על ארנונה וקו העוני


בתקופה האחרונה מס הארנונה מעסיק אותי לא מעט. המעורבות במחאת הארנונה והנסיון להשפיע על המדיניות המתגבשת לשינוי מבנה הארנונה חשפו אותי לרבדים הרבים של המס הזה, ששנוא על ידי רבים כל כך, כנראה יותר מאשר כל מס אחר שאנו משלמים. חקירת השינויים הנדרשים לביצוע במס חשפה בעיני את רמת המורכבות הנדרשת בשביל להגיע לשינוי נכון (בעיני) במבנה המס, מורכבות שדורשת "לגעת" בנושאים מורכבים אחרים אשר מושפעים ומשפיעים על המס – בראשון אגע בקצרה ובשני באריכות.

הנושא הראשון הוא סל השירותים לתושב או "התמורה למס" שאנחנו משלמים. אני עוד אכנס לנושא הזה בעתיד באופן יותר מסודר ומעמיק אך חשוב להבין כי נכון להיום אין דבר כזה "סל שירותים לתושב", שלא לדבר על "סל שירותים הבסיסיים לתושב" – אין הגדרה של השירותים הבסיסיים שרשות מקומית צריכה לתת לתושביה ומהו השווי הכלכלי של שירותים אלה. היות והגדרה של סל השירותים לתושב תגזור בהכרח את העלות של השירותים הללו, הגדרת הארנונה למגורים כהכנסה מול השירותים הללו יהיה לדעתי הצעד הבלתי נמנע הבא לאחר שסל השירותים הזה יוגדר. כך סל השירותים יהיה דומיננטי בקביעת גובה הארנונה. למרות שתושבים רבים מתלוננים על כך שכספי הארנונה שלהם לא מנוצלים במקומות הנכונים, בפועל אין באמת הגדרה לייעוד של כספי הארנונה כמו שגם אין הקבלה בין גובה תשלום הארנונה לתושב והיקף ההוצאה של הרשות על התושב (לרוב הארנונה מהתושבים לא מכסה את ההוצאה עליהם). זה נכון שכאשר יוגדר סל השירותים תהיה לנו אמת מידה לבחון את התמורה לתשלום, אך ייתכן שבאותו יום נגלה כי הרשויות ידרשו שנממן אותו במלואו (כך שאנו עלולים לשלם יותר).
ועוד מילה על היעדר סל השירותים – כל עוד לא קיימת הגדרה לסל שירותים, יהיה קשה לדבר על חלוקה מחדש של הכנסות ממקור מרכזי, בין אם זה רק הכנסות הארנונה שמשלמת המדינה או הכנסות ממס מרכזי שיחליף את הארנונה.

הנושא השני שמושפע מאד מהארנונה, או יותר נכון, משפיע על הארנונה הוא סל ההנחות בארנונה. הנחות הארנונה הוא הכלי של המדינה להקל את הנטל הכלכלי של הארנונה באוכלוסיות מסויימות והוא מגדיר באופן די ברור מיהם הזכאים להנחות ומה היקף ההנחה שיקבלו. לא כל ההנחות חלות בכל הרשויות למעט ההנחות לפי מבחן הכנסה אשר חלות על פי חוק בכל הרשויות, כך שאדם במצב כלכלי נתון "לוקח" איתו את ההנחה כאשר הוא עובר לגור ברשות אחרת.

הסיבה שנושא ההנחות בארנונה עניין אותי מגיעה מדיון אחר, דיון על הצורך בקיומם של אזורי ארנונה שונים בעיר או מעבר לאזור ארנונה אחיד. אזורי הארנונה ברשויות מגדירים את התעריף באותו אזור (לפי המדרגות שהוגדרו עבור כלל הרשות) ובפועל מחלקים את העיר לאזורי ארנונה יקרים וזולים (ומה שביניהם). המצדדים בקיומם של אזורי ארנונה (ואני ביניהם) טוענים שקיום של אזורי ארנונה זולים מאפשר לתת לאוכלוסיות חלשות הנחות ללא צורך במנגנון בירוקרטי ובמיוחד לאוכלוסיות שהכנסתן גבוהה במעט מרף ההכנסה שמזכה בהנחות, כאשר ברור שאוכלוסיות אלה לא מקבלות הנחה מסיבות חשבונאיות נטו. כמו כן, חלוקת העיר לאזורים מאפשרת לרשות לתמרץ אוכלוסיות חזקות לעבור לאזורים חלשים בעזרת הגזר של ארנונה מופחתת. המתנגדים לאזורי ארנונה טוענים שלא צריכה להיות אפליה בין האזורים ושניתן לתת מענה לאוכלוסיות החלשות דרך מבחני הכנסה. כמו כן, ניתן לעודד מעבר אוכלוסיות חזקות ע"י הטבות נקודתיות ולא הטבה כוללת.

החלטתי לבחון את ההשפעה של מעבר לאזור ארנונה בודד ובמסגרת הניתוח שביצעתי מצאתי שמעבר לאזור ארנונה בודד, ללא יצירת מנגנוני איזון מתאימים, יפגע בוודאות באוכלוסיות החלשות שגרות באזורי הארנונה הזולים. לאחר שהבנתי את ההשלכות של שינוי זה בחנתי כיצד ניתן לפצות את האוכלוסיות החלשות דרך מבנה ההנחות על סמך מבחן הכנסה. תוך כדי שבחנתי את מבנה מבחן ההכנסה גיליתי כמה דברים מעניינים.

הדבר הראשון שגיליתי הוא שמבחן ההכנסה לצורך בחינת זכאות להנחה בארנונה הוא בפועל הגדרה "לא רשמית" של קו העוני. מדוע "לא רשמי" – כי העדכון האחרון של טבלת מבחן ההכנסה נכנס לתוקף בסוף 2011 במסגרת דוח ועדת קהת, אך קו עוני זה לא תואם את קו העוני שהביטוח הלאומי פירסום באותה תקופה. כאשר השתמשתי בנתונים יותר מעודכנים, הקו הרשמי של ביטוח לאומי (2013) וקו העוני המזכה ב-40% הנחה בארנונה לאותה תקופה, עדיין מצאתי הבדלים:

קו העוני הרשמי וזה של הארנונה

הדבר השני שגיליתי הוא שהשינויים שידרשו לבצע בתעריפי הארנונה ברשוית השונות, כתוצאה ממעבר לצו ארנונה אחיד, עלולים לפגוע באוכלוסיות החלשות בכל מקרה. הסיבה לכך היא מעצם הגדרת ההטבה כהנחה יחסית לתעריף הרלבנטי לנכס ולא הטבה של תעריף קבוע – אם התעריף של הנכס יגדל, התשלום יגדל איתו גם בלי שהדיירים שינו את הסטטוס הכלכלי שלהם.

הדבר השלישי שגיליתי, תוך ביצוע מספר הנחות הגיוניות אך כאלה שדורשות הרבה נתונים לצורך הביסוס שלה, הוא שהיום רוב האוכלוסיות החלשות משלמות פחות או יותר את אותם תעריפי ארנונה (20-30 שקלים למקבלי הנחה של 40%) ולכן ניתן לבצע המרה של מנגנון ההנחות למנגנון של תעריפים קבועים לפי מבחן הכנסה. התוצאה של ניתוח הנתונים איפשרה לי להגדיר את טבלת מבחן ההכנסה מחדש:

טבלת ההנחות החדשה

 

היתרון במעבר לטבלת ההנחות החדשה הוא שהיא מנתקת את הקשר בין מבנה הארנונה הקיים והחדש ובין התעריפים שישלמו אלה שזכאים להקלה בתשלומי הארנונה, כאשר תעריפים אלה ילוו את התושבים הנזקקים בכל רשות בה יגורו. החסרון בפתרון הוא בנתק שהוא יוצר בין התעריפים הרגילים ברשות ובין התעריפים הרגילים ולכן, כאשר משפחה תאבד את הזכאות להטבה, היא תתמודד עם קפיצה של 40% או יותר בתשלומי הארנונה השנתיים. חסרון נוסף נוגע לפגיעה אפשרית ברשויות שחלק משמעותי מהאוכלוסיות שלהן זכאי להנחה. במסגרת הבדיקה נמצאו נתונים שמצביעים שערים כמו בני ברק, רשות שבה הארנונה המינימלית גבוהה משמעותית מזו מותרת על פי חוק, עלולות לראות הפסדי הכנסה משמעותיים מארנונה ממגורים.

הניתוח המלא והמסודר לשינויים במבנה ההנחות מצורפים, כמו גם קובץ העזר לחישובים שבו השתמשתי. כמו כן אני מצרף מחקר של הביטוח הלאומי משנת 2012 שאותו קיבלתי אך לא הצלחתי למצוא קישור למקור באתר הביטוח הלאומי.

2 תגובות

  1. בפירסום זה חסרים לי שתי התייחסויות.

    ראשית, אין התייחסות ליעילות הרשות. אין זה סוד שרשויות מקומיות רבות הן מעט יותר מאמצעי פרנסה-בשפע ואחוזה פוליטית לקבוצת עסקנים ולמקורביה, ולכן עצם בחינתן במדדי סל השירותים תראה בעיניהן מוזרה ביותר.* החשש המוצדק שבהקבע סל שירותים "ייתכן ש…נגלה כי הרשויות ידרשו שנממן אותו במלואו (כך שאנו עלולים לשלם יותר)" הוא הנותן: כיום הארנונה אינה מיועדת לממן סל שירותים מוגדר כלשהו אלא לממן עביט מתפרנסים, שבחלקם הלא-מבוטל הם אוכלי חינם, אבני נגף ומועדים להזיק ובחלקם האחר—ברצותם ישרתו, כל אחד כמיעוט כשרונו, וברצותם יתעלמו.

    שנית, מישהו שאל את משלמי הארנונה מהם השירותים שהם מצפים מהעיריה ועל אלו הם היו מוותרים ברצון תמורת הפחתת הנטל? מדוע על העיריה לממן מבני חינוך מכספי הארנונה של קשישים שניניהם לומדים בכלל בעיר אחרת? האם זו לא חובתה של המדינה? הרי ברור שזהו מקור הרעה של חוסר השוויון בחינוך בין המרכז לפריפריה, בין הרשויות העשירות לבין העניות, בין הישרות לבין המושחתות. כיו"ב, מדוע שהעיריה תממן עבודה סוציאלית ושירותים פסיכולוגיים (ברמה ירודה, שנזקם רב מתועלתם) מכספי תושבים שלעולם לא יחלמו להזדקק לשירותים אלה, ולא בגלל שהם יכולים לממנם מכיסם. ומדוע שהעיריה תממן ארועי תרבות עממיים-בידוריים (אינן הכוונה לאמנות "גבוהה", שללא סיבסוד אין לה קיום), שבכל מקום סביר היו קוני הכרטיסים עושים זאת, מכספי מי שאין לו כל כוונה להשתתף בהם?

    בקביעת סל השירותים יש לחלק-מחדש את האחריות בין הממשלה לרשויות המקומיות—במקום חלק מההעברות התקציביות—כך שמימון אינטרסים לאומיים מובהקים יופרד ממימון אינטרסים עירוניים מובהקים. נוחיות האוצר וועדת הכספים אינה שיקול לגיטימי בעניין. ויש גם לקבוע את שווי סל השירותים ואת גובה הארנונה הנגזר ממנו. עיריה שמבזבזת את כספי הארנונה על אוכלי חינם או שאינה גובה ארנונה כראוי—זבש"ה, לשם כך המציאו את הבחירות ואת הועדה הקרואה.**

    ————–
    * בזמן הרעב הגדול באתיופיה שאלה כתבת את קיסר אתיופיה מדוע הוא לא עושה דבר לטובת עמו ומשאיר את הטיפול לאירגוני צדקה בינלאומיים. הקיסר התפלא מאד על השאלה והשיב כי לא הוא זה שגרם את הרעב ולכן אינו מבין למה הוא זה שצריך לטפל בו.

    ** אנו עדים גם ל"משילות יתר" ברשויות המקומיות, העושה את ראשיהן לדיקטטורים לכל דבר ועניין. זאת בכוח הסכמים קואליציוניים גורפים ודרקוניים הנכפים על הסיעות השותפות. אלה הופכים את הסיעות לחותמת גומי על כל גחמה ושטות ומעשה כוחנות של ראש הרשות, תוך התעלמות מדעתן הכנה בעניין טובת התושבים או מהמצע שבגינו נבחרו. הדרך לתקן זאת היא רק בחקיקה: הסכם קואליציוני מוניציפלי יוגבל רק להצבעות אמון מהותיות וימנע הכרזה על הצבעה סתמית כהצבעת אמון.

    • בהקשר של הערתך הראשונה, במסמך עמדה שנכתב בנושא הארנונה, יש התייחסות ספציפית ליעילות (או חוסר יעילות) של הרשויות. זה בא לידי ביטוי במקדם התייעלות שמשולב במנגנון העדכון האוטומטי של הארנונה
      נושא סל השירותים הוא נושא סבוך מדי לדיון ללא נתונים. אפשר להפליג ולדבר על תפקידה של הרשות בחיי התושב, מה חשוב שהיא תעשה ומה לא רלבנטי – אבל ללא נתונים זה דיון עקר בגובה 10,000 רגל. זה לא המקום לדיון וגם לא הפוסט המתאים.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s