השקעה בחינוך ברשויות מקומיות


הרשומה הזאת תעסוק בתהליך הטכני שכרוך בהשוואה בין רשויות בכל הקשור להשקעה בחינוך. זה לא נועד בשביל שתהפכו למומחים או אפילו שתבצעו את ההשוואה בפועל, אלא בעיקר בכדי להסביר למה מדובר על תהליך מורכב, שדורש ירידה לפרטים, אשר לרוב לא זמינים במקום אחד, כמו גם ההבנה שאי אפשר באמת להשוואת בין רשויות מבלי להבין את השונות ביניהן.

כאשר עמלתי על פרויקט מחשבון הארנונה, אחת המטרות שעמדו לנגד עיניי הייתה לתת תמונה עמוקה יותר של ההוצאה לתושב בתחום החינוך. הסיבה לכך היא שעד אז כל הפרסומים בעיתונות בנוגע להוצאה לתלמיד על חינוך היו פשטניים, ממוצעים ובאופן כללי לא נכונים. נגישות המידע במחשבון הארנונה לא שינתה את הפרסומים בעיתונים, אבל איפשרה לי להפנות אנשים לכלי יותר רלבנטי אשר מציג את הנתונים בצורה יותר טובה, גם אם זה עדיין היה רחוב ממושלם.

לאחרונה פורסם בכלכליסט תחקיר נוסף של ארגון העיתונאים "שומרים", גוף תחקירים עיתונאי שאני מעריך, אך הנתונים שפורסמו, על אף שנאספו מגוון מקורות רחב יותר ועל אף ההסתייגויות ששולבו בתחקיר, עדיין מתבססים על נתונים ממוצעים או שגויים. הגיע הזמן לשים "על הנייר" איך באמת צריך להשוואת נתוני השקעה בחינוך על ידי הרשויות המקומיות.

חשוב לי לבהיר שמטרת הרשומה הזאת היא לא "לרדת" על תחקירים אחרים, אלא לבהיר את המורכבות של ביצוע השוואות. בניגוד לרשומה על הבעייתיות של מדדי הארנונה אשר מפורסמים ע"י גופים מסחריים שהנתונים אמורים להיות בליבת העיסוק שלהם והם בכל זאת מתעקשים לפרסם נתונים שגויים כל שנה בכדי לקבל פרסום ויח"צ, פה מדובר על פרסומים ע"י גופים שנתוני חינוך אינם ליבת העיסוק שלהם ולכן היכולת שלהם להבין את המורכבות מוגבלת.

מקורות נתונים

נתחיל מהמרכיב החשוב ביותר, מקורות המידע לנתונים. ישנם מספר מקורות נתונים המאפשרים יצירת תמונה טובה של ההשקעה בחינוך פר תלמיד מתקציבי הרשויות המקומיות:

  1. תקציב הרשות המקומית המפורט – זה המקור הטוב ביותר להבנה כמה הרשות משקיעה ומהיכן מגיע הכסף. לצערי התקציבים הזמינים מוגבלים, אך מאמצי העבר הניבו לא מעט תקציבים שאף עובדו (על ידי) ולכן ניתן לקבל מהם תמונה טובה למצב
  2. נתוני מס' התלמידים הלומדים במוסדות הרשות המקומית – ההוצאה לתלמיד ע"י הרשות תלויה במס' התלמידים הלומדים במוסדות הרשות. בשביל לקבל את המידע הזה צריך להוריד אותם ממערכת מבט רחב של משרד החינוך, תוך הקפדה על הורדת כל המידע כי יש חשיבות לשכבת הגיל, סוג המוסד (חינוך מיוחד, רגיל או משולב) והאם מדובר על חינוך ממלכתי, ממ"ד, עצמאי או חרדי. המקור הזה מפרט גם מי מפעיל את המוסדות ושם חשוב לקחת לספור רק את התלמידים שלומדים במוסדות של הרשות המקומית.
  3. מערכת שקיפות תקציבית של משרד החינוך – המערכת הזאת נותנת מידע כללי ברמת השרות ומשקפת את הכספים שמגיעים ממשרד החינוך. זה רק פאה אחת במשולש התקצוב של מוסדות החינוך, אבל זה משלים את התמונה בהיבט של ההשקעה במשכורות המורים שאינה עוברת דרך תקציב הרשות. יש מקור יותר מפורט שגם מאפשר לבחון את סיווג המוסד (משפיע על רמת ההשקעה ועל המאטצ'ינג) וכך אפשר גם להשוואת מול מוסדות מאותו סיווג, מה שמשפר את הדיוק

אם תשימו לב, קובץ הנתונים של הרשויות מהלמ"ס לא ברשימה ויש לזה סיבה – הוא כולל מידע כללי מדי שמייצר עיוותים – מס' התלמידים במפורט בקובץ מתייחס למס' התלמידים בתחומי הרשות ולא במוסדות הרשות (יש לזה הערה בקובץ: "הנתונים מתייחסים לתלמידים הלומדים בבתי ספר ברשות המקומית. הנתונים כוללים גם את רשתות החינוך הפרטיות."), אין אבחנה בין חינוך מיוחד וחינוך רגיל ואין מידע תקציבי ברמת שכבת גיל אלא מידע של כלל תקציב החינוך. כאשר אני כן משתמש בקובץ הלמ"ס לטובת ניתוח נתוני חינוך של רשויות, למשל כחלק מה-MRI לרשויות המקומיות (מדדי השקעה ממקורות עצמיים, אחוז השתתפות), אני משווה בין רשויות דומות בגודל, סוג, מס' תלמידים, אשכול סוציואקונומי והיקף משאבים עצמיים דומה (הכנסה לא צבועה) וגם אז, מדובר על מדד שמשולב עם מדדים אחרים אשר מצמצמים את השפעת השגיאה.

בעיות עם מקורות נתונים

כל המקורות התקציביים שציינתי סוחבים איתם בעיות, הנה כמה מהבעיות שצריך להכיר בשביל להתמודד איתן:

  1. תקציבים מפורטים של רשויות מקומיות לא זמינים בכל הרשויות. האמת היא שהם לא זמינים ברוב הרשויות.
  2. הרשויות לא מדווחות אותו דבר בתקציבים שלהן. זאת אומרת שיש רשויות שידווחו על הוצאה מסויימת תחת חינוך רגיל ואחרות תחת הוצאות שונות לגנ"י ויסודי. יש רשויות שמשתמשות לא נכון בספרור של התקציב (ת"א, חיפה, ירושלים) כך שתקציבי החינוך על יסודי מסווגים שונה משאר הרשויות. כמספר הרשויות כך מספר הניואנסים ביניהן.
  3. נתוני מבט רחב אמינים רק אחרי שנה+ משנת הלימוד הנבדקת. ההערה הזאת מגיעה מניסיון אישי – נתוני מס' הילדים בגנ"י היו שגויים עבור שנת 2019 עד לא מזמן (מס' הילדים היה בערך חצי מהמספר האמיתי) ורק השוואה רב שנתית עזרה לי להבין את זה. יש גם פערים בדיווח של המשרד לגבי הגוף שמפעיל את המוסדות (נדיר, אבל קיים), כך יוצא שיש רשויות שמספר התלמידים שלהן נמוך ממספר התלמידים שבפועל מתוקצבים ע"י הרשות (למשל במועצה מקומית רכסים).
  4. לא תמיד יש עקביות בדיווחים במבט רחב – בין 2017 בוצע שינוי בדיווחי השיוך של מוסדות התיכונים במועצות האזוריות. זה יצר מצב שבו מס' התלמידים המשוייכים למוסדות הרשות השתנה למרות שמספר התלמידים בפועל לא באמת השתנה, רק השיוך. יש לזה השפעה על הנרמול של התקציבים לשכבת הגיל הזאת. יש גם חוסר עקביות בנתוני הילדים בחינוך מיוחד ולכן חשוב להסתכל על נתונים בצורה רב שנתית בכדי לזהות בעיות.
  5. מערכת השקיפות התקציבית של משרד החינוך לא מדווחת על תקציבים כמו שעושות הרשויות. צריך להתאמץ בשביל לשייך בין הסכומים שהרשות מדווחת שהיא מקבלת ממשרד החינוך ובין הנתונים שהמשרד מדווח שהוא מתקצב את הרשות, בין היתר כי יש תקצוב לשכר, תקצוב ע"י העברת כספים למוסדות עצמם (שלא דרך הרשות). בנוסף, מוסדות בדירוג איכות שונה מקבלים תקציבים שונים – אין לזה ביטוי בתקציב הרשות. ויש כמובן צריך להבין איך מחשבים בכדי לדעת מה המגבלות של מערכת השקיפות התקציבית.
  6. בכלל, מעט מאד מהרשויות מספקות מידע מפורט ברמת המוסד הבודד, זה לרוב סל התקציב הכללי.
  7. חינוך מיוחד מתוקצב בצורה שונה לחלוטין מתקציב חינוך רגיל – הן בהיקף פר תלמיד והן בדרישות המאטצ'ינג (לרוב אין כאלה). אבל צריך לדעת להפריד את המידע הזה בתוך התקציב המפורט (אפילו אני מתקשה, זה ממש עבודה ידנית). בנוסף, לא כל הרשויות מספקות את השירות הזה וחלקן "מייצאות" את הילדים שלהן לרשויות סמוכות.
  8. רשויות קטנות מאופיינות בחוסר יעילות לגודל. זה משנה מאד את התמונה כי יש להן הוצאות שקועות שמייצרות תקורה גבוהה פר תלמיד. בגלל זה חשוב להשוואת בין רשויות בעלות מס' תלמידים דומה.
  9. לא כל הרשויות מפעילות מוסדות חינוך בכל שכבות הגיל. קשה להשוואת בין רשויות שמפעילות מוסדות חינוך מגני ילדים ועד תיכונים ורשויות שמפעילות מוסדות עד גיל יסודי בלבד. צריך לבחור מול מי משווים את הנתונים.

השוואה בהשקעה בחינוך בין רשויות

אחרי שאספנו את כל המידע והתגברנו על הפערים, חוסר הדיוקים ובחרנו את הרשויות הנכונות להשוואה מול הרשות שאותה אנחנו רוצים לבדוק, אנחנו מגלים שיש מעט מאד רשויות להשוואה. אבל עכשיו שיש לנו את הנתונים, ההשוואה יחסית פשוטה:

  1. בוחרים רשויות שאפשר להשוואת ביניהן – סוציואקונומי דומה (1+- או אשכול איכות דומה של מוסדות החינוך), עם מס' תלמידים דומה וסוג מוסדות חינוך דומה (מבחינת מה מפעילה הרשות – גנ"י, יסודי, חטיבות)
  2. מבצעים השוואה, תוך שימוש בנתוני התקציבים המפורטים ומס' התלמידים הנכון, בהוצאה לתלמיד לפי שכבת גיל.
  3. מחסירים את ההוצאה הזאת מההכנסות של הרשות בחינוך לכל שכבת גיל. אפשר גם להסתכל על הרזולוציה של כמה מתוקצב ע"י המדינה וכמה ע"י ההורים.

שלושת הצעדים הללו דורשים הרבה עבודת הכנה והרבה נתונים שלא תמיד יש. הם גם מוגבלים מבחינת היכולת להשוואת בין ההשקעה לתלמיד במוסדות הרשויות למוסדות עצמאיים (בשביל זה צריך את נתוני התקציב של המוסדות עצמם).

אני מקווה שמי שהגיע עד לשורה זו מבין כמה השוואה בין רשויות זה תהליך לא פשוט ולמה צריך לקחת בערבון מוגבל השוואות שמפורסמות בעיתונים, במיוחד כאלה שלא מפרטות את מקורות המידע שלהן ואת אופן החישוב – שזה רוב הכתבות שפורסמו עד כה, למעט זו שפורסמה על בסיס התחקיר של "השומרים" שגם רשמו מקורות וגם הסתייגו מהדיוק של חלק מהנתונים.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s