מי בכלל רוצה ביקורת?


פוסט אורח מאת אייל לוי, בעל תואר ראשון בניהול ופוליטיקה וממשל מאוניברסיטת בן גוריון ותואר שני במנהל ומדיניות ציבורית עם התמחות בביקורת פנימית מאוניברסיטת חיפה. עובד כמבקר במשרד המשפטים ואביו מכהן כמבקר עיריית נהריה. 

מלפני מספר חודשים יצאה בת קול ממשרד הפנים בירושלים ובישרה בקל תרועה רמה על תיקון תקנות העיריות (תקנים ותקן ללשכת מבקר העיריה). תקנות אלו, ככל שיאושרו, מהוות כנראה סוף לסאגה שהתחילה בשנת 2013 בבג"צ אותו הגיש איגוד מבקרי הפנים ברשויות המקומיות בשיתוף התנועה לאיכות השלטון וח"כ מיקי רוזנטל. ברשומה הבאה אסקור בקצרה את הסיבות להגשת הבג"צ ותוצאותיו.

למה הוגש הבג"צ?

מבקר העיריה הוא אחד משומרי הסף העיקריים בעיריות. פקודת העיריות מעניקה למבקר מעמד ייחודי-מינויו נעשה על ידי המועצה, הוא קובע את תכנית העבודה שלו בעצמו, ישנם הגבלות על פיטוריו, ישנה חובת המצאת מסמכים למבקר, בחוק מוגדרים באופן מפורש תפקידי המבקר ועוד. כל זאת נעשה על מנת שהמבקר יהיה בלתי תלוי, כלומר יוכל לבצע את עבודת הביקורת באופן נאמן ומבלי לחשוש לפיטוריו או סנקציות שונות.

נוסף על כל זאת, המחוקק הבין כי יכולתו של המבקר לבצע את עבודתו כיאות תלויה גם בעובדים שיסייעו לו בעבודתו (הרי יש גבול לכמה דוחות יכול אדם לכתוב לבדו), ובתקציב בו הוא יכול להשתמש על מנת לקבל סיוע בנושאים מיוחדים מגורמים חיצוניים במיקור חוץ (לדוגמה מהנדס לסיוע ומתן חוות דעת לתחום התכנון והבנייה, איש מחשוב לעריכת ביקורת בתחום מערכות מידע וכדומה), וקבע כי היקף התקציב שיוקצה למבקר לא יפחת מסכום אשר יקבע שר הפנים. סכום זה יהיה תלוי בתקציב העירייה ובמספר תושביה.

נשמע מעולה, בתיאוריה. בפועל? כמו שקורה רבות במחוזותינו (וראה לעניין זה את דוח מבקר המדינה 65ג' "הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית"), תקנות לא הותקנו ומבקרי הפנים ברשויות המקומיות הופקרו לרצונו של ראש העיר.

ישנם ערים (בודדות, כגון ירושלים, בה 15 תקנים לעובדים באגף הביקורת) בהן השכילו להבין את חשיבות הביקורת. אך בחלק מן העיריות, והן הרוב המוחלט, לא הוקצו תקנים ותקציבים למבקר. בעיריית נהריה בעלת תקציב שנתי של 370 מיליון ₪, מעל 1000 עובדים ו-63,000 תושבים המבקר עובד לבדו, ומוקצה לו תקציב שנתי של 5,000 ש"ח בלבד (מעבר להוצאות השכר, י.ש.). להלן טבלה ובה הקצאת תקציב למבקר הרשות במספר רשויות נבחרות (מתוך תכנון תקציב 2016):

OditExpenses

מתוך תקציבי הרשויות המתוכננים לשנת 2016 – המידע נאסף ע"י יוגב שרביט

הגשת הבג"צ ותוצאותיו

לאור המצב העגום, חבר איגוד המבקרים הפנימיים ברשויות המקומיות לתנועה לאיכות השלטון ולח"כ מיקי רוזנטל, והגישה בג"צ כנגד המדינה (8524/13. איגוד מבקרי הרשויות המקומיות ואחרים נגד שר הפנים והיועץ המשפטי לממשלה). הטענה העיקרית של העותרים הייתה שמשרד הפנים נמנע במשך שנים מלקיים את לשון החוק ולקבוע תקציב ותקן למבקר. משרד הפנים לא הגיב לגופו של עניין לטענות העותרים, אלא הודיע לבית המשפט כי העניין בטיפול, והגורמים המקצועיים במשרד הפנים שוקדים על הנושא. אז איך נגרר הנושא משנת 2013 ועד 2017? המדינה הגישה בקשות דחייה חוזרות ונשנות, פעם בגלל שהשר התחלף, פעם בגלל שמנכ"ל התחלף, פעם בגלל שהיו בחירות וכו'.

לבסוף, בתאריך 26/3/2017 הגיש משרד הפנים לוועדה לביקורת המדינה בכנסת הצעה לתיקון תקנות העיריות (תקנים ותקציב ללשכת המבקר). תקנות אלו, מעגנות לראשונה תקנים ותקציב מינימאליים ללשכות מבקרי הרשויות. התקנות מתחלקים לשניים, תקנים ותקציב. התקנים הינם מספר מבקרים אשר יעבדו תחת המבקר ויסייעו לו בעבודתו. התקציב לרוב משמש לשכירת יועצים במיקור חוץ לביצוע עבודות להן נדרשת מומחיות מיוחדת (כגון ביקורות בנושאי הנדסה), לעריכת בדיקות בביקורות אותן מבצע המבקר ועובדיו (לדוגמא הוצאות בגין בדיקות מעבדה בביקורת על איכות המזון המוגש בצהרונים), או לעבודה שוטפת של מיקור חוץ לצורך סיוע למבקר. לפי התקנות, התקציב נקבע באחוז מתקציב העירייה, כך שהאחוז המוקצה למבקר קטן ככול שתקציב העירייה גדל. לדוגמה עירייה שתקציבה אינו עולה על 100 מלש"ח, תקציב המבקר לא יפחת מ-1%, עירייה שתקציבה נע בין 100 מיליון ל-200 מיליון, תקציב המבקר לא יפחת מ-0.6% וכן הלאה. את התקנים לעובדי המבקר, משרד הפנים קבע בהתייחס למספר התושבים ברשות. עד 50 אלף איש חצי תקן, בין 50 ל-150 אלץ איש תקן אחד, בין 150 ל-200 תקן וחצי, בין 200 ל-250 שני תקנים ומעל 250 שלושה תקנים.

אז אם יש תקנות, מה בדיוק הבעיה?

  1. מספר התקנים – התקנים אשר קבע משרד הפנים הם בבחינת לעג לרש לכל הרשויות ובאופן ספציפי לרשויות הגדולות. נכון, התקנות משפרות מעט את המצב ברשויות בהן לא הוקצו שום תקנים ללשכות המבקרים, אך פוגע ברשויות החזקות, כדוגמת ירושלים בהם אגף הביקורת מונה מספר גדול הרבה יותר של עובדים מהנדרש לפי התקנות. אמנם המספר הינו מינימום ולא מקסימום, אך ישנו חשש שראשי הרשויות יראו בכך לגיטימציה להקטין את אגפי הביקורת. התקנות משפרות במעט את מצב הרשויות הקטנות אך תקן אחד בלבד לעיריות בעלות 150 אלף איש ממש אינו מספיק.
  2. דרגת העובדים – משרד הפנים אמנם קבע מהו מספר התקנים לכל רשות מקומית, אך לא קבע מהי הדרגה (עובדים במגזר הציבורי מקבלים את משכורתם בהתאם לדרגה בה הם מועסקים, כאשר לכל משרה ישנו "מתח דרגות" מסוים) בה יועסקו עובדי המבקר ובאיזה סולם דרגות (ישנו סולם דרגות שונה לבעלי מקצוע שונים-לדוגמה משפטנים, כלכלנים, עובדים סוציאליים וכדומה). העובדה כי לא נקבעה דרגת העובדים, משאירה את הנושא לפתחו של ראש הרשות וגורמת לתלות בין המבקר למבוקר.
  3. חוסר בהתייחסות לתלונות הציבור – לפי פקודת חוק הרשויות המקומיות (הממונה על תלונות הציבור), ככלל, מבקר הרשות ישמש גם בממונה על תלונות הציבור (הרשות רשאית למנות בעל תפקיד בכיר אחר מטעמים מיוחדים). התקנות לא כוללות התייחסות לתפקיד זה של המבקר ולא מבצעות הבחנה בין רשויות בהם המבקר משמש גם כממונה על תלונות הציבור לכאלו שלא.

ברור שמשרד הפנים לא ביצע מחקר מספיק טרם העברת טיוטת התקנות לוועדה לביקורת המדינה. אך האם משרד הפנים היה יכול לבצע הליך שונה? בשנת 2012, הוגש בג"צ (4960/12, מירב שגיא יהודיין ואחרים נגד נציב שירות המדינה ואחרים) על ידי מספר מבקרים במשרדי ממשלה. גם במקרה זה, הסיפור כמעט זהה-חוק הביקורת הפנימית קובע כי על נציב שירות המדינה ושר המשפטים לקבוע תקן ותקציב ללשכות המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה ואלה לא עשו זאת במשך שנים. בעקבות הבג"צ ובעקבות דוח מבקר מדינה נוקב אשר העלה את הנושא, הוקמה וועדת בראשות המשנה למנכ"ל משרד האוצר, רוני פרידמן. הוועדה הגישה את מסקנותיה בשנת 2014 וקבעה, בין היתר, תקנים ללשכות המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה ויחידות סמך.

אז מה ההבדל? הוועדה לא עשתה לעצמה חיים קלים ודנה במגוון רחב של היבטים בעבודת המבקר הפנימי במשרדי הממשלה-הגדרת תפקיד המבקר, הגדרת גוף חיצוני אליו יהיו כפופים המבקרים, הגדרת הליך המינוי ופיטורין של המבקר ועוד. בקשר לתקנים ותקציב, לפי החלטת הוועדה השאיפה היא שרוב הביקורת תבוצע על ידי מבקרים מהרשות עצמה (כלומר לא במיקור חוץ), וקבעה מבנה לאגפי הביקורת, הכולל רמת תקינה. המבנה כולל הן רמת משרות מוגדרת והן את הגדרת המספר, כאשר מספר עובדים בכל משרד ויחידת סמך מוגדר לפי פרמטרים קבועים (תקציב, מספר עובדים, מספר עובדים בכירים, פריסה גיאוגרפית) ונקבע על ידי צוות בנציבות שירות המדינה.

 

דוח ועדת פרידמן תקנות משרד הפנים
מספר תקנים למבקרים (מלבד מבקר פנימי ראשי) 1-12

1-3

כיצד נקבע מספר התקנים

ועדה הבוחנת מאפיינים מוגדרים (תקציב, מס' משרות, פריסה גיאוגרפית וכו') תקציב העירייה
הגדרת דרגות למבקרים יש

אין

תקציב לביקורת

ישנה הערה כללית. עם זאת, הוועדה בדעה כי ראוי שעיקר העבודה תעשה על ידי עובדי מדינה ולא במיקור חוץ.

יש. נקבע כאחוז מתקציב העירייה.

*ראוי לציין, כי מלבד נושא התקנים והתקציב, וועדת פרידמן דנה והחליטה בנוגע לנושאים נוספים הקשורים למבקרים הפנימיים: מעמד המבקרים הפנימיים עצמם, הגדרת תפקיד המבקרים ונושא כפיפות לגוף חיצוני כמו שאר שומרי הסף במשרדי הממשלה (יועצים משפטיים כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה וחשבים כפופים מקצועית לחשב הכללי).

מה קורה עכשיו?

כלום. התקנות הוגשו לוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, שביקשה ממשרד הפנים שינויים ותיקונים. בדיון שנערך בבג"צ לאחר העברת התקנות, ביקשה המדינה למחוק את העתירה, אך הדבר לא עלה בידה. מפרוטוקול הדיון ניתן ללמוד שהתיקונים אותם ביקשה הוועדה נוגעים לחלות התקנות על מועצות אזוריות ומקומיות ולא נוגעים למספר התקנים ולרמתם.

לשם הדגשת חשיבות מבקרי הרשויות, יצוין, כי גם דוח ועדת זילבר (בשמו המלא: "הצוות לבחינת דרכים לחיזוק טוהר המידות בשלטון המקומי"), אשר הוקם על מנת "לבחון את הפרצות והחסרים המנהליים המאפשרים את התפשטותה של שחיתות בשלטון המקומי…" (ובמילים פחות מכובסות: לבדוק למה השלטון המקומי שלנו מושחת ואיך פותרים את זה) התייחס למבקר הרשות כאחד הכלים המשמעותיים בשיפור התנהלותן של הרשויות: "במסגרת דיוני הצוות התקבל הרושם כי מבקר הרשות עשוי להיות כלי משמעותי בשיפור עבודת הרשות ובפיקוח על עבודתה התקינה". בהתאם, הצוות הציע למשרד הפנים לפעול, בין היתר, לקידום נושא מתן תקציב והקצאת תקנים למבקרים הרשויות.

לסיכום, מכל ההליך הזה שטרם הסתיים, אנו למדים בעיקר על אוזלת היד של משרד הפנים, אשר קבע תקנות רק לאחר הגשת עתירה לבג"צ והוסיף חטא על פשע כשהגיש תקנות די עלובות, אשר ספק אם הן התבססו על עבודה מקצועית כלשהי. בשולי הדברים אציין, כי בקשה לפי חוק חופש המידע שהוגשה למשרד הפנים לקבלת העבודה המקצועית עליהן התבססו התקנות נדחתה בנימוק של "מדיניות בשלבי יישום".

הכתוב לעיל משקף את עמדתו האישית בלבד של אייל לוי.

דבר המפרסם (יוגב)

לאחר מספר שנים בהם אני חשוף לפעילות הביקורת של משרד הפנים, כולל פגישה עם ראשי האגף לביקורת וחשיפה לפעילים אחרים שפועלים מולם, אני כבר לא יכול להתאכזב יותר מהגוף הכל כך חשוב הזה ששוב ושוב חוטא לתפקידו. הרשומה של אייל מראה כי שוב האגף לביקורת במשרד הפנים ניצל את ההזדמנות לפספס הזדמנות לשפר את מערך הביקורת ברשויות המקומיות, מקום שבו אותו גוף עצמו פועל בהצלחה חלקית (לדעתי). כחיזוק לנקודות שהעלה אייל, השוואה מול בין טבלת הוצאות המבקר ברשויות (זו שצירפתי) להצעת משרד הפנים מראה כי בעוד שברשויות הקטנות תקציב המבקר המינימלי גדל עד פי 3 (באריאל מ-0.26% ל-0.6%, בגבעתיים ורמת השרון מ-0.2% ל-0.4%), דווקא ברשויות הגדולות הצעת משרד הפנים עלולה להקטין את תקציב המבקר (בבאר שבע, אשדוד, חיפה ות"א התקציב כפול מרף המינימום של 0.06%)
אם אתם עדיין לא מאמינים לי שההצלחה שלהם חלקית, אתם מוזמנים לקרוא שוב כמה מוצלח "חוד החנית שלהם" או שפשוט תסתכלו על כמות ההערות שמקבלות רשויות מקומיות, על אותם נושאים, שנה אחרי שנה (לעיתים לאורך 5 שנים ויותר) וזאת מבלי שינקטו כלפיהן שום צעדים משמעותיים.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s