אבנים לפני חול

התארחתי לאחרונה אצל תמיר דורטל לשיחה על השלטון המקומי בישראל. ההזדמנות לשוחח על השלטון המקומי סביב השאלה "מקומו של השלטון המקומי והאם צריך לחזק אותו?" עשתה לי לא מעט סדר. אבל דווקא אחרי השיחה המוקלטת, כאשר דיברנו על הרפורמות שנמצאות לפתחו של משרד הפנים בתחום השלטון המקומי, עלתה הסוגיה שבה אתמקד ברשומה זו – איזו רפורמה צריך לעשות קודם?

יש משל נחמד שנקרא "משל הצנצנת" שמדבר על סדרי עדיפויות בקבלת החלטות והתמקדות בעיקר. העיקרון הזה נכון לכל דבר בחיים וגם לרפורמות בשלטון המקומי. יש רפורמות שהן אבנים גדולות ויש כאלה שהן אבנים קטנות ואפילו חול – אבל אם נתעסק ברפורמות שהן חול, יהיה קשה לעשות את הרפורמות החשובות. מצד שני, יש רפורמות גדולות שאם הן יקודמו, רפורמות אחרות ישנו לגמרי את מהותן ויכולות להפוך לסוגיות משניות ואפילו לחול.

מהן הרפורמות הכלכליות המרכזיות הנוגעות לכלכלה של השלטון המקומי שעומדות על שולחן של משרד הפנים, בין אם הן פיזית נמצאות על המוקד או בין אם הן קשורות לסוגיות שמזמן היה צריך להתמודד איתן?

  • מבנה מערכת המיסוי המקומית ובראשה הארנונה – נמצא על השולחן כבר מעל לעשור, טרם הגיע בצורה מסודרת לוועדות הכנסת. כתבתי על כך בהרחבה וגם כתבתי מה הכיוון שאני חושב שצריך לקדם.
  • מערכת מענקי האיזון והתמיכות ברשויות המקומיות החלשות ובראשן מענקי האיזון. כבר ב-2018 החלה עבודה לעדכון מענקי האיזון, אבל היא לא הושלמה ועכשיו, במסגרת ההסכמים הקואליציונים, מפלגת רע"ם וראשי הרשויות הערביות דרשו עדכון של מענקי האיזון ויש כבר ועדה בראשות מיכאל שראל.
  • הועדות הגיאוגרפיות – הועדות הגיאוגרפיות, אותן ועדות שדנות בחלוקת הכנסות ושינוי גבולות מוניציפליים, סיימו 5 שנים של פעילות. ראשי הועדות והצוות המקצועי שלהן בדרך להתחלף, הרשויות המקומיות כבר קוראות לבטל/לשנות את השיטה.
  • רובד אזורי – משרד הפנים "מדבר אזוריות" כבר כמה שנים (אשכולות) ועל אף שדרעי הוא שיזם את צוות האזוריות החדשה, השרה שקד אימצה את הדו"ח של צוות האזוריות עם כניסתה לתפקיד.
  • הפיקוח על התנהלותן הכספית של רשויות המקומיות על ידי הרגולטור (משרד הפנים) – מדובר על רפורמה שלא נמצאת על השולחן ולמרות שיש החלטת ממשלה לעשות רפורמה, היא מעולם לא קודמה. הפיקוח על הרשויות המקומיות בשנים האחרונות לא עומד בשום סטנדרט סביר – הנתונים המדווחים נמצאים בבסיס ההחלטות על תקצוב של רשויות מקומיות ובגלל שהם מפוקחים בצורה לא טובה, יש טעויות ששוות לרשויות הרבה כסף שהן לא מקבלות (ויש כאלה שמקבלות כסף שלא מגיע להן).
  • מנגנוני השוואת ההשתתפות בתקציבים או "מאטצ'ינג" – מנגנונים אלה מייצרים עיוותים באספקה של סל שירותים מוגדר היטב בתחום החינוך והרווחה. תיקון של המצב דורש גם מעורבות של משרד החינוך ומשרד הרווחה ומכיוון שזה המקור העיקרי לפער בתקצוב של הרשויות המקומיות, גם משרד האוצר צריך להיות מעורב.

שישה תחומים שבהם נדרשת רפורמה משמעותית – אבל מי מהם הוא אבן גדולה, מי חצץ ומי חול? בכדי לענות על השאלה הזאת, צריך לבחון איזה רפורמה מושפעת מרפורמות אחרות ומי נמצאת בבסיס הפרמידה ומשפיעה על כל השאר. הטבלה הבאה מסכמת את מערכת ההשפעות ההדדיות בין תחומי הרפורמות השונים:

האיור הבא מציג בצורה סכמתית את מערכת היחסים בין התחומים השונים:

ניתן לראות כי הנושאים המשפיעים ביותר, האבנים הגדולות, הם מבנה המיסוי המקומי, המאטצ'ינג והפיקוח על הרשויות המקומיות בעוד שמענקי האיזון והועדות הגיאוגרפיות הם המרכיבים המושפעים ביותר (החצץ), כאשר הרובד האזורי יכול להשפיע על מבנה המיסוי המקומי במידה ויעשה מעבר לחלוקת הכנסות אזורית אשר תשנה חלק ממרכיבי המיסוי למרכיבים אזוריים ולא מקומיים.

מתוך הסכמה קל להבין שהתעסקות במיסוי המקומי ובמאטצ'ינג – המרכיבים בעלי ההשפעה הגדולה ביותר על הכנסות הרשויות המקומיות – הם הנושאים הראשונים שיש לטפל בהם, כאשר הפיקוח על הרשויות המקומיות צריך להיעשות במקביל, אך בערוץ נפרד. רק לאחר ביצוע השינויים הנדרשים והבנת השפעתם על מענקי האיזון ומבנה חלוקת המשאבים האזוריים יש מקום לבצע שינויים אשר ישפרו את המנגנונים הללו וגם אז, ללא הגדרת המטרות של הרובד האזורי והמבנה הכלכלי שהוא מייצר, אין אפשרות לייצב את כללי מענקי האיזון ולהגדיר את תפקידן של הועדות הגיאוגרפיות ואת עקרונות פעולתן.

לראייתי מאטצ'ינג ברשויות המקומיות צריך להיות כפוף לחוסן הכלכלי ולכן, רפורמה במערכת המיסוי המקומי ובמערכת המאטצ'ינג תוביל להיפוך מערכת היחסים בין מענקי האיזון והמאטצ'ינג כך שבמקום שהמאטצ'ינג ישוקף במענקי האיזון, מענקי האיזון יקבעו את גובה המאטצ'ינג – מדובר על היפוך משמעותי במערכת היחסים בין המרכיבים השונים המשפיעים על ההכנסות של הרשויות המקומיות

הצורך בשינוי כזה רק מדגיש את החשיבות של סדר הפעולות הנכון בביצוע הרפורמות. מה יקרה אם הרפורמות יתרחשו בסדר ההפוך ומענקי האיזון והועדות הגיאוגרפיות ישתנו ראשונות? ראשית, כאשר יבצעו סוף סוף השינויים במבנה המיסוי המקומי, השינויים שבוצעו במענקי האיזון, במידה ולא לקחו בחשבון שינויים במבנה המיסוי, יהפכו ללא רלבנטיים – או חמור מכך, מבנה מענקי האיזון ישפיע על מערכת השיקולים של השינויים במבנה המיסוי המקומי. הועדות הגיאוגרפיות, אשר יעוצבו מחדש לאור הלקחים מחמש שנות פעילותן הראשונות, עלולות למצוא את עצמן כלא רלבנטיות בכלל, או שידרשו להתמודד עם אתגרים אחרים בתחומים בהן אין להן סמכות מוגדרת.

החדשות "הרעות" הן שבשלב זה, דווקא מענקי האיזון והועדות הגיאוגרפיות נמצאות בפתחן של תהליכי רפורמה, בין אם בגלל שיש לכך גיבוי פוליטי במישור הארצי או רוח גבית מהשלטון המקומי, בעוד שהנושאים הבוערים ביותר דורשים מאמץ רב (וזמן רב), קונצנזוס ותמיכה של השלטון המקומי ולא פחות חשוב – תמיכה ציבורית רחבה בהחלטות שיתקבלו (באשר הן). יותר קל היום להתמודד דווקא עם הסוגיות המושפעות ולא עם הסוגיות המשפיעות.

החדשות הטובות הן שעדיין לא נסגר חלון ההזדמנויות לשנות את הפוקוס של הרפורמות. בנוסף, רפורמה בפיקוח על הרשויות המקומיות היא רפורמה שנמצאת במגרשו הבלעדי של משרד הפנים ומכיוון שמעורבים בה פחות שחקנים, היא יותר "פשוטה".

כל מה שכתבתי לא סותר שיש עוד מקומות שבהם צריך לעשות רפורמות, אבל הן בתחומים אחרים.

2 מחשבות על “אבנים לפני חול

  1. אחת הרפורמות הפשוטות, נוגעת לפיקוח על הרשויות המקומיות. בין היתר, בדיקה של יישום וביצוע החקיקה הרלוונטית, ברשויות המקומיות. הכדור, כמו שציינת, נמצא כולו במגרש של משרד הפנים – אבל המשרד רחוק מאד מכך.https://www.kyma.co.il/%d7%9e%d7%90%d7%9e%d7%a8%d7%99%d7%9d/

  2. פינגבק: עדכון מרץ 2022 | מרחב אזורי הוגן – השתתפות ומעקב בוועדה הגיאוגרפית

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s