אתיקה בשלטון המקומי


דו"ח מבקר המדינה על השלטון המקומי לשנת 2016 התרכז בנושאים של אתיקה ומנהל תקין וכיסה נושאים רבים הנוגעים לאתיקה. נושא אחד שטופל במסגרת הדו"ח, שהוא בעצם בדיקה חוזרת של נושאים שכוסו בדוח משנת 2010, הוא סוגיית התנהלות ראשי הרשויות והשלטון המקומי בנושא האתיקה – עמידה בדרישות החוק בנוגע להגשת הצהרות הון, ניגודי עניינים, חובות כספיים ו(אי) החלת דין אתי על ראשי הרשויות.

הפרק הזה בדו"ח מומלץ לקריאה שכן הוא נותן סקירה מעניינת של ההתפתחויות ביחס של השלטון המרכזי לאתיקה בשלטון המקומי בשש השנים האחרונות והיו לא מעט כאלה. הדו"ח לא חוסך ביקורת מהרגולטור, משרד הפנים, אשר ניכר כי היו (ועדיין יש) בידיו את הכלים לשפר את המצב בשלטון המקומי אך הוא לא עושה זאת בטיעונים שונים, רובם ככולם התחמקות מהתייחסות לסיבה המרכזית האמיתית לאי העשייה – הסיבה הפוליטית (הפרשנות שלי לתשובות משרד הפנים, לא של המבקר).

בפוסט על מינהל לא תקין ברשויות המקומיות התייחסתי לשחקנים השונים אשר משמשים כשומרי הסף של הרשויות המקומיות. הפוסט הנוכחי יתייחס לנושאים השונים בדוח המבקר תוך התייחסות לשחקנים השונים ומה הם יכולים (או צריכים) לעשות בשביל לקדם את האתיקה ברשויות המקומיות (מעבר להמלצות המבקר), סוגיה אשר מהווה כותרת כללית לנושאים הפרטניים הנוגעים למינהל לא תקין.
הערה: חדי העין בוודאי שמו לב למי לא היה ברשימה בפוסט הקודם – המרכז לשלטון המקומי. לא סתם המרכז לשלטון המקומי לא היה ברשימת שומרי הסף, זה פשוט לא האינטרס שלו[1], מציאות שמשתקפת היטב בדו"ח המבקר (העיכובים בחקיקה המקדמת אתיקה וסוגיות של אתיקה).

עקרונות האתיקה של ראשי רשויות

קודם כל צריך להתייחס לעובדה שיש דבר כזה קוד אתי לראשי רשויות אשר פורסם בשנת 2013 לאחר עבודה של מספר שנים ע"י צוות המשותף למשרדי הממשלה והשלטון המקומי[2]. על פי המבקר, הקוד האתי עצמו היה אמור להיות מאומץ באופן רשמי ע"י השלטון המקומי ומלווה בפעילות חקיקה והסברה. פעילות זו נדחתה בכשנתיים עד נובמבר 2016 (שזה עכשיו) עקב "חוסר מוכנות" של המרכז לשלטון מקומי בהטמעת הקוד האתי. הביקורתיים שבינינו בוודאי יאמרו שקוד אתי אינו משהו "שצריך זמן" בשביל להטמיע אותו, אם זאת, בהתחשב בכך שהקוד האתי פרוס על פני 56 עמודים וכולל 102 סעיפים שונים הנוגעים לאתיקה, ייתכן ויש מקום להתייחס לכל הדקויות עליהם נתן צוות הקוד האתי את דעתו (גם החוק עצמו לא ברור בכל הנושאים). במסמך הקוד האתי יש שני חוסרים בולטים שחשוב להתייחס אליהם:

  1. יש אמל"ק, אבל הוא הולך לאיבוד בטקסט – יש בקוד האתי את "עשרת הדיברות לראש הרשות", משהו פשוט וברור שאפשר לתלות על הקיר. אבל הוא מגיע בעמוד 24 והוא כללי מדי. למרות זאת, כשירות לציבור, הנה עשרת הדיברות לאתיקה של ראש הרשות בפורמט להדפסה ותליה על הקיר.

tencommandments

  1. בקוד האתי יש פרק המתייחס לנושאים שלא נכללו בקוד האתי – אתיקה בתקופת בחירות, אתיקה בתחום התכנון והבניה, הצהרות הון, ראש הרשות לאחר סיום כהונה, ייחוס מעשה עבירה לראש הרשות המקומית, בקרה על יישום כללי האתיקה, הצעת חוק העיריות החדשה (שלא עברה), הטמעת הקוד ויישומו.
    באופן לא מפתיע, אלה בדיוק הנושאים שעליהם מדבר המבקר, בין אם באופן שוטף או במסגרת הדוח הנוכחי – העובדה שהם לא בקוד האתי לא אומר שהם לא חלק מהנושאים שצריכים לדבר עליהם.

בשורה התחתונה המבקר מתייחס לכך שהשלטון המקומי (ומשרד הפנים) גוררים רגליים בקידום נושא כל כך חשוב שיכול להשפיע לטובה על התנהלות ראשי הרשויות (או שהוא יהיה כסת"ח למשרד הפנים כאשר ראש רשות "שעבר את ההדרכות" יסתה מדרך הישר).

מנקודת המבט של שומרי הסף, למרות שלרובם יש מה לתרום בשביל לשפר את עניין האתיקה בפועל, קידום של הקוד האתי ואימוצו הרשמי נמצא בידיים של המרכז לשלטון המקומי. כפי שכבר רמזתי בפוסט הקודם, בחירתו של המרכז לשלטון מקומי להוביל שינוי תלויה בו, אך אם הוא לא יעשה זאת, ציבור הבוחרים יעשה זאת בשבילו – ע"י דילול השורות של השלטון המקומי מראשי הרשויות הותיקים המזוהים עם ההתנגדות לאימוץ הקוד האתי הנ"ל. הבחירות ב-2018 כבר אינן רחוקות.

הגשת הצהרות הון

מבקר המדינה ביקר בדוחו משנת 2010 את הפער בין דרישת החוק להגשת הצהרות הון ע"י ראשי רשויות וסגניהם ובין היישום בפועל. הממצאים של המבקר בדו"ח בשנת 2016 מעידים שחל שיפור משמעותי מצידם של ראשי הרשויות כאשר מעטים מהם לא הגישו הצהרות הון לפני בדיקת המבקר ועוד פחות אחרי שהסתיימה בדיקת המבקר. המבקר מציין לטובה את ראשי הרשויות שהגישו בזמן ולרעה את אלה שלא הגישו בכלל. לגבי הסגנים, המבקר מציין כי קיים פער בין רשימות משרד הפנים של הסגנים ובין המצב בפועל, סוגיה שמקשה על מעקב ובקרה. כמו כן, המבקר מתייחס בהרחבה לנושא היעדר הסנקציות הנוגעות לאי הגשת הצהרות הון, זאת למרות שהנושא נידון על פני שנים רבות והוצגו פתרונות שונים, הן ברמת החקיקה והן ברמת הסמכות של משרד הפנים ללא חקיקה. איש לא יופתע שגם בנושא זה יש גרירת רגליים מצידו של משרד הפנים, גרירת רגליים אשר המבקר מתייחס אליה בחומרה.

סוגיית הצהרות ההון מעניין גם כי גם אני חקרתי את הנושא הזה יחד עם גיא זומר. בתחילת 2015, לפני הבדיקה של המבקר (שהתחילה במאי 2015), ביקשתי את סטטוס הגשת הצהרות ההון של . לאחר מספר חודשים קיבלתי את הרשימה (במרץ 2015) ובעקבותיה ביצענו מספר ניתוחים, בין היתר בכדי להבין מה מדרבן ראשי רשויות להגיש הצהרות הון. המסקנות שלנו דומות לאלה של המבקר – צריך לדרבן ראשי רשויות וסגנים להגיש הצהרות הון ע"י תזכורת מצידו של משרד הפנים[3] וגם ע"י פרסום סטטוס הגשת הצהרות ההון. הנה מה שכתבנו על זה בעין השביעית. אנחנו לא התעצלנו וביקשנו את הסטטוס שוב אי שם בקיץ 2016 (בעיצומה של בדיקת המבקר) ולאחרונה קיבלנו את הסטטוס המעודכן (ראשי הרשויות וסגניהם).

%d7%94%d7%a9%d7%95%d7%95%d7%90%d7%94

כפי שאפשר לראות מהשוואה בין הגרפים, אפשר לומר שהבקשה שלנו (הוגשה ביום 390 על ציר הזמן) השפיעה על ממצאי המבקר (שהחלה ביום 900 על ציר הזמן) מכיוון שהיא הובילה לקפיצה בהיקף הגשת הצהרות ההון בתקופה שבין הגשת הבקשה למתן התשובה.

מה יכולים לעשות שומרי הסף בעניין זה? הציבור יכול לעשות בדיוק מה שאני וגיא עשינו – להגיש בקשות חופש מידע ולהצפיף את המידע דרך העיתונות.
ומשרד הפנים? הוא צריך להבין שאי עשייה היא Lose-Lose עבורו – פעם אחת כי הוא מאבד מכוחו מול השלטון המקומי ובפעם שניה שחולשתו נחשפת לציבור ע"י דוחות המבקר.

חובות כספיים של נבחרי ציבור

על פי סעיף 120 (10) לחוק פקודת העיריות, חבר מועצה שלו חובות ארנונה/מים וכו' לרשות המקומית, יאבד את כסאו במידה והוא "חייב חוב סופי בשל ארנונה או אספקת מים בעד שישה חודשים, ולא שילם אותו ממועד התשלום של חלקו האחרון של החוב ובמשך תקופה העולה על שנה". מבקר המדינה מצא שלא חסרים חברי מועצה להם יש חובות לרשות המקומית (חלקם חובות בני עשור) ולמרות שקרוב ל-5% מחברי המועצות בכלל המדינה חייבים לרשות המקומית כספים, בתקופת הבדיקה רק 10 איבדו את כסאם כתוצאה מחובות אלה. המבקר מבקר את הרשויות הן על היעדר המוטיבציה לגבות מחברי המועצה והן את היעדר הפעלת הסנקציות הקבועות בחוק בנושא זה. כמו כן משרד הפנים מבוקר על כך שלא פעם בנושא למרות שהיה לו את המידע בכדי לפעול במסגרת דוחות הביקורת השנתיים שמבוצעים ברשויות המקומיות (מתוכם מצא המבקר את המידע).

קיומו של חוב ספציפי אינו מידע גלוי, אך עצם קיומו של חובות של חברי מועצה הוא מידע גלוי. הציבור, כשומר סף, צריך להיות מודע למקור המידע הגלוי הזה ולהשתמש בו בכדי לבקר את הרשות המקומית שלו (כי משרד הפנים והרשות עצמה לא עושים זאת). מקור המידע ממנו שאב המבקר את המידע הראשוני בנוגע לחובות חברי המועצה, נמצא בקישור הזה, בחרו את הרשות המקומית שלכם וחפשו את דוחות הביקורת [אני אוסיף תמונת הסבר שהאתר יפעל, כרגע הוא לא נגיש] ואם יש התייחסות לחובות של חברי מועצה (לעיתים במשך מספר שנים), תפנו לרשות המקומית שלכם בשאלות.

נבחר ציבור שחייב לרשות הוא דוגמה רעה לציבור ואסור שמצב כזה יתקיים, אם זאת, אני רוצה להתייחס לרגע לסוגיה שמאד מפריעה לי בכל הביקורת הזאת, ביקורת המבוססת על כך שיש בחוק התייחסות ספציפית לחובות של נבחרי ציבור מקומיים – יש בחקיקה עצמה משהו פסול – עצם קיומה של חקיקה שכזאת ברמה המקומית ללא חקיקה מקבילה ברמה הלאומית מראה על צביעותו של המחוקק בכנסת (שלא מטיל סנקציות כאלה על עצמו) כמו גם את היחס לנבחרי הציבור בדרג המקומי כנבחרים סוג ב'. חוסר הסימטריה הזאת מחלישה את נבחרי הציבור המקומיים ופוגעת בהם כשומרי סף. אם הציבור צריך לשפוט נבחר ציבור על פי התנהלותו הכספית, מן הראוי שקיומם של חובות יהיה ידוע הן בדרג המקומי והן עבור חברי כנסת.

ניגוד עניינים של חברי הועדה המקומית

דבריו של המבקר  – ביקורתו על נבחרי הציבור, כמו גם על היעדר מנגנון מסודר לטיפול בנושא וחולשתו של המנגנון הקיים (הועדה למניעת ניגוד עניינים) – מדברים בעד עצמם.

כמה הערות בנוגע לנושא זה:

  1. המנגנון הקיים, הועדה למניעת ניגוד עניינים, כולל חמישה חברים כאשר שלושה מהם הם נציגי השלטון המקומי. קיימות ועדות רבות בהן השלטון המקומי צריך להיות רוב אבל בדווקא הועדה הזאת הוא צריך להיות מיעוט. הגורמים המקצועיים בממשלה צריכים להיות דומיננטיים בועדה ולא השלטון המקומי (גם אם חלק מנצגיו הם גורמים מקצועיים). העובדה שכל חברי הועדה מהשלטון המקומי (מחולון, נתניה ואשקלון) שייכים לרשויות המככבות הן בדוח של המבקר (חולון) והן בעיתונות בכותרות הנוגעות לשחיתות ומינהל לא תקין (נתניה ואשקלון), לא מוסיפה נקודות זכות לועדה וככל שמשרד המשפטים ימהר לנער את השורות של חברי הועדה ולצמצם את מספר חבריה מהשלטון המקומי, כך ייטב.
  2. למבקר המדינה יש כלים לזהות ניגודי עניינים הנוגעים לחברי הועדה המקומית – המבקר מחזיק את רשימות התורמים בבחירות המקומיות ויכול למפות את ניגודי העניינים באופן יחסית פשוט (כל אחד יכול לעשות את זה, פשוט תסתכלו על רשימת התורמים של מרים פיירברג). התעלמותו של המבקר מחוסר תרומתו להפחתת תופעת ניגודי העניינים צריכה לקבל אף היא מקום בדו"ח… אבל לצפות מהמבקר לבקר את עצמו זה כנראה יותר מדי.

אז מה יכולים לעשות שומרי הסף? במקרה זה ישנם שלושה שומרי סף רלבנטיים – חברי המועצה (האופוזיציה), משרד הפנים/המשפטים והציבור. אם זאת נראה שהציבור וחברי המועצה הם הגורמים הדומינטיים, בין היתר מכיוון שזיהוי ניגודי עניינים דורש, לרוב, היכרות עם הדמויות המקומיות. צריך ליחצ"ן יותר את הועדה לניגוד עניינים כאמצעי נוסף לבקרה על הרשויות על מנת שהציבור ידע שקיימת כתובת נוספת המאפשר פניה במקרה של חשד למינהל לא תקין. משרד הפנים/המשפטים מצידם צריכים להיות יותר פעילים בנושא, כפי שהעיר להם מבקר המדינה.

סיכום

עיקר האחריות לקיום הוראות החוק ולהתנהגות אתית נאותה מוטלת על נבחרי הציבור, שבתוקף תפקידם עליהם לשמש דוגמה להתנהגות אזרחית נאותה. דוח זה כולל ממצאים הנוגעים להיבטים חוקיים ואתיים שונים בפעילותם של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות: אי-הגשת הצהרות הון כנדרש בחוק הצהרת הון; אי-יישום החלטות הוועדה למניעת ניגוד עניינים ופעולה בניגוד עניינים; אי-דיווח על ניגוד עניינים כנדרש בחוק; ואי-תשלום חובות כספיים. ממצאים אלו מלמדים שלא תמיד נוהגים נבחרי הציבור כנדרש וכמצופה מהם.

המעקב העלה כי חלק מהליקויים שצוינו בדוח הקודם תוקנו. עם זאת, עדיין יש עניינים הדורשים תיקון, אם מבחינת אכיפת הדין על נבחרי הציבור ואם מבחינת אימוץ הסדרים חוקיים: הטלת עיצומים על ראשי רשויות וסגנים שאינם מגישים הצהרת הון כנדרש בחוק הצהרת הון; החלת דין אתי על הנבחרים; ואימוץ המתווה, לשם אכיפתם של כללי אתיקה בשלטון המקומי ולשם טיפול בעבירות אתיקה של נבחרים. מן הראוי שמשרד הפנים ומשרד המשפטים, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, יפעלו ליישום הנדרש כאמור.

הסיכום של המבקר נראה קצת אנמי ולכן חשוב לקרוא את הדו"ח עצמו שמציג עמדה יותר נוקבת. אתיקה צריכה להיות מתורגמת לכללי מותר ואסור שכן אתיקה, יחד עם שומרי סף חזקים כמו גם שקיפות ופומביות של המידע, הם אבני היסוד של מינהל תקין (ולא רק בשלטון המקומי). בגלל זה חשוב ללחוץ את הרגולטור והשלטון המקומי לאמץ את ההמלצות של המבקר ולשים במקום את הסמן הימני להתנהלות ראשי רשויות ונבחרי ציבור.

[1]  רק ששאר השחקנים יתחילו להיות שומרי סף יעילים, זה יהפוך לאינטרס שלו, עקב השיקול של שימור עצמי

[2]  בלי נציגים של המגזר השלישי. זה לא חריג שאין נציגים של המגזר השלישי (כמו למשל מתנועת אומ"ץ או התנועה לאיכות השלטון), זו הנורמה, למרות שהנורמה צריכה להיות הפוכה.

[3]  בקשת חופש מידע היא סוג של תזכורת כזאת, כי המשרד פונה לכל ראשי הרשויות וסגניהם ומבקש את התייחסותם לבקשת המידע – הם צד ג' לבקשה

תגובה אחת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s