עובדות חצאי אמיתות ומיתוסים על הארנונה – חלק א'


במהלך ההתעסקות שלי עם הארנונה אני נתקל בהרבה נתונים על הארנונה, שומע הרבה אנשים מדברים וקורא כל מיני ציטוטים שנוגעים לארנונה. אין ספק שבשביל מי שמכיר את הנתונים, לעיתים אני נדהם מהדמגוגיה שאני שומע, מחוסר הדיוק או מההכללות שנאמרות, לעיתים ע"י אנשים שבקיאותם בתחום צריכה להיות גבוהה.

אז למען "הסדר הטוב" החלטתי להתייחס לכמה מהאמירות שאני שומע לא מעט, כולל ציטוטים של מי שאמר אותם (כאשר זה אפשרי), בתקווה שהשיח על הארנונה יעבור משיח אמוציונלי ודמגוגי לשיח שמבוסס על הבנה של הנושא[1]. נתחיל באמירות היותר נכונות

הארנונה ממגורים גרעונית – 3/4 אמת

המשפט "הארנונה ממגורים גרעונית", קרי ההוצאה על התושבים גדולה מההכנסה מהם, נכון תמיד כאשר מדברים על הממוצע. בממוצע, ההכנסה מארנונה ממגורים נמוכה מההוצאה העצמית[2] על התושבים ואפילו נמוכה מההוצאה על שירותים מקומיים ושירותים ממלכתיים (הוצאה שאני קורא לה "השקעה בתושב"). אבל כאשר יורדים לפרטים מגלים שיש טווח רחב של גרעוניות בארנונה למגורים בהתאם לקבוצה באוכלוסיה שמולה בוחנים את הפער בין ההכנסה להוצאה.

אני אסביר בעזרת שני גרפים:

ארנונה ממגורים מול הוצאה לתושבים

הגרף הראשון מראה כמה עיריית ת"א מוציאה בשנה על פרופילים שונים של תושבים – גם סה"כ הוצאה וגם הוצאה שמקורה בהכנסות מארנונה ממגורים – אל מול כמה היא מקבלת מהם בשנה. ניתן לראות בבירור כי פרט לדיירי YOO, שאר הפרופילים בדוגמה עולים לרשות יותר מאשר שהיא מכניסה מהארנונה שלהם – אפילו המרכיב שממומן ישירות מארנונה ממגורים.

ארנונה ממגורים מול השקעה בתושבים

הגרף השני מראה נתונים דומים אבל שואל שאלה אחרת – כמה כסף הרשות משקיעה בשירותים מקומיים וממלכתיים בתושבים (שזה בעצם השירותים שכולנו חושבים שהארנונה צריכה לממן). פה התשובה שונה – למעט המשפחה, כל שאר הפרופילים משלמים לרשות יותר ממה שהם מקבלים ממנה בשירותים.

אפשר להמשיך להמציא פרופילים אבל הרעיון ברור – ארנונה ממגורים גרעונית בממוצע, אבל כאשר יורדים לפרופיל של הדיירים בנכס, התמונה משתנה בהתאם לפרופיל והיא גם נראית אחרת כאשר בוחנים את אותם פרופילים בהיבט של ההשקעה בתושב (שירותים מקומיים וממלכתיים).
הערה: ההבנה שיש פרופילים של דיירים שאינם גרעוניים יכולה לעזור להסביר חלק מההחלטות של רשויות בכל הקשור לעידוד סוגי מגורים מסוג מסוים על פני האחר (שזה לא רע כל עוד זה לא נעשה בצורה גורפת כמו בת"א).

הגביה מארנונה נמוכה מ-70% – חצי אמת

האימרה הזאת מכעיסה אותי כל פעם מחדש, במיוחד שאני קורא אותה בדו"ח מבקר המדינה. הסיבה היא שהאימרה נכונה כאשר מתייחסים לגביה בפועל ביחס לפוטנציאל הגביה המצטבר קרי, כמה גבו ביחס לפוטנציאל השנתי וחובות העבר המצטברים. אבל שמסתכלים על הגביה השנתית מתקבלת תמונה אחרת לגמרי:

צריך  לסייג ולומר שמדובר על גביה שכוללת בתוכה גביית פיגורים (אין בנתונים הפרדה) אך גם אם עושים הערכה ראלית[3] שגביית הפיגורים היא באזור 10% מכלל הגביה השנתית, הגביה השנתית מכל סוג ארנונה עדיין גבוהה מ-75% לפני מחיקות[4] (בממוצע מעל 80%) ובממוצע גבוהה מ-85%.
הכללה נוספת בעייתית היא שלא מפרידים בין הארנונה ממגורים והארנונה שאינה ממגורים – הגרפים מראים בבירור שקיימים פערי גביה בין שני סוגי מקורות ההכנסה וש-90% מהתושבים משלמים את חובם (וה-10% האחרים משלמים את זה בשנה שאחרי).

בפעם הבאה שמישהו שאתם קוראים שהגביה נמוכה מ-70% תדעו שמדובר אמירה נכונה בהקשר של הגביה הכוללת (זו שכוללת חובות עבר) ולא הגביה שנתית.

רוב הכנסות הארנונה של הרשויות מיועדות להוצאות קשיחות – חצי אמת

התקציב הרגיל של רשות מקומית מכניס לתוכו שיקולים ואילוצים רבים אשר מחייבים את הרשות להקצות כספים שמקורם מהארנונה לטובת פעולות מטלות, הפירוט הבא מתייחס לתקורות "קבועות" של הרשויות אך צריך לזכור שגם מול התקורות האלה קיימת גמישות:

  1. שירותים ממלכתיים רבים, בעיקר מתחום החינוך והרווחה, הממומנים ע"י המדינה רק כאשר הרשות שמה כסף מול הכסף של המדינה, תיקצוב בשיטת המאטצ'ינג. מרבית הכסף לטובת המאטצ'ינג מול המדינה מגיע מהארנונה של הרשויות. רשות יכולה לבחור לשים את המינימום הנדרש בכדי לקבל את הכסף שהמדינה מקצה או לתת יותר.
  2. הוצאות ריבית של הרשויות המקומיות הן הוצאות קשיחות – רשות שלא מחזירה חובות היא בפועל רשות שפשטה את הרגל. למרות שמדובר על הוצאה קשיחה, לרשות יש גמישות בפריסת החובות (וכנגזרת מכך, גובה תשלום הריבית) וכמו כן, המדינה לא נותנת לרשויות לפשוט רגל "כל כך מהר" ובמקרים רבים היא "משתלטת" על הרשות ע"י מינוי ועדה קרואה, מחזירה את החובות ובמקביל מובילה תוכנית הבראה ברשות. חשוב לציין שאחד הכלים להבראת רשויות הוא העלאה משמעותית של תעריפי הארנונה (מעל 7.5%) כאשר כלי זה מיושם בהובלתו או בעידודו של משרד הפנים.
  3. ההוצאות על המנגנון המוניציפלי, בעיקר על שכר העובדים, היא הוצאה קשיחה, אם זאת לזכור את שתי הקצוות של ההוצאה הזאת:
  • רשות שלא יכולה לממן מספיק כ"א לצורך תיפקודה המינימלי. רשות במצב זה לרוב תתקשה לתת שירותים או לבצע מטלות כגון גביה, קידום תוכניות פיתוח וכו'. יש רף מינימלי של הוצאה על המנגנון המוניציפלי שמתחתיו רשות לא מתפקדת
  • רשות שמוציאה כסף רב מדי על כ"א הקיים או מעסיקה כ"א מיותר. מדובר על התופעה המושמצת ביותר ברשויות המקומיות ו"כל מה שצריך לעשות" הוא שהרשות תצמצם את הבזבוזים הללו. לצערי זה לא כל כך פשוט ולרוב התפיסה ברשויות "בזבזניות" והעומדים בראשה היא שלא מדובר על בזבוז, גם אם כל הנתונים מצביעים אחרת.

סה"כ אפשר לומר שבערך 75%-85% מההוצאות של הרשות הן קשיחות, כאשר האחוז של ההוצאות הקשיחות עולה ככל שהרשות יותר תלויה בארנונה ממגורים.

מנגד לכל ההוצאות הקשיחות הללו יש לא מעט כסף לטובת מדיניות והוצאות לא קשיחות – זהו גם המקור לשירותים שהם מעבר לסל המינימלי – תוספות השקעה בחינוך, כמעט כל הוצאות התרבות, השקעות בחזות העיר, פיקוח עירוני ועוד. אבל אם נחזור לסוגיית סל השירותים, ברור כי ההוצאות הגמישות תלויות אך ורק במדיניות הרשות.

אין לרשויות המקומיות עוד מאיפה להביא כסף – חצי אמת

גם את המשפט הזה שמעתי מיו"ר השלטון המקומי במסגרת דיון של ועדת הפנים והגנת הסביבה. המשפט הזה לא נכון, כי אם מסתכלים על היקף יתרות הפיגורים של חובות הארנונה של הערים והמועצות המקומיות מגלים שבשנת 2013 הרשויות לא הצליחו לגבות 10.2 מיליארד שקלים, רובם מארנונה לעסקים[5]. אם בוחנים גם את יתרות החובות המסופקים, הסכום הזה גדל בעוד 17.9 מיליארד שקלים. בהתחשב בכך שסך כל ההכנסה מארנונה (גביה בפועל) של הערים והמועצות המקומיות בשנת 2013 הייתה 18.6 מיליארד שקלים, נראה הרשויות המקומיות יכולות לפעול יותר מחצי שנה (!) רק על גביית חובות עבר מבלי לגבות ארנונה שוטפת בכלל.

למה זה "חצי אמת"? כי צריך לסייג – גביית פיגורים אינה פשוטה והעלות שלה גבוהה בהרבה ביחס לגביה שוטפת (ובמקרה של חובות מסופקים אף יותר יקרה), אם זאת טווח ההצלחה של הרשויות בגביית חובות עבר, בין 10% ל-50%, מראה שיש רשויות שבהן יש מקום לשיפור לפני שהן פונות ומבקשות העלאה חריגה בארנונה מהתושבים והעסקים שמשלמים ולא עושים בעיות

הרשוית משנות את שיטת חישוב השטחים – חצי אמת

תושבים רבים טוענים שבמקביל למדידות שביצעה הרשות בנכסים שלהם, השתנתה גם שיטת המדידה והם החלו לשלם בשיטת ברוטו כאשר לפני המדידה שילמו נטו. אימרה זו בבסיסה אינה נכונה. בשנת 1986 הוקפאו כל צווי הארנונה ובמסגרת חוק ההסדרים בשנת 1993 נקבע כי רק שר הפנים ושר האוצר, בהחלטה משותפת, יכולים לאפשר לרשות לעדכן את הצו הארנונה שלה במסגרת בקשה חריגה לעדכון צו הארנונה. מאז 1986 אף רשות לא שינתה את שיטת החישוב הנהוגה בתחומה והשינויים היחידים הנוגעים לתעריפי הארנונה באו לידי ביטוי בתוספת של סיווגי ארנונה, תוספת של אזורי ארנונה והתעריפים היחודיים לאזורים אלה ועדכון התעריף לפי הטייס האוטומטי.

מה שקרה בפועל הוא שיש רשויות שחישבו לתושבים שטחים לפי שיטת נטו או התעלמו מהגדרות שטחים שונות שהיו קיימות בצוי הארנונה שלהן. בשנים האחרונות, עקב הגדלת המטלות של הרשויות המקומיות במקביל להפחתה במענקי האיזון ממשרד הפנים, רשויות החלו להפעיל קריטריונים לחישובי שטחים שלא הופעלו בעבר וכך תושבים מצאו שהם משלמים (הרבה) יותר לאחר שהרשות ביצעה בנכס שלהם מדידה. ככה קרה במתחם 1200 בהוד השרון, בבית שמש בשנת 2005-2006 וככל הנראה ברשויות נוספות.

אז חשוב לזכור – לרשויות אין סמכות לשנות את שיטת המדידה והן בפועל גם לא עשו את זה. מצד שני, ייתכן והרשות שלכם גובה מכם לפי שיטת מדידה שאינה השיטה שמוגדרת בצו. לכן אתם עלולים לראות עליה משמעותית בתשלומי הארנונה במידה ותבוצע מדידה בנכס שלכם.

אין לרשויות המקומיות שליטה על צו הארנונה שלהן – חצי אמת

את המשפט הזה אמר בכמה מקרים יו"ר השלטון המקומי, האחרון שבהם הוא בועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בדיון על הארנונה. המשפט הזה נכון ב-95% מהמקרים מההיבט החוקי והרבה פחות מהמקרים בפועל.

  1. כאשר רשות בונה שכונה חדשה או מתחם תעסוקה חדש ואין להם שיוך לאזור ארנונה, לרשות יש סכמות להכריז על אזור ארנונה חדש וכן את הזכות לקבוע את תנאי הארנונה הראשוניים באותו אזור (ועריפים ומדרגות תעריף, אך לא שיטת מדידה). בצורה זו הרשות בפועל קובעת את הארנונה של אותו מתחם ומשרד הפנים/אוצר לא מעורב
  2. כאשר רשות בונה שכונה חדשה או מתחם תעסוקה חדש באזור שיש לו שיוך אך תעריפים הארנונה בו נמוכים ביחס לאזורים אחרים, הרשות יכולה להבקש לשנות את סיווג אזור הארנונה של אותו מתחם – והיות ומדובר על העלאת ארנונה ללא שינוי תעריפים ולרוב ללא השפעה מיידית על התקציב, כי הרשויות מקפידות להגיש את הבקשה לפי האיכלוס, נוצר מצג שווא כי ההשפעה על התקציב היא אפסית (כי בפועל אין השפעה עד לאיכלוס) ואז רוב הסבירות שמשרד הפנים/האוצר יאשרו זאת.
  3. למשרד האוצר ומשרד הפנים מגיעות בשנה בין 100-150 בקשות שינויים חריגים לארנונה. הבקשות הללו נכתבות ע"י גורמים שבקיאים בצווי הארנונה המקומיים – הם "חיים ונושמים" את הארנונה המקומית ולכן רמת הבקיאות שלהם בפרטים מאד גבוהה, במיוחד ברשויות שיש להן עשרות סיווגים ותתי סיווגים. מול הבקשות הללו משרד האוצר/הפנים צריך לקבל החלטות לאשר או לסרב לבקשות כאשר היכולת שלו לראות את ההשפעה המקומית באופן מלא נמוכה מאד, במיוחד שהבקשות באות להסדיר את הארנונה באזורים שהרשות מפתחת (שינויי יעודים ותמהילים). בפועל אין לאוצר ולמשרד הפנים סיכוי, לא פלא שהם הכריזו על "ניסוי" בשנת 2013 ואישרו את כל הבקשות החריגות לאותה שנה. משרד הפנים מנסים להתמודד עם הבעיה[6] אך גם בכלים ממוחשבים זה עדיין מאד מורכב.

השינוי המרכזי של תעריפי הארנונה עליו אין לרשויות שליטה הוא העדכון האוטומטי – אפילו ביטול של ההעלאה האוטומטית בוצע עד לשנת 2015 במסגרת בקשה חריגה להורדת תעריף. גם השינויים[7] שביצע משרד הפנים בנוגע לביטול העדכון האוטומטי של 2016 מותנים במצבה הכלכלי של הרשות (וזאת עוד לפני שציינו את התנגדות האוצר למהלך הזה)

אז איפה אין לרשויות שליטה? מתוך 255 הרשויות בישראל, ליותר ממחצית הרשויות יש צווי ארנונה יחסית פשוטים[8], הן בהיבט מבנה התעריף למגורים והן בהיבט מבנה התעריף שאינו למגורים. באופן לא מפתיע לרשויות הללו יש לרוב תלות גבוהה במענקי איזון של משרד הפנים ולכן למשרד הפנים, בדגש על הגורמים המחוזיים,  יש "תמריץ" להכיר יותר טוב את הארנונה של הרשויות הללו, כי על סמך נתוני הארנונה הם קובעים את מענקי האיזון. כאשר יש למשרד הפנים רמת ידע יותר גבוהה לגבי הרשויות, ההחלטה על שינויים בתעריפי הארנונה יותר מושכלת.

ועכשיו למיתוסים

[1]  על מי אני עובד, סבירות נמוכה שזה יקרה.

[2]  הוצאה שמקורה מהכנסות עצמיות ולא הכנסות מהממשלה

[3]  ת"א – 10%, נתניה 11%, חולון 7%, הרצליה 12%, כפר סבא – 8%, פתח תקוה – 9%, אשדוד 13%

[4]  מחיקות – העברת חובות פיגורים לסטטוס חובות אבודים (חובות מסופקים)

[5]  קרוב ל-1/3 מהסכום הוא מארנונה למגורים

[6]  ההתקשרות ככל הנראה החלה במחצית השניה של 2014 או בתחילת שנת 2015

[7]  סעיף א' במסמך

[8]  הערכה שלי – מבוססת על כך שלרשויות הערביות, החרדיות ולמרבית המועצות המקומיות יש צווים פשוטים (מעט סיווגים ותעריפים אחידים ללא מדרגות).

2 מחשבות על “עובדות חצאי אמיתות ומיתוסים על הארנונה – חלק א'

  1. פינגבק: עובדות חצאי אמיתות ומיתוסים על הארנונה – חלק ב' | המדד המוניציפלי

  2. פינגבק: מס לא ייעודי | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s