להחליף את השיטה?


עד לאחרונה מסקנות ועדת ברזילי שהוגשו ב-2012 לאלי ישי צברו אבק. בעקבות חזרת הדיון על מבנה הארנונה לשולחן, שהחל בדיון לקראת סוף המושב האחרון של הכנסת ה-19 וביתר שאת עם התגברות מחאת הארנונה. הוציאו משרדי הפנים והאוצר את הדוח מהבוידם וגם החלו לטפטף חלק ממסקנותיו כבלוני ניסוי בכדי לבחון את תגובת העיתונות, הרשויות ומובילי המחאה. עכשיו שנגמרו הבחירות שיחרר משרד הפנים במסגרת ראיון בממון את עקרונות התוכנית לרפורמה הארנונה כאשר הכוונה המוצהרת היא ביטול הארנונה למגורים והחלפתה בתוספת מע"מ של 2.5%

עומרי מילמן מכלכליסט כבר ביצע סקירה של המשמעות והסוגיות שעולות מהבלונים שהופרכו עד כה, אני אתן סקירה יותר מעמיקה ואתייחס לבעיות המרכזיות שעולים מהפתרונות שהופרכו לאוויר. את התשובה לכותרת אני אשאיר לכם אבל חשוב להבין שעד שדוח ברזילי לא יוצג לעיון הציבור, כל הדיבורים על שינוי השיטה הם הסחת דעת והתחמקות מדיון אמיתי עם הציבור על השינויים בארנונה העירונית. פוסט מורחב לתור הדעה שפירסתי בכלכליסט.

החלופות שהוצגו בתקופה האחרונה למס הארנונה מתייחסות לביטול מס הארנונה למגורים שמבוסס על שטח הדירות והחלפתו במס רכוש (הוני) או מס בדמות תוספת למע"מ (מס צריכה). בעוד שעל הנייר מס רכוש מסתמן כמס יותר "הוגן" ומס צריכה נראה יותר "פשוט", ישנם מספר היבטים שיש לתת עליהם את הדעת בנוגע לאופן המימוש של המס קרי, כיצד הוא יוטל על הציבור וכיצד יועברו ההכנסות לרשויות המקומיות. אך לפני הכל חשוב לציין  – מבחינת אופי המיסוי, גם מס מבוסס מס צריכה וגם מס מבוסס מס רכישה הם מיסים רגרסיביים לעומת הארנונה היום שהיא מס פרוגרסיבי (במיוחד כאשר הוא משולב עם ההנחות) ולכן הראשונים שיפגעו משינוי שיטת המיסוי הן השכבות החלשות.

המפתח לחלוקת הכסף

ראשית, שיטת גביה ריכוזית של שני המיסים החלופיים (משלמים מס למדינה ולא לרשות) מכניסה לדיון על הארנונה סוגיה שדורשת מענה – אחרי שגובים את הכסף צריך להחליט איך לחלק אותו חזרה לרשויות – האם לפי מפתח אחיד לכל תושב? ואם מפתח אחיד האם לפי הממוצע או ערכי הגבול? ואם כל רשות תקבל לפי המפתח שהתקיים בה לפני שינוי השיטה, כיצד קובעים כמה תקבל הרשות עבור התושבים החדשים שלה או בכמה להקטין את ההפרשה לרשויות שמספר תושביהן קטן? ומה קורה כאשר תושב עובר מעיר עם מפתח נמוך למפתח גבוה?

ממוצע הגביה מארנונה למגורים לכל תושב ב-194 ערים ומועצות מקומיות בשנת 2013 עומד על 1,137 ש"ח לתושב אחרי הנחות (כ-73% מהפוטנציאל לפני הנחות). כאשר כ-69 רשויות נמצאות מעל ממוצע זה ו-125 רשויות נמצאות מתחתיו. הטווח גם הוא חשוב – תושב בעומר משלם בשנה 2,821 ש"ח בעוד שתושב לקיה מכניס לרשות 31 ש"ח בשנה – מצד אחד ישוב עצמאי קהילתי שרובו צמודי קרקע גדולים שעיקר הכנסותיו הן מארנונה ממגורים ומצד שני ישוב נתמך וחלש שעיקר הכנסותיו הן מהמדינה.

האם צריך לתת למועצה מקומית עומר 2,821 ש"ח לתושב או 1,137? האם צריך לתת לכל תושב חדש בלקיה 1,137 ש"ח בשנה או 31?

בכדי לפתור את השאלה הזאת צריך לעבור דרך סוגיה שטרם נפתרה ברמת השלטון המרכזי – קביעת סל שירותים אחיד ברשויות המקומיות. הסוגיה הזאת מתעוררת מכיוון שבהינתן סל אחיד קיים מפתח לחלוקת הכספים, אבל נכון להיום סל השירותים שמקבלים תושבי הרשויות משתנה הן בשוויו הכספי והן באיכותו. לא סתם אין הגדרה של סל שירותים אחיד ברשויות המקומיות, אני אמנה כמה גורמים:

  1. בכל רשות יש אוכלוסיה שונה – הרכב גילאים שונה, צביון דתי שונה, צפיפות שונה. ככל שהמפתח יותר מורכב, מבוסס על יותר פרמטרים, כך הוא הופך לפחות ברור (ויותר חשוף למניפולציות, כמו הארנונה של היום) – לא ברור איך אפשר להימנע מהמורכבות הזאת.
  2. בכל רשות יש תמהילי שירותים מקומיים דומים (תברואה, תחזוקת מבני ציבור) ותמהיל שירותים ממלכתיים דומים (שחלק לא קטן מהם ממומן בחלקו ע"י המדינה). מכלול השירותים הללו מרכיב סל שירותים אחיד אבל מהם בדיוק אותם שירותים שמרכיבים את סל השירותים האחיד – האם מוזיאונים הם חלק מהשירותים שתושבים צריכים לקבל? אירועי תרבות (שלוקחים היום 1%-2% מתקציב הרשויות הגדולות)? תיגבור למחוננים או בעלי קשיי למידה? יותר מורים בשביל להקטין צפיפות בכיתות או מועדוניות לגיל השלישי? האם 3 פינויי זבל בשבוע הם אקסטרה או בסיס?
  3. איך מודדים את איכות השירותים שמקבל התושב?
  4. העלות של שירותים נרכשים דומים משתנה בין הרשויות, בין היתר בגלל כוח המיקוח של הרשויות – איך מתגברים על הפערים הללו בלי לסנדל את התחרות במשק ע"י חקיקה או קביעת מחירי Fix price?
  5. ונניח שהתגברנו על שאלת הסל האחיד נשאלת השאלה לגבי השירותים שמחוץ לסל הרגיל – אלה הם השירותים שיוצרים את ההבדל בין הרשויות וגם גוזרים את ההבדל בין הרשויות בהוצאה העצמית לתושב. היום אין "סטנדרט" אך כמו בסל התרופות, דווקא השירותים שנמצאים מחוץ לסל הם לפעמים אלה שעושים את ההבדל. מאיפה יגיע הכסף למימון השירותים האלה?

התלות בגורמי מאקרו

יצירת תלות או זיקה ישירה בין חלק הכנסות הרשויות המקומית לבין גורמי מאקרו יכולה להשפיע לרעה על רשויות המקומיות. היום הארנונה ממגורים היא ההכנסה בעלת הוודאות הגבוהה ביותר מתוך כלל ההכנסות של הרשויות המקומיות (כבר ציינתי שמדובר על 96% גביה ארצי אחרי הנחות?), לעומת זאת הכנסות המדינה ממס מע"מ תלויות בין היתר בגובה המיסים ומצב המשק. התלות הזאת ממעלה מספר שאלות עקרוניות בנוגע להחלפת הארנונה במס צריכה:

  1. ייתכן כי לאחר הגדלת המס ב-2.5% ההכנסות בפועל לא יגדלו ב-2.5%. האם זה אומר שהרשויות יקבלו פחות כסף?
  2. אם הרשויות תמיד יקבלו 2.5% אבל הצרכים שלהן יגדלו בקצב גדול יותר, מתי ואיך תתקבל החלטה לתת להם חלק יותר גדול בעוגת ההכנסות של המע"מ?
  3. מאיפה המדינה תשלים את החסר במידה והרשויות יקבלו יותר ויותר מעוגת ההכנסות של המע"מ?

גם בנוגע להחלפת הארנונה במס רכוש יש שאלות עקרוניות:

  1. שוק הנדלן הוא לא שוק שעולה תמיד – מה קורה להכנסות הרשויות כאשר השוק יורד?
  2. שוק הנדלן כרגע עולה – האם זה אומר שמס הארנונה יעלה יחד עם השוק (שהכפיל את עצמו בעשור כפי שניתן לראות בגרף הבא)?city tax vs realestate
  3. חשיפה ופגיעות לשווי הנכסים ברשות, מצב שלא מתקיים היום – הקשר בין המצב הכלכלי של הרשות ומצבם הכלכלי של תושביה בא לידי ביטוי בעיקר באחוזי הגביה ברשויות הנתמכות והיקף ההנחות ביחס לפוטנציאל הגביה אך לא בתעריף (ועדיין, הממוצע ב-194 הרשויות שנבדקו עומד על 95.6% גביה שנתית ביחס לפוטנציאל אחרי הנחות). אבל מה שמשפיע במיוחד על הגרעוניות של הארנונה ממגורים הוא התעריף. יצירת זיקה בין שווי הנכסים להכנסות העיר עלולה להנציח את מצבן של הערים "זולות" עם האוכלוסיות החלשות וגם לסכן ערים יקרות במקרה של נפילת מחירים.
  4. בניגוד לארנונה היום, הצמדת הארנונה לשווי הנכס (מס רכוש שערכו ידוע וניתן חישוב) מייצר מס שאופן טבעי יוביל לירידת מחירי נדלן – בעלי נכסים ישאפו להערכת שווי נמוכה בזמן אחזקת הנכס בעוד שרוכשים ישאפו לצמצם את השווי בעת הרכישה. מדובר על מס שירסן את עליית המחירים ואולי אף יוריד אותם עד להגעה לנקודת שיווי משקל חדשה. מצב זה כאמור לא קיים היום, למעט בנכסים יקרים (וגם אז מדובר על השפעה זניחה).

גורם נוסף שיש לקחת אותו בחשבון הוא הגדלת אי הוודאות בתכנון התקציב העירוני – למרות שבעת תכנון תקציב הרשות נלקחים בחשבון גורמי מאקרו (בעיקר בנסיון לחזות בכמה תיפגע התמיכה הממשלתית), הצמדת ההכנה למע"מ או למס רכוש תדרוש מהגורמי תכנון התקציב מיומנויות שאין להם היום, מה שיכול להוביל לתכנון לקוי ולגרעונות לא צפויים.


בחלק הבא, שרובו מציג חישובים והערכות בנוגע למיסוי האלטרנטיבי, אתייחס למיסים האלטרנטיבים ברמה הכמותית אך לאלה שרוצים תקציר הנה הוא בכמה נקודות:

  1. האוצר ומשרד הפנים מעריכים שמס מבוסס תוספת של 2.5% מע"מ ייצר הכנסות של 12 מיליארד שקלים בשנה – שווה לפוטנציאל ההכנסות השנתי מארנונה למגורים לפני הנחות. המס פוגע באוכלוסיות בדירוג סוציואקונומי נמוך (ישלמו יותר ביחס לתשלומי הארנונה) אך מטיב עם שאר האוכלוסיה (אפילו מטיב מאד עם בעלי הנכסים הגדולים). תוספת מס מעל 3.5% כבר לא מטיבה עם אף אחד. איך זה נראה במספרים?
    שינויים בעלות חודשית של הארנונה
  2. מס מבוסס מס רכוש יכול לפעול רק במידה והוא מופעל ברמה מקומית לפי מודל מיסוי אזורי (מס שמשתנה בהתאם לשווי הנכסים באותו אזור). החסרון המרכזי שלו הוא שהוא בפועל לא ישנה דבר מבחינת יוקר הארנונה ועלול ליצור מצב שבו תושבי השכונות היקרות ידרשו יותר שירותים כי הם מייצרים יותר הכנסה לרשות, בעיקר כי נתוני הגביה יהיו קלים לחישוב.
  3. למס מבוסס מס רכוש תהיה השפעה שלילית על אוכלוסיות ששכרם לא גדל באותה מידה ששווי הדיור שלהם גדל (שזה רוב האוכלוסיה), אך ההשפעה השלילית תהיה חריפה במיוחד על השכבות החלשות.

ארנונה מבוססת מע"מ במספרים

על פי נתוני האוצר, הכנסות המדינה ממע"מ בשנת 2013 הסתכמו ב-79.6 מיליארד שקלים כאשר באותה תקופה המע"מ עמד על 18%. חישוב של תוספת 2% למע"מ (ללא התחשבות בהשפעת עליית המס על הצריכה) מוסיפה להכנסות המדינה כ-10.55 מיליארד שקלים, 4.22 מיליארד לכל 1%. (ולכן לא ברור לי למה בחישוב שהם הציגו הם מדברים על 12 מיליארד כתוצאה מ-2.5%)

על פי נתוני ממשרד הפנים, ההכנסות של כל הרשויות המקומיות מארנונה למגורים בשנת 2013 (לאחר הנחות ומחיקות) עומדות על 9.05 מיליארד שקלים, כ-1.5 מיליארד פחות מהכנסות המע"מ שנובעות מתוספת 2.5% אבל עליה וקוץ בה – אם ירצו להחזיר למקבלי הנחות הארנונה את תוספת התשלום כתוצאה מהגדלת המע"מ, צריך לפחות 3 מיליארד…

על פי הערכה שעשיתי להשפעה של תוספת 2.5% המע"מ על הוצאות של משק בית בכל חמישון, ביחס לחסכון בהוצאה על הארנונה, מצאתי כי למעט החמישון התחתון (ז"א, 80% האוכלוסיה), כולם ישלמו פחות ארנונה. משמעות הדבר כי למעט אוכלוסיה חלשה במיוחד שזכאית להנחה של יותר מ-50% בארנונה וגרה באזורים בהם נגבית הארנונה המינימלית המותרת בחוק, כל שאר האוכלוסיה תשלם פחות כסף (לפי לוח 2.12 של הלמ"ס, האוכלוסיה שבממוצע הכי סביר שתיפגע היא אוכלוסית השוכרים שגרים לבד או משפחות חד הורית עם ילד בודד)

בשורה התחתונה החלפת הארנונה בתוספת מע"מ של 2.5% תטיב עם 80%~ מהאוכלוסיה ברמת ודאות גבוהה, במיוחד עם האוכלוסיה החזקה. תוספת של 3.5% תפגע ברוב האוכלוסיה למעט השכבות החזקות. אבל אני מחזיק בדעה שביצוע מהלך כזה ללא ידע מוצק ומבוסס על אופן חלוקת הכספים לפי סל שירותים מוגדר עוד יעלה לכולם בטווח הארוך יותר מהרווח בטווח הקצר.

ארנונה מבוססת מס רכוש

ראשית אני רוצה להמחיש את אחת הבעיות שאני מזהה במס ארנונה מבוסס שווי נכסים:

לפי הנתונים מאתר מדל"ן, העלות למ"ר בבית בהוד הכרמל בחיפה היא בממוצע 16,400 ש"ח למ"ר (גודל בית ממוצע של מעל 200 מ"ר) כאשר לפי צו הארנונה של חיפה מדובר על בית משובח שתעריף הארנונה שלו עומד על 97-100 ש"ח למ"ר. המחיר למ"ר לדירה בשכונת כוכב הצפון בת"א עומד על 37,400 ש"ח מ"ר (גודל בית ממוצע של 130 מ"ר) כאשר תעריף הארנונה לדירה בשכונה זו עומד על 83 ש"ח למ"ר לדירה עד 140 מ"ר ו-102 ש"ח למ"ר לדירות בגודל גדול יותר (מהמטר הראשון).

על מנת להשוואת תפוחים לתפוחים נשווה בין שני נכסים בגודל 150 מ"ר, כך שבפועל הארנונה שהם ישלמו בחיפה ובת"א תהיה כמעט זהה ותעמוד על 15,000 שקל בשנה (נניח שלשניהם כתוב "150 מ"ר" בצו הארנונה). בחיפה תעריף שנתי זה יהיה שווה לכ-0.6% משווי הנכס בעוד שבת"א התעריף השנתי יהיה שווה ל-0.2% משווי הנכספי 3 פחות.

המסקנה היא שיישום תעריף מס ארצי אחיד, כאשר כל רשות מקומית צריכה להתקיים ממס זה בהתאם לשווי נכסי הדיור שבתחומה, אינו אפשרי – חיפה לא יכולה להתקיים מתעריף נמוך כמו בת"א ויוקר הארנונה יזנק באזור המרכז פי 2-3 אם נגבה תעריף כמו בחיפה.

הטלת מס רכוש יכולה להתבצע בשתי דרכים: מס אחיד ארצי שנגבה ע"י המדינה והכנסותיו מחולקות לרשויות (כמו במקרה של מס הצריכה), או מס מקומי שמותאם לכל רשות ונגבה על ידה.

נרצה לבחון איך יראה מס ארצי אחיד, אותו אפשר להעריך דרך השווי של נכסי הדיור בישראל.

  • לפי הלמס היו 2.31 מיליון בתי אב בסוף 2013 בקצב גידול של 54 אלף בשנה, ניתן להניח שבסוף 2014 יש 2.37 מיליון בתי אב.
  • לפי לוח 2.11 ו-2.12 ניתן לבצע הערכה כי השווי הממוצע של נכס בישראל עומד על 1.285 מיליון, מה שמקנה לנכסי הדיור בישראל שווי מחושב של 3.04 טריליוני שקלים.
  • במידה ונרצה להחיל מס אחיד שיחליף את הארנונה, מס זה ידרש להיות בסביבות 0.295% (הכנסות של 9 מיליארד שקלים), שהם 2950 שקל בשנה לכל מיליון שקלים בשווי הדירה.

בהשוואה למס הצריכה, חלק יותר גדול באוכלוסיה יפגע ממס זה אך בניגוד למס מבוסס המע"מ, גם האוכלוסיה בעשירון העליון תיפגע. במקביל תיפגע גם האוכלוסיה ששווי הנכס בה היא גרה (בעלות או שכירות) גדל באופן שאינו פרופורציונלי לגידול בשכר השוטף שלה (שזה בעיקר עשירונים תחתונים). קצת משחקים עם נתוני למ"ס מאפשרים למצוא כי מס של 0.24% הוא מס שככל הנראה יהווה את הפגיעה המינימלית באוכלוסיה (קרי, רוב האוכלוסיה תשלם פחות ארנונה), אך מיסוי שכזה גם יוביל להכנסות של 7.34 מיליארד שקלים בשנה, כ-1.65 מיליארד פחות מההכנסות מארנונה למגורים בשנת 2013.

החלופה השניה למס אחיד היא מס רכוש לפי מפתח מקומי. היות וקיימים פערי מחירים בין אזורים שונים בערים הגדולות, מס מקומי אחיד יוביל לפערים/בעיות דומות למקרה של מס אחיד ארצי כפי שהוצג לעיל, על היתרונות והחסרונות שבכך. מס רכוש "האופטימלי" שישמור את היקף ההכנסות של הרשויות במינימום שינויים לבעלי הנכסים ידרש להיות לפי מפתח "מאד" מקומי… מס שיקבע לפי אזורים שונים בעיר בהתאם לשווי הנכסים – כך לכל אזור בעיר יהיה מס רכוש שונה בהתאם לשווי הנכסים (בדומה לתעריפי הארנונה בערים הגדולות אשר משתנים לפי אזורי מגורים). ההערכה שלי היא שניתן להתאים מס שכזה, אך זו לא הבעיה המרכזית שלו.

בעיות נוספות במס רכוש:

  1. מס רכוש אינו מתחשב בהכנסה האמיתית של בעל הנכס ולכן בעל נכס ימצא את עצמו משלם יותר ויותר עם עליית שווי הנכס שלו, בניתוק משינויים בשכר שלו. מס מסוג זה יוביל להדרה של שכבות חלשות ותיקות ממרכזי ערים שבהן המחירים עלו (ז"א, בעלי נכסים שגרו שם הרבה לפני עליית המחירים).
  2. קיימים פערים משמעותיים בשווי הנכסים בין האזורים השונים בארץ, מה שישפיע על הכנסות הרשויות – הבעיה חריפה במיוחד כאשר המיתאם בין שווי הנכסים ליוקר הארנונה באותה רשות הוא הפוך – רשות עם ארנונה יקרה ונכסים לא יקרים (כמו בחיפה).
  3. קריטריון גביה משתנה בהכרח יפלה לרעה רשויות חלשות (ישלמו אחוז מס יותר גבוה ביחס למרכז)
  4. אם הרשות גובה את המס, יש לה תמריץ ואמצעים להעלות את מחירי הדיור – ויסות בנייה של יח"ד חדשות בכדי למנוע ירידת מחירים ולעודד ביקוש.
מודעות פרסומת

3 מחשבות על “להחליף את השיטה?

  1. דיברת על מס רכוש, אך לא התייחסת לכל ההשלכות ההרסניות של מס זה, המחייב הערכות שווי לצורך הכנסת שומות, השגות והליכים משפטיים בוועדות ערר וערעורים לבתי משפט מחוזיים. זה לבדו מבטיח פרנסה אינסופית לעורכי דין ושמאי מקרקעין והתנכלות קשה לאוכלוסיות חלשות מצד פקידי העירייה.
    כדי להבין למה כוונתי, צפה בסרטון הבא:

    שבתאי עזריאל, יו"ר נפגעי מס רכוש ומי שהוביל את המאבק הציבורי לביטולו.

  2. פינגבק: על ארנונה וקו העוני | המדד המוניציפלי

  3. פינגבק: מס לא ייעודי | המדד המוניציפלי

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s