שני העשורים האחרונים היו מאתגרים מאד לרשויות המקומיות בישראל. המשבר הכלכלי שהתרחש בישראל בשנת 2001/2, משבר שהביא בשנת 2003 רשויות רבות להיכנס לתוכניות הבראה, ועדות קרואות ומהלכים ארגוניים כואבים. אך עד 2013 המשבר הזה נעלם מנתונים מרבית הרשויות. למעט ערים כמו בת ים, שסחבו התחייבויות פנסיה תקציבית משמעותיות שהעיקו על תקציבן עד כדי תהליך של איחוד רשויות, מצבן הכלכלי של הרשויות המקומיות בישראל השתפר עד לשיא בשנת 2019.

ואז התרחשה הקורונה בשנת 2020, שנתנה את אותותיה בנתוני הרשויות עד 2022 – שהייתה "נורמלית" במידה מסוימת – רק בכדי שבסוף 2023 שוב יתרחש אירוע דרמטי שיוביל להשפעה משמעותית על התקציב של הרשויות, השפעה שעדיין ניכרת גם בשנת 2025. אולי 2026 תהיה נורמלית, אבל לאור הציפייה הגוברת לבחירות ארציות, כנראה שגם 2026 תהיה לא רגילה, עם הפוגה בשנת 2027, רגע לפני עוד שנה לא שגרתית ב-2028, אז צפויות הבחירות ברשויות המקומיות.

במהלך השנים המאתגרות בעשור האחרון שראו הרשויות המקומיות, הן הוכיחו שבסביבה לא יציבה, עם ממשלות שמתקשות להגיב לשטח, יש גורם שיודע לתת מענה – וזאת למרות (ועל אף) שהרשויות המקומיות בישראל הן הרובד השלטוני המקומי החלש ביותר בהשוואה לכל מדינות ה-OECD.

עם כל כך הרבה אתגרים, עולה השאלה – איך הן מצליחות להתמודד עם האתגרים והאם יש להן את המשאבים להתמודד איתן? כבר כתבתי בעבר שלהערכתי היקף המשאבים שעומדים לרשות השלטון המקומי נמוך מהרצוי ואף מתקדם לקצה גבול הסביר. עם זאת, במהלך השנה האחרונה התאפשר כי לבצע מחקר עם מתמחה של בילד, שירה גנות, אשר בא לענות על שאלה זו בדיוק, תוך בחינה של שני מדדים מצרפיים שפותחו במסגרת מדדי ה-MRI – חוסן ההכנסות וגמישות ההוצאות.

בקצרה, המחקר בדק שלוש סוגיות:
1. מה השינוי היחסי של חוסן ההכנסות של הרשויות – מדד מצרפי הבוחן פרמטרים הנוגעים לאיכות וגיוון ההכנסות של הרשויות והיכולת שלהן ליצר הכנסות – זאת בהתאם לקבוצות הגודל הרלבנטיות שלהן והפריפריאליות שלהן.
2. מה השינוי היחסי של גמישות ההוצאות של הרשויות – מדד מצרפי הבוחן פרמטרים הנוגעים ליכולת של הרשויות להפנות את משאביהן לשירותים לתושבים – וזאת בהתאם לקבוצת הגודל הרלבנטיות שלהן והפריפריאליות שלהן.
3. מה השינוי המצרפי הן של חוסן ההכנסות והן של גמישות ההוצאות – בדיקה אשר באה לבחון האם השינוי בחוסן ההכנסות בא לידי ביטוי בשינוי תואם ביכולת של הרשויות להשקיע יותר בתושבים.

המחקר מצא שברבות מקבוצות הגודל והפריפריאליות שנבדקו, חוסן ההכנסות עלה, אך גמישות ההוצאות ירדה – יש יותר כסף, אבל יותר ממנו מוקצה למטרות קבועות ויש פחות גמישות להפנות משאבים לשירותים לתושבים. יותר כסף אבל עוד יותר דאגות. ברשויות האחרות, לא היה שיפור בחוסן ההכנסות ובחלק מהרשויות, במיוחד אלה שנמצאות בתהליכי צמיחה, חוסן ההכנסות לא צומח באופן התומך בצמיחה שלהן.

את המחקר המלא אפשר לקרוא בקישור בסוף הרשומה ועיקר הממצאים שלו כבר פורסמו בטור בגלובס. ברשומה זו הציף שוב את השאלות שעלו מתוך המחקר – והאם נעשית פעילות לשנות את הכיוון.

מהן השאלות שהציף המחקר:
1. האם קרן הארנונה, מנגנון העברת הכספים מהרשויות החזקות לחלשות שבונות הרבה יחידות דיור, אינו מנגנון אשר בטווח הארוך יגרור את הרשויות החזקות כלפי מטה?
2. האם הקמה של עוד ישובים עירוניים קטנים בעלי חסרון לקוטן אינה מתכון להחלשה של השלטון המקומי?
3. האם המדינה עושה מספיק בכדי להוביל את הרשויות הקטנות לשתף פעולה בכדי לצמצם את החסרון לקוטן?
4. האם הצמחה של ערים בינוניות (מעל 45 אלף תושבים) בפריפריה, כאשר אין במקביל תהליך משמעותי של חיזוק כלכלי, לא דנה אותן להחלשה משמעותית?
5. האם השחיקה הראלית של מענקי האיזון, לצד העובדה שישראל מדורגת אחרונה ב-OECD מבחינת הקצאת משאבי המיסים לשלטון המקומי, לא צריכה להרים דגל שהנתח של השלטון המקומי בעוגת המיסים הכללית קטן מדי?

בפגישה מקרית שהייתה לי עם קולגה שבחן את חשיבות קרן הארנונה, הוא אמר לי משהו שהפתיע אותי מאד – קרן הארנונה התחילה את שנתה הראשונה (2025) בגירעון של עשרות מיליוני שקלים והאוצר היה צריך "למלא את הקופה" בכדי שיתאפשר לתת לרשויות המקומיות שהיו זכאיות לכספים עקב תוספת יחידות הדיור בשטחן. כאשר האוצר קידם את קרן הארנונה, אני עשיתי מאמץ לשכנע אותם שהמהלך שלהם הוא משחק סכום אפס וכי תוך כמה שנים הקרן תתרוקן – והם טענו בתוקף שזה לא צפוי להתרחש. הסיבה שהקרן התחילה את דרכה בגרעון נובעה מכך שהקרן התחייבה לתת לרשויות שיפוי רטרואקטיבי על יחידות דיור משנת 2023, כך שבשנתה הראשונה היא התחילה ממאזן שלילי. איני יודע אם המצב השתנה במהלך 2026 (אני עדיין חושב שהיא לא תהיה מאוזנת לאורך זמן), אבל גם אם המצב השתפר, הרי שהקרן מפנה את משאביה חזרה לרשויות שבונות הרבה – מרביתן הערים הגדולות ביותר (ותורמות הגדולות ביותר לקופת הקרן). אם המחקר הצביע על כך שערים כמו נתיבות ואופקים מתקשות לשמר את חוסן ההכנסות שלהן, כביכול הקרן אמורה לתת לכך מענה, אבל האם זה נותן מענה לאורך זמן? ומה יקרה כאשר יבינו בערים אלה שהשיפוי מהקרן נותן מענה לפי כמות יחידות הדיור, אבל מספר התושבים לכל יחידת דיור גבוה יותר בערים אלה מאשר בערים אחרות ולכן נדרשים יותר משאבים לכל יחידת דיור?
ככל שבוחנים יותר את המנגנון הזה, ברור שמשחק סכום אפס הוא לא הפתרון לשיפור מצבן של הרשויות המקומיות וגמישות ההוצאות שלהן לא תשתפר בגללו – אם כבר, היא תרד דווקא בערים החזקות שתורמות את עיקר הכסף לקופת הקרן.

לגבי ישובים חדשים, לא בטוח שיש אור בקצה המנהרה. את דעתי על ישובים חדשים כבר הצגתי בבלוג זה ולשמחתי אנשי אגף התקציבים באוצר תוקפים את הסוגייה שוב ושוב ונלחמים ביצירת ישובים חדשים. הנושא הזה נוגע לי באופן אישי מכיוון שרוב הישובים החדשים הם בנגב המזרחי, האזור בו אני גר. דווקא במרחב החלש ביותר, המדינה פועלת לקדם מטרות שמחלישות עוד יותר את המרחב – וזה יהפוך את המרחב המגורים שלי לחלש יותר, מסוכסך יותר, פחות טוב. לצערי כרגע נראה שרק גורם אחד עם השפעה כלשהי (האוצר) עושה מאמץ לסקל את המהלך – אך לא לעולם חוסן.

מה לגבי שיתופי פעולה בין רשויות קטנות? האשכולות האזוריים, שתפקידם המרכזי הוא להיות הגורם המחבר והמאפשר של שיתופי פעולה אלה, עדיין לא ממצים את הפוטנציאל שלהם. מצד אחד, המדינה על שלל משרדי הרחיבה מאד את היכולת של אשכולות אזוריים להתמודד על תקציבים וקולות קוראים ליוזמות לפיתוח כלכלי בעלות אופי אזורי, מצד שני, רשויות רבות עדיין "מעדיפות לבד" ולא עם האשכול, בין אם בגלל חוסר אמון באשכול, היעדר מוטיבציה להיעזר באשכול (כי המדינה מאפשרת לרשויות להגיש לקולות קוראים לבדן או עם האשכול, לא גם וגם), טווח ארוך מדי עד שרואים הישגים משותפים (ומה שלא תורם לבחירות הקרובות לא נלקח בחשבון) ואפשר להמשיך. השורה התחתונה היא שאין מספיק אשכולות שבראשם עומד יו"ר שדוחף את האשכול ואת העבודה של הרשויות עם האשכול. כנראה שאלי מלכה היה המקרה החריג ולצערי מעטים מנסים ללמוד מההצלחה שלו.

כשהתוכנית האסטרטגית המרחבית של הנגב המערבי פרסמה את מסמכיה, פורסמו גם יעדי התושבים של הערים במרחב הנגב המערבי – שדרות, אופקים ונתיבות. יעדי האוכלוסייה לא היו צנועים בכלל – 130 אלף תושבים בשדרות, 250 אלף תושבים בנתיבות, אופקים איפשהו בין לבין. הצמיחה המתוכננת של ערי הנגב המערבי גורמת לאצן על סטרואידים להיראות כמו חילזון. באמת שקשה שלא להתפעל מכמות יחידות הדיור העצומה שאושרה בערים הללו ויוזמות התכנון של רמ"י ומשרד השיכון להוסיף לערים הללו עוד תושבים, כאילו שני הגופים האלה מתחרים מי יוסיף יותר. והערים? נראה כי חלקן מקבלות בחיבוק אוהב את תוספת יחידות הדיור (רשמים שלי מדיון שהייתי נוכח בו הקשור לנתיבות והתרחבותה על חשבון שדות נגב), חלקן מסתכלות על האתגר באופן יותר מפוקח (גילוי נאות, אני עובד עם שדרות ויכול להעיד שזו עיר מהסוג השני). אבל למרות הצמיחה החריגה של ערי הנגב המערבי, יש עובדות שקשה להתווכח איתן – בעשור וחצי האחרון, בשטח הנרחב שבין אשקלון לדימונה (כולל), העיר באר שבע הוסיפה לתחומה מעל 70% משטחי המשרדים והמסחר, גם אם צמחה באוכלוסייתה הכי מעט (באחוזים). במרחב הדרומי, שבו גם כך קשה למשוך משרדים, לעיר הראשה (המטרופולינית) יש יתרון מובנה על פני ערי הלווין שלה – יתרון שרק נשמר היות ולתעסוקה יש "נטיה לאגלומרציה" (כי ככה כלכלה עובדת). במצב הזה, הערים נתיבות ואופקים יתקשו למשוך לתוכן שימושים שלא למגורים ששונים ממה שיש בהן היום – תעשייה ומסחר.
אני חושב שהמצב הזה לא נעלם מעיניהם של מקבלי ההחלטות ואולי שווה לשאול אותם מדוע הם דנים את הערים הללו לחולשה?

מאוחר מדי ומעט מדי, הצליחו במשרד הפנים להגדיל את מענקי האיזון לרשויות המקומיות. מאוחר מדי ומעט מדי (1) כי כבר בשנת 2016 זיהיתי שחסר לפחות 2 מיליארד שקלים במענקי האיזון. מאוחר מדי ומעט מדי (2) כי כאשר ועדת שראל התכנסה בשנת 2022 לדון בתיקון נוסחת מענקי האיזון, האוצר התנגד לכל שינוי של גובה המענק, שינוי שהיה נדרש בכדי לאפשר לנוסחה שהציג שראל לעבוד איכשהו בלי לפגוע ברשויות (הערביות). אז עכשיו משרד הפנים "קנה" עוד שקט ודחה בעוד חצי מיליון עד מיליון תושבים את נקודת השבירה של השלטון המקומי (אפשר לגדול ל-11 מיליון "בשקט") – 2033 במקום 2030.

אם אם נראה שעניתי על חלק מהשאלות שהצפנו במחקר, בפועל ניתן עדיין לקבל תשובות שונות. מדיניות יכולה להשתנות (לטובה) ולפעמים היא גם משתנה (גם אם בחצי הילוך). נשאיר מקום לדרג המקצועי והפוליטי לנסות ולהתמודד עם האתגרים.

קישור למסמך