הוצאה עירונית


הדיון על שינוי האופן שבו מתוקצבות הרשויות המקומיות ע"י המדינה לא יכול להתקיים ללא בחינה מחודשת של התפקיד הרשויות המקומיות, בדגש על השירותים שהן צריכות לספק. אבל מהיכרותי עם הנושא, אין באמת הסכמה מהם השירותים הבסיסיים שרשות מקומית מספקת ומה השירותים שנוספו לרשויות במסגרת האצלת הסמכויות (והעלויות) שהועברו לרשויות המקומיות מהשלטון המרכזי. בכדי לקדם שינוי, צריך ראשית להגדיר על מה מדברים ופה נכנס הפוסט הזה. הפוסט הזה ידון בהגדרות – מהם הפעולות שהרשויות מבצעות, מה הפעולות שהן צריכות לבצע ומה נדרש על מנת שיוכלו לבצע את הפעולות הללו.

מהו תפקידה של הרשות המקומית?

הרשויות המקומיות בישראל כפופות לאין ספור חוקים אשר מגדירים את תפקידיהן וכללי המסגרת על פיהן הן אמורות לנהוג. נסיון למפות את כלל תחומי האחריות של הרשויות הוא משימה קשה שדורשת מיומנות וגם (רצוי) הכשרה בתחום המשפטי. אם זאת, ניתן לענות על השאלה הזאת דרך הפשטה של השאלה בעזרת דוגמה: אם הייתה בישראל רשות מקומית של 1,000 תושבים שכל אוכלוסייתה הומוגנית – תושבות ותושבים בני 25, ללא ילדים וללא צרכי רווחה, מה היו השירותים שרשות זו הייתה מספקת? התשובה לשאלה היא רשימת השירותים שנכללים תחת ההגדרה "שירותים עירוניים" שתוצג בהמשך. כאשר לרשות זו יווספו ילדים, זקנים ואוכלוסיות נתמכות, יווספו לרשות תחומי אחריות הנוגעים לצרכים ספציפיים של חלק מהאוכלוסיה – רובדים נוספים מעל הרובד הבסיסי של השירותים העירוניים.

אני טוען שתפקידה של הרשות הוא קודם כל לספק את השירותים ההומוגניים שנדרשים ע"י כלל האוכלוסיה בהם אין חפיפת תחומי אחריות בין הרשות למדינה – המדינה אינה מספקת את השירותים הללו ואין לה גם את המבנה האירגוני לתמוך בהם (אין משרד לענייני "פינוי זבל" או משרד לתחזוקת תאורת רחוב). הרובדים הנוספים בהם יש חפיפת תחומי אחריות בין הרשות למדינה, כמו גם השתתפות בהוצאות, הם שירותים חשובים, אך הם אינם השירותים שמהווים חלק מתפקידה הבסיסי של הרשות המקומית. תפקידה של המדינה בהקשר של שירותים אלה הוא ברמת הפיקוח בלבד בין אם באופן פעיל (מבקר המדינה) או בהתאם לפניות הציבור.

הוצאה עירונית

סך ההוצאות שמבצעת הרשות המקומית על בסיס הכנסותיה העצמיות ללא השתתפות המדינה. לצורך הגדרת הוצאות אלה נעשתה בחינה של ההוצאות שמבצעות רשויות עצמאיות וממומנות בעיקר ע"י ההכנסות העצמיות השונות (ארנונה ואחרות). למה דווקא רשויות עצמאיות? כי רשויות עצמאיות פועלות תחת אילוצים כספיים יותר חזקים וההשתתפות של המדינה בהוצאותיהן מוגדרת מאד (צבועה) והיא גם המינימלית ההכרחית. אילוצים אלה מאפשרים לזהות הרבה יותר טוב מהן הוצאות ממקורות עצמאיים ומהן הוצאות עם השתתפות המדינה.

מיפוי ההוצאות הללו אל מול ההוצאות האופייניות לרשות מקומית עצמאית מראה כי ההוצאות הבאות ממומנות בעיקר ע"י ההכנסות העצמיות של הרשויות:

  1. הוצאות כלליות – הוצאות על מטה הרשות המקומית – הנהלת העירייה, גזברות וכספים
  2. מימון ופנסיה – הוצאות הריבית על המלוות ותשלומי הפנסיה התקציבית לגמלאי הרשות
  3. שירותים מקומיים – תברואה, נכסים ציבורים, בטחון ואבטחה, שירותים מקומיים שונים, פיתוח כלכלי, שירותים חקלאיים וכו'
  4. הוצאות בלתי רגילות – הוצאות חד פעמיות שאינן לטובת שירותים מקומיים, ממלכתיים וכו'.
  5. הוצאות תרבות – הוצאות של הרשות מול מוסדות התרבות בתחומיה והוצאות על אירועי תרבות.
    מרבית תקציבי משרד התרבות מופנים ישירות למוסדות ולא עוברים דרך תקציב הרשות ולכן הוצאה זו נחשבת כהוצאה מקומית למרות שייוכה לתקציבים ממלכתיים. כאשר בוחנים את היקף התמיכה של משרד התרבות בתקציבי הרשויות המקומיות רואים שמדובר על סכומים מינוריים ביחס לתקציבי התרבות של הרשויות והיקף התמיכה הממשלתית באופן כללי (פחות מ-0.5% מהתמיכות הממשלתיות). האמור מתיישב עם האבחנה שעשיתי לפני כן בין שירותים הומוגניים ושירותים לאוכלוסיות ספציפיות – תרבות הוא, במרבית המקרים, שירות הומוגני.

יש לשים לב כי הוצאה עירונית שונה מהוצאה שהגדרתי בעבר כהשקעה בתושב. השקעה בתושב מתייחסת רק להוצאה על שירותים מקומיים וממלכתיים, הוצאות על שירותים מהם התושבים נהנים באופן ישיר. יש חפיפה בין הוצאה עירונית להשקעה בתושב וההבדל בגישה מאחורי כל הגדרה חשוב – הוצאה עירונית מסתכלת קודם כל על תפקידה הבסיסי של הרשות בעוד שהשקעה בתושב מסתכלת על השירותים שמקבל התושב.

כאשר בוחנים האם יש קשר בין הוצאה עירונית למספר התושבים ברשות מתקבל שהקשר לינארי, הן עבור כלל הרשויות והן עבור הרשויות העצמאיות בלבד (מכיוון שהקצאת הכספים של נוסחת מענקי האיזון לינארית, בדיקת הרשויות העצמאיות בלבד מנטרלת את השפעה זו)

 

הוצאה שאינה על שירותים

בתוך ההוצאה העירונית יש מספר הוצאות אשר אינן מיועדות לשירותים ישירים לתושב – הוצאות כלליות, מימון, פנסיה והוצאות בלתי רגילות – אפשר גם לומר שמדובר על ההוצאות מטה מורחבות (תפעול + מימון). בהסתכלות על תקציב הרשות, הוצאות שאינן על שירותים הן ההוצאות המשלימות להשקעה בתושב – החיבור של השתיים הוא תקציב הרשות.

החשיבות של ההוצאות שאינן על שירותים גדולה – מדובר על התקורות של הרשות וככל שהן מהוות חלק קטן יותר מהתקציב, כך יש לרשות יותר משאבים לטובת שירותים. מצד שני, במידה והוצאות אלה קטנות מדי (בערכן המוחלט) עקב מחסור במשאבים, יהיה לרשות קשה לתפקד. מכאן שיש חשיבות לאיזון שבין היקף התקורות ומשקלן בתקציב הרשות.

כאשר בוחנים האם יש קשר בין הוצאות המטה לתושב לגודל הרשות, מתקבלת תוצאה שכבר הוכחה בעבר בהקשר של איחוד רשויות – שרשויות קטנות אינן יעילות (יש להן "חיסרון לקוטן"), ז"א שהחל מגודל מסוים (בין 10,000-20,000 תושבים) ההוצאה לתושב של הרשויות מתכנסת לתחום מסוים שבו ההשפעה של גודל הרשות הופכת למשנית ביחס להשפעות אחרות, לכן אין בפן הזה צימצום עלויות באיחוד רשויות גדולות מ-20,000 תושבים.

(גודל הנקודה בגרפים מייצג את היחס בין הוצאות המטה להכנסות ממקורות עצמיים)

התנאים הבסיסיים לתיפקוד הרשות – מודל "שירותים עירוניים"

בעוד שהתפקיד הבסיסי של הרשות הוא לספק שירותים עירוניים, ברור כי ללא אמצעים לקיום בסיסי של ההוצאות שאינן לטובת שירותים, הרשות המקומית לא תתפקד ולא תוכל לספק את השירותים העירוניים, שלא לדבר על לספק את חלקה בשירותי חינוך ורווחה. מכאן שהמדידה של החוסן הכלכלי (או החולשה הכלכלית) של הרשות המקומית צריכה להתבסס ראשית כל על היכולת של מקורות ההכנסה העצמיים שלה לממן את ההוצאות שאינן לטובת שירותים ובהרחבה לממן את השירותים העירוניים. לשם כך נדרש להגדיר מהם ההוצאות המינימליות הסבירות לטובת קיום שירותים עירוניים. העקרון לכימות של הוצאות אלה דומה לעקרון המנחה של מודל מענקי האיזון – למעט ההבדל המשמעותי שאין "במודל השירותים העירוניים" משקל משמעותי למאפיינים הדמוגרפיים של האוכלוסיה, למעט גודלה. גודל האוכלוסיה אינו הפרמטר העיקרי היחיד, אך הפרמטרים העיקריים האחרים הם פרמטרים פיזיים (שטח הרשות, צפיפותה) או כלכליים (מבנה ההכנסות שלה מארנונה ואחרים). ייתכן ובמודל זה תהיה חשיבות לדמוגרפיה של האוכלוסיה כפי שהיא משפיעה על הפרמטרים הכלכליים (הנחות בארנונה כתלות באשכול סוציואקונומי), אך יהיה מדובר על השפעה משנית.

ביצעתי ניתוח ראשוני של המרכיבים השונים של ההוצאה העירונית ומצאתי שאת רובם ניתן לאפיין לפי פרמטרים עיקריים שאינם דמוגרפיים:

  1. הוצאות תברואה – מעל 50% מההוצאות של הרשויות על שירותים מקומיים. מושפעת בעיקר מהרכב שימושי הקרקע (מגורים ולא למגורים), עושר הרשות וצפיפות האוכלוסיה לשטחים בהם יש נכסים (ז"א, כל המקומות שאינם כבישים, שטח פתוח או שטח חקלאי).
  2. הוצאות על נכסי ציבור – כמעט 25% מההוצאות של הרשויות על שירותים מקומיים. לא מצאתי הגיון בהוצאות על נכסי ציבור ברשויות קטנות (מועצות מקומיות ואזוריות) אך בערים יש תלות בין הוצאה זו לגודל הרשות. הממצאים הראשוניים מעידים שמדובר על הוצאה שבה יש לרשויות חסרות לקוטן.
  3. הוצאות על שירותים מקומיים אחרים – ההתנהגות של כל ההוצאות שאינן לטובת תברואה ונכסים ציבוריים משתנה בין סוגי הרשויות. בערים, בניכוי ת"א וחיפה שמהוות חריגות בנוף, יש קשר לינארי בין גודל הרשות להיקף ההוצאה. במועצות מקומיות הוצאה זו אחידה ללא קשר לגודל הרשות (חסרון לקוטן מובהק) ובמועצות אזוריות יש קשר לגודל האוכלוסיה, אם כי מדגם המועצות האזוריות הגדולות די קטן.
  4. הוצאות מטה – התנהגות המאפיינת חסרון לקוטן ברשויות עד 10,000 תושבים.
  5. הוצאות שאינן לשירותים (הוצאות מטה + מימון, פנסיה והוצאות בלתי רגילות) – התנהגות המאפיינת חסרון לקוטן ברשויות עד 10,000 תושבים.

מניתוח ההוצאות שאינן לשירותים גם זיהיתי שקיים תחום מעבר בין רשויות נתמכות לרשויות עצמאיות. ניתוח מעמיק יותר של תחום זה יכול לאפשר זיהוי טוב יותר של פרמטרי סף לעצמאות של רשות מקומית.

מה הלאה? מודל השירותים עירוניים לא יהיה שלם ללא שילוב של מבנה ההכנסות של הרשות המקומית – מקורות ההכנסה ומשקלם בתקציב. ההנחה שלי היא שבניגוד למודל מענקי האיזון אשר מחשב בנפרד את ההכנסה לתושב וההוצאה לתושב, מודל השירותים העירוניים ישלב ביניהם באופן שאיכות ההכנסות של הרשות ישפיע גם על רמת ההוצאות הצפויות שלה. השילוב הזה יבוסס על היררכיה של 3 רמות חוסן של רשויות מקומיות – רשויות עצמאיות, רשויות נתמכות והרשויות שנמצאות בתחום שבין העצמאות לתמיכה (משהו בסגנון של "רשויות מתחזקות"). להיררכיה הזאת תהיה גם השפעה ישירה על היקף ההוצאות של הרשות על שירותים ממלכתיים עיקריים (חינוך ורווחה), או במילים אחרות – ההיררכיה הזאת תקבע את רמת המאטצ'ינג של הרשויות בשירותים אלה.

7 תגובות

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s