התקציב העירוני המפורט


התקציב העירוני המפורט הוא אחד האמצעים העיקריים להבנת המדיניות של הרשות המקומית.
הבעיה הראשונה בתקציב העירוני היא שרוב האנשים, כולל לא מעט חברי מועצה, לא מבינים איך קוראים אותו, איך "מתרגמים" אותו למדיניות ואיך מזהים את המקומות בהם יש בזבוז או תת תקצוב. הבעיה השניה היא שבשביל להבין את התקציב באופן שיטתי צריך לעבד אותו באקסל ורבים מהאנשים לא יודעים להשתמש באקסל במידה הנדרשת בשביל להפיק ממנו את המקסימום. הבעיה השלישית היא שיותר מ-95% מהרשויות המקומיות בישראל לא מספקות את התקציב באקסל, מה שמקשה מעט לנתח אותו. אם זאת אפשר להתנחם בכך שבקשת חופש מידע נחושה שיכולה להביא למבקש את קובץ האקסל תוך 60-90 ימים.

הרשומה הבאה תרכז כמה גישות לניתוח של תקציב עירוני, סוג של מדריך לניתוח תקציב עירוני, כאשר חלק מהשיטות יתבססו על ניתוח פשוט של התקציב וחלקן על ניתוח יותר מורכב. אני מראש מתנצל בפני מי שלא מבין באקסל כי כל השיטות דורשת שימוש בו. לצורך הדוגמאות אני אשתמש בתקציב רמת השרון לשנת 2018 שעולה לאישור ב-27.1.18 (בסוף הרשומה יש את הקובץ שלי אחרי התאמות לפורמט יותר נוח לעבודה).

אבל לפני הכל אני רוצה להפנות למספר כלים/מקורות:

  1. מבנה תקציב הרשות וקודים של משרד הפנים – "המקור" לקידוד התקציב העירוני (לצערי לא עודכן כמעט 15 שנים).
  2. ניתוח תקציב ת"א כפי שמבוצע מדי שנה ע"י פעיל תל אביבי נהדר (ההפניה מובילה לעמוד פייסבוק).
    אני כבר התייחסתי בעבר לתקציב ת"א בבלוג, אבל העבודה שנעשית בעמוד הזה ראויה לציון ולשבח.
  3. מחשבון הארנונה שאני שותף לו
  4. תקציב עיריית אשדוד בפורמט Tableau – פורמט נוח ודי מתקדם להציג את התקציב (רק חבל שאין גישה למקור…)
  5. תקציב עיריית הרצליה – "הכי נאמן" להנחיות הקידוד משרד הפנים ומכיל הרבה מאד מידע בהשוואה לרשויות אחרות
  6. תהליך תכנון התקציב – מצגת שהשתמשתי בה להרצאה מול פעילים מקומיים

איך קוראים את זה?

תקציב עירוני מפורט אשר מובא לאישור המועצה מוצג במבנה קבוע – ספרור הסעיף, שם הסעיף, תקציב מתוכנן לשנה הקרובה, תקציב מתוכנן/מעודכן לשנה שהסתיימה ותקציב בפועל של השנה הקודמת [1110000.100; הכנסות מארנונה; 100,000-, 95,000,000-, 94,234,000-]. הכנסות מסומנות בסימן שלילי והוצאות בסימן חיובי אם כי יש רשויות שלא מסמנות בסימן השלילי (אני מצאתי שבכדי להבין כמה ממומן ע"י הארנונה, זה מאד נוח להשתמש בסימן שלילי להכנסות).

הספרור של הסעיפים בתקציב העירוני הוא בעל משמעות ומורכב מ-4 חלקים שונים – TXXXXZZ.YYY:

  1. האות T מקבל את הערך 1 או 2. 1 מסמל שמדובר על סעיף של התקציב הרגיל, 2 לתקציב פיתוח.
    הערה: ברוב הרשויות לא ראיתי שימוש תקין בספרור של התב"ר
  2. XXXX – שם הסעיף. פה מגדירים את מהות ההוצאה לפי חלוקה לפרק/תת פרק/סעיף/תת סעיף. יש פרקים מ-1 ועד 9 כאשר פרק 1 עד 5 מתייחס להכנסות ו-6 עד 9 הם הוצאות. יש הקבלה בין הפרקים: פרק 2 מתייחס להכנסות בשירותים מקומיים, פרק 7 הוא ההוצאות על שירותים מקומיים. פרק 3 ו-8 מתייחסים לשירותים ממלכתיים, פרק 4 ו-9 למפעלים. רק פרק 1 (הכנסות כלליות) ו-6 לא מקבילים (הוצאות כלליות ומימון).
    הערה: למעט ת"א, חיפה וירושלים, ברוב הרשויות נעשה שימוש נכון בשלוש מתוך ארבע ספרות של הסעיף כך שבגדול ניתן להשוואת בין רשויות עד רמה השלישית של התקציב.
  3. ZZ – שתי הספרות האלה מיועדות לשימוש לפי ראות הרשות המקומית ולא מוכתבות עפ"י הנחיות משרד הפנים.
    הערה: ברוב הרשויות לא באמת עושים שימוש בספרות הללו, למעט בסעיפים של חינוך (פירוט תקציב של מוסדות חינוך ספציפיים).
  4. YYY – סוג ההוצאה/ההכנסה. הספרות האלה משמות לסווג את אופי ההוצאה/הכנסה – הוצאות שכר, פעולות, תמיכות, הכנסות ממשלתיות, ארנונה, הכנסות מתושבים.

בכדי לנתח תקציב צריך "לפרק" אותו כך שיהיה ניתן לסנן אותו לפי שם הסעיף (XXXX) וסוג ההוצאה (YYY). תקציב עיריית ת"א הוא דוגמה טובה לתקציב שחלקו כבר מונגש בצורה הזאת (אבל יש לשים לב שהתקציב עצמו לא נאמן לכל הכללים של משרד הפנים).

תמונת "העל"

הניתוח הראשון של התקציב הוא הצגת "תמונת על" של ההכנסות וההוצאות של הרשות המקומית – מאיפה מגיע הכסף ולאן הוא הולך:

מה בעצם עשיתי? כל טבלה מבצעת איגום (אגריגציה) של כל הכספים המשוייכים לכל פרק עבור כל עמודה בתקציב. אני משתמש במקרה הזה בפקודה ישירה של Sum אבל אפשר לבצע את אותה פעולה עם טבלת Pivot.

שילבתי בטבלה גם את תכנון התקציב של שנת 2016 – המידע הזה הגיע מתוך קובץ התקציב 2017 ודרש התאמות בין התקציבים עקב שינויים קטנים בספרור בין השנים. השינויים בספרור אמנם קטנים, אבל ללא ההתאמות לא ניתן לבצע את ההתאמה כמו שצריך…

מה ניתן ללמוד מתוך השוואה כזאת? למשל:

  1. יש הבדלים משמעותיים הן בהוצאות והן בתקבולים של שירותים מקומיים בין התכנון והמימוש בשנת 2016. למרות זאת בשנים 2017 ו-2018 הם תוכננו מעל לביצוע של 2016 (ז"א יש הנחה שההכנסות ישתפרו)
  2. ההוצאות המתוכננות על שירותים ממלכתיים גדלו משמעותית בין 2016 ל-2017, אך מתוכננות להישאר דומות בשנת 2018.
  3. יש מגמת קיטון בהוצאות על הנהלה וכלליות בין תקציב 2016 ל-2018, אחרי גידול בשנת 2017
  4. אחרי גידול משמעותי בהכנסות המתוכננות ממיסים לשנת 2017 משנת 2016, לא צפוי גידול בהכנסות אלה בשנת 2018, זאת למרות שתעריף הארנונה גדל באופן אוטומטי ביותר מ-2%.
    הערה: במקרה הזה יש הסבר ידוע – רמת השרון איבדה את מעמדה כעיר עולים ושנת 2018 היא השנה הראשונה שבה היא מאבדת חלק מההכנסות שקיבלה עקב מעמד זה. אובדן ההכנסות מתאזן עם הגידול בהכנסות האחרות.

עוד מידע שניתן להפיק ככלי להשוואה בין השנים הוא לבצע ניתוח של שינויים מרכזיים ברמה של הסעיפים הבודדים ולזהות את המקומות בהם נעשו שינויים – איפה הוסיפו שירותים שלא היו, איפה גרעו שירותים והיכן שינו באופן משמעותי את התקציב (בין אם הקטינו או הגדילו). בכדי לבצע את הניתוח צריך להוסיף לאקסל עמודות שמחשבות את השינויים בסעיפים הן באחוזים והן בגודל הסעיף, אך נדרש לשים לב לכך ששינוי גדול באחוזים אינו מעיד על שינוי גדול בגודל הסעיף וכך גם ששינוי קטן באחוזים לא אומר שמדובר על שינוי קטן בגודל הסעיף.

כמה דוגמאות לניתוחים שאפשר לעשות:

תת ביצוע בתקציב 2016 ותכנון תקציב 2018

בדוגמא הנ"ל ניתן לראות שקיים תת ביצוע, בין אם מדובר על כנסות או הוצאות (בחרתי רק את החריגות ביותר, ברשימה המלאה יש בערך 30 סעיפים). בכל המקרים בוצע עדכון של תקציב 2018 כך שהוא משקף את ההוצאה בפועל או שינוי מדיניות (הפסקת גביה, אובדן הכנסות או התאמת ההוצאות לביצוע בפועל). בדיקה שכזאת מאפשר לזהות התנהלות וגם לשאול שאלות כמו – מדוע לא ניצלו את הכסף? מדוע מראש תיקצבו את הסעיף בהיקף שאינו תואם את הצרכים בפועל?

ביצוע יתר בתקציב 2016 ותכנון תקציב 2018

בדוגמה הנ"ל ניתן לראות שקיים ביצוע שחורג מהתכנון (שוב בחרתי רק את החריגות). תכנון תקציב 2018 לקח בחשבון את השינויים בחלק מהמקרים ובחלקם לא. במקרה הזה צריך לשאול "מה השתנה" שגרם לחריגות ומדוע הן לא יחזרו. לפעמים שינויים שנראים דרמטיים כמו העלמותו של תקציב (הסייעות הרפואיות), נובעים במסיבות טכניות של שינוי הספרור של הסעיף:

הערה: אם הגזברים היו "נאמנים" לקידוד של משרד הפנים, התופעות האלה היו קורות פחות, אם בכלל…

שתי דוגמאות אחרונות – שירותים שנוספו ושירותים שנגרעו:

גם במקרה הנ"ל יש מקומות בהם שינויים בספרור "מעלימים" שירותים, כמו לדוגמה פיצול תקציב חט"ב מסעיף אחד לשני סעיפים. התקציב של רמת השרון אינו מפורט כמו תקציבים אחרים (550 שורות סה"כ, די מעט ביחס לרשויות עם תקציב בגודל דומה) ולכן כל פעולה שהופכת אותו למפורט יותר בהכרח גוררת שינויים שעלולים להתפרש כתוספת או גריעה של שירות, למרות שמדובר בסידור מחדש של התקציב.

לקלף עוד שכבה מהתקציב

הטבלה הראשונה הציגה את הרמה הראשונה של התקציב, אבל היא לרוב לא מספיקה בכדי להבין מה עושים עם הכסף. הטבלה הבאה מציגה את הרמה הראשונה עם פירוט מורחב לשירותים הממלכתיים "היקרים" ביותר בתקציב – חינוך, רווחה ותרבות. מרכיב נוסף שמוצג הוא אופן השימוש בכסף והמקורות שלו

הדגשתי בצהוב כמה מהנתונים המרכזיים שראויים לציון – הוצאות על שכר, פעולות ותמיכות (37%, 24% ו-18% בהתאמה), ארנונה והכנסות ממשלתיות (62% ו-24% בהתאמה) וכן את ההוצאה הממוצעת המתוכננת לתושב – 9,351 ₪ לתושב.
הערה: מדובר על הוצאה מאד גבוהה לתושב בהשוואה לערים אחרות בקנה מידה ארצי, מצד שני, גם ההשתתפות של התושבים (ארנונה למגורים) בהוצאה זו גבוהה ביחס לממוצע הארצי של הערים, בין היתר כי יח"ד ברמת השרון גדולות (התעריף עצמו לא "כזה גבוה" בהשוואה למחוז).

השלב הבא של ניתוח התקציב יהיה לבחון את הרמה השלישית של התקציב מול הפרקים השונים (שירותים מקומיים, ממלכתיים וכו'). הדוגמה הבאה מראה פירוק של הרמה שלישית של התקציב המתוכנן לשירותים ממלכתיים ברמת השרון לשנת 2018 (מתנצל מראש על גודל המספרים):

מתוך הטבלה הזאת אפשר לראות מהיכן מגיע הכסף, מה השימוש שנעשה בו וכמה מתוך השירות ממומן מהארנונה (שזה ההפרש בין ההוצאות להכנסות הצבועות מול הוצאות אלה). הטבלה הנ"ל היא גם הבסיס לחישובים שבוצעו עבור מחשבון הארנונה.

"בגדול" אפשר ללמוד מהטבלה הזאת כמה מהשירותים ממומנים בעיקר ע"י הרשות המקומית (איכות הסביבה, דת ותרבות) או בעיקר ע"י המדינה (רווחה וחלק משירותי החינוך). כמו כן אפשר לייצר מתוכה טבלה יותר "נוחה" כמו הטבלה הבאה (שוב, מתנצל על גודל הטקסט):

מתוך הטבלה הזאת אפשר לזהות מהם מרכיבי ההוצאה העיקריים מול כל שירות (שכר, השתתפויות, קבלנים) וכן לזהות "אנומליות" כמו זו שמסומנת בצהוב ("מימון שלילי" של הארנונה מעיד שהתושבים משתתפים בהוצאה מעל לעלות המתוכננת שלה).

"קצת עבודה טכנית"

בכדי לייצר את הקובץ שבעזרתו אני מבצע את הניתוחים נדרש לרוב לעבד את הקובץ המקורי לתוך תבנית. אני גם עושה בדיקות תקינות לספרור, אבל זה לא קריטי כאשר בוחנים רק רשות אחת ולא עושים השוואות. מצורף קובץ הבסיס לניתוח התקציב אשר אפשר להשתמש בו כתבנית לתקציבים אחרים. City Budget Analysis template

ולסיום, מצורף קובץ ובו השוואה בין התקציבים המתוכננים של השנים 2016-2018 בהתאם לפורמט של הנתונים במחשבון הארנונה. גם כלי זה מאפשר לזהות את השינויים העיקריים בתקציב, כאשר במקרה הזה התקציב מנורמל למס' המשתמשים בשירות וכך ניתן לזהות עליה או ירידה בהוצאה לתושב.

ועוד הערה אחרונה – לצערי אי אפשר להשוואת את תקציב ירושלים, תל אביב וחיפה לתקציבים של רשויות אחרות – יש בהם יותר מדי שגיאות קידוד/פורמט ונדרשת עבודה מאד סזיפית בכדי להעבירם לפורמט הנכון (כפי שעשיתי בשביל מחשבון הארנונה).

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s