, להסתכל עליהם מקרוב ומרחוק ולנסות להבין על מה בדיוק יוצא הכסף. כאשר מדובר על התקציבים של פורום ה-15, המשימה היא מורכבת אפילו יותר שכן תקציב עירוני פחות ברור ככל שהרשות גדלה. בפוסט הזה אשתף מספר תובנות מניתוח הנתונים ואסביר למה תקציב עירוני לא תמיד משקף את ההוצאה לתושב (או ההשקעה בתושב) ולמה הסתכלות לפי הוצאה עירונית היא ההסתכלות הנכונה על שיקוף מצבה של הרשות (ביחס להשוואת אחרות)

מבנה התקציב העירוני

התקציב העירוני הוא קובץ של מאות עד אלפי שורות, סעיפים, שמפרטות את ההוצאות וההכנסות של הרשות (לרוב יש 10-20 שורות הוצאה על כל שורת הכנסה). התקציב מבוסס על מבנה אחיד שהגדיר משרד הפנים אי שם בשנת 1998 אשר מחלק את התקציב ל-4 רמות תקציב (פרקים ותתי פרקים) ו-3 רמות של סוגי הוצאה. המבנה גם מאפשר לרשות גמישות ב-2 רמות נוספות (הגדרות פנימיות של הרשות). מאז שהוגדר המבנה חלה "נדידה" של התקציבים מהמבנה האחיד (וגם נוספו הוצאות שלא הוגדרו מראש, כמו ספורט) ונכון להיום, יש בין התקציבים זהות גבוהה רק ברמה ה-2 (שהרמה הראשונה היא הקטגוריות של ממלכתיות, מקומיות, הנהלה וכלליות, מפעלים ובלתי רגילות), בין היתר כי זו רמה לגביה מחוייבות הרשויות לדיווח במסגרת הדוחות הכספיים המבוקרים. הבעיה בנדידה זו היא שתקציבים עירוניים אפשר להשוואת באופן משמעותי רק ברמה השלישית (3) ובין כל שתי רשויות יש זהות של עד 90% ברמה השלישית – ובין כלל הרשויות יש זהות די טובה בעיקר בתחום ההוצאות העירוניות – הנהלה וכלליות, שירותים מקומיים ותרבות. הפערים העיקריים הם בשירותים ממלכתיים אחרים (חינוך ורווחה) ופעיליות נוספות של הרשות. להסבר יותר מורחב על יכולת השוואת מאקרו בין תקציבים אפשר לקרוא את הפוסט על הוצאה עירונית, אם זאת, התעמקות בתקציבים מציפה פערים נוספים שיש להם חשיבות בהשוואה בין הרשויות, פערים שלא ניתן לראות בדוחות הכספיים המבוקרים

הפער בין סיפרור למהות

כאשר מתחילים לנבור בסעיפים ואז לחלץ מהם תמונה יותר כללית, מגלים שיש לא מעט רשויות שפשוט מספררות לא נכון את התקציב. לעין "לא מכאנית" שלא מנסה לעצב את הנתונים לתוך תבנית, השגיאה הזאת לא קיימת, כי קוראים את שורת התיאור של התקציב, את הסכום ומבינים לאן הולך הכסף. כאשר מבצעים את אותה פעולה בעזרת כלי ממוכן, הכסף הולך למקומות אחרים. הדוגמה הבולטת ביותר היא תקציבי החינוך והרווחה של עיריית ת"א וחיפה – הסיפרור של הסעיפים הנוגעים לחטיבות העליונות (ביניים ותיכונים) מסופרר תחת סעיפים של הוצאה על שירותים שונים לבתי ספר וגני-ילדים, כך יוצא שההוצאה הממוצעת לתלמיד בחטיבות העליונות נמוכה פי 2 ויותר ביחס לרשויות אחרות. שכל תקציב ההכנסות הרווחה של הרשות מסופרר תחת "שירותים למפגר", אז ההקצאה לתקציב רווחה נכונה, אבל בהשואה של הוצאות הרווחה הפרטניות מתקבל כי הרשות המקומית מוציאה כספים רק על שירות אחד מתוך שבעה. טעויות מהסוג הזה דורשות התערבות ידנית בתקציב בכדי שהספרור ישקף את מהות ההוצאה, פעולה לא פשוטה שמדובר על תקציב של מעל 6000 שורות (תקציב ת"א). התופעה הזאת חוזרת על עצמה בעצימות נמוכה יותר בכל הרשויות אך לפעמים התקציב נמוך כל כך שבהסתכלות על התמונה כולה, במיוחד כאשר מסתכלים על ערכים מנורמלים לפי מס' תושבים, ואז השגיאה "נבלעת".

הוצאות חיצוניות

לא רק הספרור השגוי מייצר עיוות בתקציב וביכולת להשוואת בין רשויות, גם האופן שבו הרשות מפעילה את השירותים שהיא נותנת יכול לייצר פערים שניתן להסביר רק מתוך הבנה של השוני בין הרשויות. הרבה מאד רשויות בפורום ה-15 מפעילות חברות ועמותות עירוניות, בין 3 בחלקן ועד ל-30+ בת"א. החברות והעמותות העירוניות הללו מספקות שירותים, אך התקציבים שלהן משתקפים רק באופן חלקי בתקציב העירוני, שכן הרשות מסבסדת את השירותים שנותנות החברות/עמותות האלה באופן חלקי – שאר הפעילות ממומנת ע"י התושבים באופן ישיר מול החברה/עמותה העירונית. רובנו מכירים את זה מהשירותים של החברה למתנ"סים, אבל גם חברות עירוניות שמפעילות מוקדי תרבות, עמותות עירוניות שמספקות שירותי רווחה וחינוך. דוגמה בולטת לפערים שהוצאות חיצוניות יכולים ליצור קיימת תקציב של עיריית חדרה – כל שירותי החינוך העל יסודי ניתנים ע"י עמותות חינוך (התיכונים מוגדרים כעמותות) ולכן ההוצאה לתלמיד על יסודי נמוכה מאד בחדרה בהשוואה לשאר הרשויות – פשוט כי הרשות לא מספקת את השירות הזה! אם חשבתם שחדרה חריגה בנוף, דווקא רוב הרשויות שמספקות שירותי חינוך על יסודי הן החריגות – ברוב הרשויות בארץ החינוך העל יסודי מופעל ע"י רשתות עצמאיות (אורט, עמל וכו') ולכן תקציבי החינוך העל יסודי (רובם שכר למורים) עוברים ישירות לרשתות והתקציבים העירוניים וההוצאות של הרשות על שירותים אלה נמוכים!

שירותים לא ברי השוואה

כמו שיש דרכים שונות לספק את השירות (ע"י הרשות או ע"י חברה/עמותה עירונית), כך גם יש שירותים שרשויות מסויימות מספקות בעוד שאחרות לא. הדוגמה הרוחבית הבולטת ביותר מגיעה (שוב) מתחום החינוך העל יסודי, בו רשויות מסויימות מפעילות מערכת חינוך יסודי (6), חטיבות ביניים (3) וחטיבות עליונות (3), בעוד שאחרות מפעילות מערכת חינוך יסודי (8) ותיכונים (4). פערים אלה גם באים לידי ביטוי בתקציב. יש לא מעט שירותים נוספים שרשויות מספקות שלא קיימים בכל הרשויות כגון שירותי תחבורה (בבאר שבע), שירותי רווחה למנעד רחב מאשר של אוכלוסיות במצוקה (משמעותי במיוחד בתקציבים שת"א מקצה לטיפול באוכלוסיות בדרום ת"א). חוסר היכולת להשוואת בין השרותים, בעיקר כאשר יש שירותים שהרשות לא נדרשת לספק, מייצר פערים שמונעים בפועל יכולת השוואה נכונה בין רשויות מקומיות.

בעניין זה חשוב להתייחס גם לפער בין רשויות מטרופולוניות ורשויות עירוניות (רגילות). הרשויות המטרופוליניות מספקות גם שירותים לאורחי העיר ולא רק לתושבים, אבל כאשר מנרמלים את עלות השירותים למספר התושבים, מתקבל היא ההוצאה לתושב גבוהה מאד (בולט בת"א שההוצאה לתושב בה גבוהה ב-20% ביחס לרשות הבאה בפורום). מצב זה יוצר אשליה של "עושר בשירותים" כאשר בפועל התושבים לא באמת רואים את כל ההוצאה המחושבת, אפילו לא בשירותים העירוניים.

ההבדלים בין השירותים לתושבים השונים

ההוצאה הממוצעת לתושב מייצרת בעיה נוספת – היא מניחה שכולנו צורכים שירותים באופן דומה, למרות שכולנו מבינים שיש הבדל גדול בין השרותים שצורכים תושבים שונים – משפחות צורכות שירותים שרווקים וקשישים לא צורכים, משפחות שילדיהם עזבו את מערכת החינוך צורכות שירותים שונים ממשפחות שילדיהם רק נכנסו למערכת החינוך. ההבדלים האלה מייצרים שונות גבוהה בין ההוצאות לתושב וכך גם מונעות יכולת השוואה בין רשויות, אלא אם משווים הוצאה לתושב לפי פרופיל תושב מסויים, שכן ההוצאה הממוצעת משקף סל ממוצע פיקטיבי ולא סל שירותים שבפועל מסופק. על מנת להשוואת בין רשויות נדרש לפתח גם כלים שמאפשרים את ההשוואה הזאת (נתוני אוכלוסיה אמינים) וגם להשתמש בתקציב ברמת הפירוט השלישית (שלא קיימת היום בדוחות הכספיים המבוקרים).

איך נראית השוואה בין רשויות לפרופיל משפחה זהה? הנה דוגמה להשוואה בין רשויות בהוצאה על משפחה עם שני ילדים, האחד ביסודי ואחד בתיכון (הערה: הכלי שבנינו מאפשר להעריך גם את המקורות הכספיים להוצאות הללו):

4pplcompare

ולמרות שמדובר על השוואה בין אותו תא משפחתי, כפי שציינתי, ההוצאות בת"א גדולות מאד כי הן כוללת גם שירותים שניתנים בגלל האורחים בעיר, ההוצאה בחדרה נמוכה היא ההוצאה על תלמיד התיכון פשוט לא קיימת.

תודות
המידע של התקציבים העירוניים שאינם נגישים ברמת התקבל בעזרתו העצומה של אביב ובזכות הסדנא לידע ציבורי שבשמה הוגשו הבקשות. הפרויקט עצמו לא היה מתחיל לקרום עור וגידים בלי הדחיפה של רון, העיצוב של הילה ויכולות של ערן ואבירם. בהמשך יהיה פה קישור לפרויקט.
כל התקציבים שהשגנו עד כה (בפורמט הלא מעובד) נמצאים בקישור הבא: http://bit.ly/Munibudgets2016. יש גם טבלה שמרכזת את הקישורים לתקציבים באתרי הרשויות (לאלו שמנגישות אותם)

 

3 תגובות

    • העובדה שכמעט אין תיקצוב של תיכונים בתקציב חדרה כי הכסף זורם מהמדינה ישירות למוסדות (אין מוסדות שכפופים ישירות לרשות, כולם עמותות)

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s