מינהל לא תקין בשלטון המקומי


בחודשים האחרונים כתבתי מספר פעמים בתקצירים החודשיים על מינהל לא תקין בשלטון המקומי, גילויי שחיתות ומה דעתי על האופן שבו צריך להתמודד עם הסוגיות הללו. בתקופה האחרונה התחלתי לדבר עם חברים על הנושא ומה אפשר לעשות בכדי להתמודד עם סוגיה מורכבת זו, כולל הפעולות שצריך לעשות בשביל להתמודד עם בעיות השורש ולא רק עם הרעש שנוצר מההשלכות והתוצאות של מינהל לא תקין, ולעיתים לשחיתות[1].

בפוסט הזה אנסה לענות על מספר שאלות – מיהם "השחקנים" הרלבנטים שיכולים להשפיע על מינהל לא תקין? מה מניע/מונע מהשחקנים הללו לפעול וכמה התופעה הזאת בכלל נפוצה?

המספרים שמאחורי מינהל לא תקין ושחיתות מקומית

הדיון סביב השחיתות המקומית מתוערר בכל פעם שמתפוצצת פרשה (האחרונה שבהן – הפרשה של מרים פיירברג). ולעיתים נראה שהדיון רק נעשה יותר ויותר סוער בכל פעם שיש כזאת פרשה, במיוחד שמדובר על הערים הגדולות בישראל. אבל כמה אירועי כאלה באמת מתרחשים? הנה מעט נתונים שהצלחתי לרכז בנושא:

  1. הועדה לחיוב אישי דנה בין השנים 2003-2016 ב-177 מקרים שונים של מינהל לא תקין כאשר לגבי 115 נציגי ציבור ופקידים בכירים הוחלט להמליץ על חיוב אישי בהיקף כולל של 3.415 מיליון שקלים. על פי מידע עקיף יש היום כ-58 מקרים של מינהל לא תקין אותם בודקת הועדה, אך טרם הוגשו מסקנות.
  2. בקישור המצורף מפורטים כל המקרים שהצלחתי למצוא בעיתונות בנושא שחיתות או מינהל לא תקין ברשויות המקומיות. היות ובישראל יש 257 רשויות מקומיות, מדובר על 12% מהרשויות במהלך ה-4 שנים האחרונות (46 אנשים שונים ב-32 רשויות).
  3. מאז הבחירות בשנת 2013 בתקיימו ברשויות המקומיות כ-26 בחירות מיוחדות לראשות המועצה, מתוכן כ-9 עקב הדחתו/פרישתו של ראש המועצה עקב חשדות או כתבי אישום בנושא שחיתות. 3 אירועים בשנה (בממוצע)

על פי הדברים שאמר היועמ"ש מנדלבליט, יש ככל הנראה מידע רב נוסף בנוגע למינהל לא תקין ואף שחיתות ברשויות המקומיות, אך מתוך מידע זה טרם גובשו המלצות להגשת כתב אישום והחקירות טרם עברו משלב איסוף המידע והראיות לשלב הפומבי.

ולמרות כל זאת היקף המינהל הלא תקין והשחיתות ברשויות המקומיות אינו מעיד על כך שמדובר על תופעה חריגה, בוודאי כאשר אין נתונים להשוואת מולם, ז"א – כמה מתוך מקרי השחיתות הנחקרים ע"י המשטרה ונידונים בבתי המשפט נוגעים לרשויות המקומיות. אבל הסוגיה אינה סוגיה סטטיסטית כי אם סוגיה של אמון ציבורי – אנו רואים בחומרה רבה יותר מקרים של מינהל לא תקין ושחיתות בגופים הציבוריים שמשרתים אותנו מאשר בגופים פרטיים, גם אם האדישות של הציבור למקרים אלה מעידה אחרת (קישור לכתבה על בחירות 2013 הנוגעות לרמה"ש, בת ים ונצרת עילית). אם כך כיצד אפשר לצמצם אם לא למגר את המינהל הלא תקין ברשויות המקומיות? בשביל זה צריך להבין מהם התנאים בשביל שמינהל לא תקין יתקיים ומי השחקנים שיכולים להשפיע על קיומו או היעדרו של מינהל לא תקין.

ידע, תמריץ ויכולת

אינטואיטיבית יש שלושה מרכיבים הנדרשים לקיומו של מינהל לא תקין (כמו כל עבירה על החוק) – ידע, תמריץ ויכולת. ראשית, צריך להיות ידע שהפעולה שרוצים לבצע אינה תקינה. אי ידיעת החוק אינה פוטרת מעונש, אבל צריך לקחת בחשבון שאי ידיעת החוק יכולה להוביל למינהל לא תקין בעוד שידיעת החוק מעידה שהמינהל הלא תקין בוצע ביודעין (ולעיתים באופן מתוחכם מספיק בשביל שלא יתגלה). שנית צריך להיות תמריץ, מטרה שבשבילה כדאי לכופף את החוקים ולעגל פינות. ואחרון, צריכה להיות היכולת לקדם את כיפוף החוקים ועיגול הפינות. ההבדל בין מינהל לא תקין ושחיתות בה לידי ביטוי בעיקר בתמריץ ובאופן השימוש בכוח. פעולה לא תקינה מתומרצת בעיקר בהיעדר המוטיבציה לפעול במסלול הבירוקרטי התקין (בין אם יודעים אותו או לא), שחיתות מתומרצת במוטיבציה לרווח אישי, בין אם חומרי או אלקטורלי.

בהיעדר התמריץ לא תמומש היכולת, בהיעדר היכולת, התמריץ לא ימומש. איך אפשר לצמצם את התמריצים /או היכולת של גורמים בשלטון המקומי לפעול באופן לא תקין? מרחב הפתרונות תלוי בשחקנים הרלבנטים, השחקנים שיכולים להקטין או להעצים את המינהל הלא תקין.

חיזוק שומרי הסף

הסמכות הריכוזית המאפיינת את הרשויות המקומיות מאפשרת לראש הרשות להניע תהליכים שיש להם השפעה רבה על הנעשה ברשות. ראשי הרשויות הם נבחרי ציבור ופוליטיקאים וככאלה נמצאים בחיכוך גבוה עם בעלי אינטרסים. השילוב בין הסמכות והחיכוך עם בעלי אינטרסים מייצר הרבה הזדמנויות לקידום בעלי אינטרסים מסויימים על פני בעלי אינטרסים אחרים, לעיתים על פני מה שקרוי "האינטרס הציבורי"[2]. אם זאת, מה שמאפשר יותר מכל את האפשרות של ראש רשות לפעול ללא הפרעה (בין אם לטוב או לרע) הוא חולשתם של שומרי הסף וצו מצפונו.

לרשויות המקומיות יש חמישה שומרי סף – הציבור, נבחרי הציבור המקומיים (חברי המועצה), הפונקציות המקצועיות הבכירות ברשות, הרגולטור (על גורמיו השונים) והעיתונות, בדגש על העיתונות המקומית שנמצאת בחיכוך גבוה יותר עם הרשויות המקומיות. שומרי הסף הללו, שחלק יכולים להיות גם בצד "שנהנה" ממינהל לא תקין, אינם חזקים מספיק או שאינם מצויידים בכלים המאפשרים להם למנוע מינהל לא תקין. עבור כל שומר סף יש פתרונות שונים אשר יכולים לחזק אותו מול הרשות המקומית, בדגש מול ראש הרשות.

חברי מועצה

חברי המועצה הם "הקו הראשון" של שומרי הסף. תפקידם הוא להנהיג את החזון של הרשות ולבקר אותה. הם חברי הדריקטוריון של הרשות המקומית וככאלה הם נדרשים לידע רחב, גישה לנתונים וזמן להתעמק בהם לצורך ביצוע תפקידם.

הבעיה הראשונה של חברי המועצה, במיוחד החדשים שבהם, מתחילה בידע מוניציפלי. חברי מועצה אינם מקבלים הכשרה לתפקידם כך שגם חברי מועצה שרוצים לעשות את תפקידם נאמנה מצליחים לשלוט בחומר אחרי מספר שנים (לעומת ראש הרשות חדש ששולט בחומר תוך שנה לכל היותר). ההכשרה של חברי המועצה נעשית תוך כדי התפקיד ללא סיוע מהרשות המקומית או ממשרד הפנים.
בעיה שניה היא שחברי המועצה שאינם בעלי תפקיד סגן ראש העירייה (בשכר או בהתנדבות) או תפקידים בכירים אחרים ברשות, אינם מקבלים שכר על פעילותם וכל פעילותם הציבורית נעשית בהתנדבות. היעדר הפיצוי על הזמן שמושקע בפעילות הציבורית (והצורך להתפרנס) מצמצם מאד את היכולת של חברי המועצה להתעמק בנושאים או להשקיע בכלים שיכולים לשפר את יכולתם לשרת את הציבור. אלה שכן מקבלים שכר, דרך תפקיד של סגן ראש העירייה, הופכים לשבויים – שכרם תלוי בתמיכתם בהחלטות ראש העירייה, תלות שמנטרלת ביקורת. למידע נוסף אפשר לקרוא בהרחבה את המסמך הבא (קצת ישן אבל רלבנטי).
אמנם משרד הפנים החל לדבר על מתן שכר לחברי מועצה ואף התחייב לפעול שזה יקרה, אך נכון לכתיבת שורות אלה לא ראיתי סעיף תקציבי שמקצה סכומים רלבנטיים לטובת שכר חברי מועצה.
בעיה נוספת של חברי המועצה היא הקלות שבה יכולה הרשות להתעלם מהם. אמנם קיים בחוק פקודת העיריות (ראו עמוד 26, סעיף ב' בתדריך של משרד הפנים במבוסס על סעיף 140א בחוק פקודת העיריות) שמקנה להם את הזכות לבקש ולקבל מידע על הרשות בפרק זמן קצר יחסית, או להגיש שאילתות בישיבות המועצה, אך בפועל הרשויות וראשי הרשויות מתעלמים משאלות אלה שלא נוח להם לענות עליהן וחברי המועצה לא מצליחים לקבל גיבוי מגורמי משרד הפנים המחוזיים כאשר הם מתלוננים על היעדר מענה.

ויש עוד בעיה – האנונימיות שלהם. יש בישראל מעל 2,000 חברי מועצה אבל בספק אם מרבית מהתושבים של כל רשות ורשות מכירים יותר מכמה בודדים (ויש כאלה שאפילו לא יודע מיהו ראש הרשות). למשרד הפנים אין רישום מסודר של שמות חברי המועצה, במרבית הרשויות המידע הזה לא נגיש (לא נמצא באתר או שאין אתר) וכך חברי המועצה לא נגישים לציבור הרחב שיכול להיעזר בהם. מכיוון שכוחם של חברי המועצה מהציבור, כאשר הוא לא מכיר אותם, ההשפעה שלהם על הנעשה ברשות זניחה.
עד שמעמדם של חברי המועצה לא יוסדר באופן רשמי, הן בשכר והן בהכשרה (ע"י משרד הפנים), הם ישארו חלשים.

הפונקציות המקצועיות

בכל הרשויות ישנן מספר פונקציות מקצועיות בכירות מרכזיות – הגזבר, מהנדס הועדה, היועצים המשפטיים (של הרשות ושל הועדה המקומית), מבקר העירייה ומנכ"ל העירייה/מזכיר המועצה (במועצות אזוריות).
הבעיה העיקרית הנוגעת לפונקציות המקצועיות הבכירות היא שהן מקבלות שכר מהרשות המקומית ונבחרות לתפקידן תוך מעורבות של ראש הרשות. בעוד שבמקרה של הגזבר ומהנדס הועדה (בערים) יש בכך הגיון ארגוני וחשיבות מבחינת יכולת לקדם את מדיניות הרשות, אין הגיון שמבקר העירייה והיועצים המשפטיים יקבלו שכר מהרשות המקומית ויהיו תלויים ב"גחמותיו" של ראש הרשות, במיוחד עקב היותם גורמים מייעצים ולא גורמים ביצועיים.
הפתרון הוא כמובן להוציא את הפונקציות של הביקורת והייעוץ/פיקוח המשפטי מרשימת מקבלי השכר ברשות – מבקר העירייה מטעם משרד הפנים והיועצים המשפטיים מטעם משרד הפנים או משרד המשפטים (ויש גם הצעת חוק פרטית בנושא). הוצאת הפונקציות המבקרות מהרשות תחזק את כל הפונקציות המקצועיות האחרות ותקל על הגזבר ומהנדס הועדה להקפיד על כללי מנהל תקין – גורמי הביקורת יגבו את עמידתם של הגזבר ומהנדס הועדה בפני דרישות לפעולות לא תקינות וירתיעו אותם ממעורבות בפעולות שכאלה. בהקשר זה יש לציין כי סטטיסטית הגורם שנידון בועדה לחיוב אישי הכי הרבה (אחרי ראשי הרשות) הוא הגזבר ואחריו מהנדס הרשות.

הרגולטור

משרד הפנים

זה לא סוד שמשרד הפנים לא חזק מול הרשויות המקומיות ורק לאחרונה ראינו זאת שוב כאשר הוא סירב להכניס אותן לפיקוח של היחידה הממשלתית לחוק חופש המידע. משרד הפנים פועל נגד רשויות סוררות רק כפעולת אין ברירה או כאשר הוא עלול להיות מובך. צריך להבין את הנסיבות בשביל להתמודד איתן – שר הפנים הוא נבחר ציבור ולראשי הרשויות יש יכולת להשפיע על בחירותו דרך המנגנון המקומי שלהם (המנגנון שהם מפעילים בתקופת הבחירות אך זמין להם כל הזמן). בנוסף, אין למשרד הפנים כ"א בשביל להתמודד עם 257 רשויות ולראיה, מרבית פעולות הביקורת של משרד הפנים נעשות במיקור חוץ [לציין עלויות מיקור חוץ של ההתקשרויות הללו] – הביקורת של הדוחות השנתיים ופיתוח כלים למדידת הרשויות. הוא אפילו לא מסוגל להגן כראוי על פקידים שחושפים שחיתויות.
כיצד אפשר לחזק את הרגולטור? פתרון אחד הוא פתרון "הפרדת רשויות" – הרחבת הסמכויות וכח האדם של האגף לביקורת על הרשויות המקומיות  (יש אפילו החלטת ממשלה לבצע את ההרחבה הזאת) והוצאתו ממשרד הפנים לרשות נפרדת ועצמאית המקבילה למבקר המדינה. הרשויות המקומיות חשובות בחיי אזרחי ישראל לא פחות מהממשלה והגיע הזמן שיהיה גוף ייעודי, עצמאי, לא פוליטי ובעל סמכויות אכיפה (בניגוד למבקר) שיפקח אליהן. פתרון אחר הוא חיזוק של שומרי הסף האחרים ע"י משרד הפנים. אבל גם הפרדת רשויות וגם חיזוק שומרי הסף האחרים לא יעבדו לבד ללא הוספת שיניים לחוק פקודת העיריות. חוק פקודת העיריות הוא חוק טכני מאד – הוא מנסח כיצד הרשות צריכה להתנהל ברמה הבירוקרטית אך למעט הסעיפים בחוק הנוגעים להדחת ראש רשות או פיזור מועצה, אין בחוק מנופי ענישה כנגד התנהלות לא תקינה או אי עמידה בדרישות החוק, למעט הועדה לחיוב אישי (שגם היא פועלת מבחירה באופן מסורס). המנוף היחידי שכן עומד לרשות משרד הפנים בנוגע להתנהלות תקינה, מענקים מותנים ופרסי מנהל תקין, מחולקים על פי קריטריונים יבשים ולא מספיקים ובכך הופכים את המנוף לעקר.

חיזוק נוסף שמשרד הפנים יכול להוביל נוגע לשקיפות, כאשר פה מדובר על מספר פעולות שיכול להוביל המשרד בפרק זמן קצר:

  1. מדי שנה מוגשים למשרד הפנים 257 דוחות ביקורת שמבצעים עבור משרד הפנים משרדי רו"ח חיצוניים אשר בוחנים את התנהלות הרשויות וטיפול בהערות משנים קודמות. רק תמצית של דוחות אלה מפורסמים באתר משרד הפנים ותקצירים אלה מסתירים יותר מאשר שהם מגלים. לאור הערות מבקר המדינה בדוחו מ-2015, שהרפרנטים של משרד הפנים לא מקפידים על בידקה שההערות בדוחות מתוקנות, כנראה שעוד עיניים על הדוחות יכולים רק לעזור.
  2. משרד הפנים לא מנגיש מספיק את הנתונים שיש בידו על הרשויות המקומיות, עד כדי מקרה שבו בקשת חופש מידע לקבל הנתונים שהגישו הרשויות המקומיות לטובת פרס הרשות החברתית התקבלה בסירוב מחשש שהעברת המידע תמנע מהרשויות להשתתף בתחרות (נושאת הפרסים) בשנים שלאחר מכן. הנתונים והמידע של הרשויות המקומיות שייכים לציבור ויש להתייחס אליהם ככאלה. משרד הפנים צריך לשאוף להנגיש את כל הנתונים במסגרת מאגר gov.il.
  3. הרשויות המקומיות לא כפופות ליחידה הממשלתית האחרית על יישום חוק חופש המידע במשרדי הממשלה, כמו גם לנהלים המצויינים שהיא גיבשה. משרד הפנים יכול לאמץ את כל הנהלים הללו ע"י הפצת חוזר מנכ"ל המנחה את הרשויות לפעול על פי נהלים אלה ובכך לצמצם את הפער בין הרשויות ומשרדי הממשלה, כמו גם לתת בידי הציבור כלי לקבלת המידע במקרה של רשויות סרבניות. מעורבות יותר פעילה של משרד הפנים מול רשויות "סרבניות מידע" גם היא תתקבל בברכה.

משרד האוצר

משרד האוצר אינו רגולטור רשמי של הרשויות המקומיות, אבל הוא יושב על ברז התקציבים ולכן יש לו השפעה רבה על היכולת לממש כלים לחיזוק שומרי הסף ברשויות המקומיות. זה לא סוד שמשרד האוצר חושב שיש יותר מדי רשויות והיה שמח לראות צימצום רשויות והתייעלות בשלטון המקומי, אבל בהינתן שמספר הרשויות המקומיות כרגע לא מצטמצם, יש לתת מענה תקציבי לחיזוק שומרי הסף. מנגד לא לבצע קיצוצים אשר מגדילים את התלות של הדרג הפוליטי בכספים של בעלי אינטרסים, כפי שיקרה לאחר שיקצצו בתקציב הבחירות ברשויות המקומיות בשנת 2018 (סעיף 5 בפוסט).

משרד המשפטים והמשרד לבטחון פנים (משטרת ישראל)

״לא כל ראשי הערים מושחתים. חלקם פשוט לא מכירים את החוק, או לא יודעים לנהל את העירייה, ומבצעים עבירות מבלי להתכוון לכך״  – אמירות כאלה מראות שככל הנראה בצמרת המשטרה לא מבינים מה קורה ברשויות המקומיות או מעדיפים להתעלם או מעדיפים שלא לקלקל את היחסים עם זרוע של השלטון שקולטת ומעסיקה בכירים מהמשטרה לאחר פרישתם. המענה הנכון למצב בשלטון המקומי (וגם בשלטון המרכזי) הוא הקמת יחידה שתפקידה לטפל בעבירות של מינהל לא תקין שכל תפקידה לחקור לעומק את שלל המקרים של התנהלות לא תקינה שקיימים בשלטון המקומי. המשטרה יכולה להתחיל מ-257 דוחות הביקורת המפורטים שמוגשים למשרד הפנים מדי שנה (לא דוחות כספיים, דוחות ביקורת). בנוסף יש להגדיר כי רשויות שבהן מתקיים תהליך חקירה לא יוכלו לקלוט פורשי משטרה בכירים (ואולי מהלך כזה יתרום לזירוז החקירות ברשויות הללו).

משרד המשפטים מצידו יכול להיות יותר אקטיבי בכל הקשור לקידום הטיפול במקרים של מינהל לא תקין ושחיתויות ברשויות המקומיות. לטפל יותר מהר בתיקים קיימים (כולל סגירתם בכדי לצמצם ככל שניתן את עינוי הדין והפגיעה בתפקוד הרשות), לקדם תיקוני חקיקה משמעותיים באופן ייזום (וגם לערב יותר בתהליכים כאלה את המגזר השלישי המעורב שלטון המקומי) ואולי אף לקחת אחריות על היועצים המשפטיים ברשויות המקומיות

התקשורת

התקשורת ובמיוחד התקשורת המקומית (תחנות רדיו מקומיות ומקומונים) הם חלק חשוב ממערך שומרי הסף של הרשויות המקומיות, הן כגורם שמהדהד את הציבור המתלונן והן כגורם שחוקר ומבקר את הרשות. הבעיה מתחילה בכך שהעיתונות המקומית לא פעם מצנזרת את עצמה. לא פעם העיתונות המקומית, אשר מופצת בציבור בחינם, תלויה בכספי הפרסום שמגיעים מהרשויות המקומיות. כאשר היא אינה תלויה בהם, היא חשופה לאיומים אחרים שכנגדם קשה לעיתונאים המקומיים להתמודד, במיוחד במידה ובעלי המקומונים לא מגבה אותם. ואם כבר מדברים על בעלויות, מפת בעלויות התקשורת שיצרו העין השביעית מראה כי היקף הבעלויות על המקומנים קטן (7 בעלים שונים ל-7 המקומונים הנפוצים, 12-15 בעלים שונים ל-12 תחנות רדיו אזוריות). בגלל שהיקף החפיפה בין המקומונים נמוך (4-6 מקומונים באזור המרכז, 1-2 מקומונים באזורים אחרים) יש דה פאקטו מונופול למקומונים הללו בפריפריה, לטוב ולרע. שמסתכלים על כלל המקומונים (כולל האינטרנטים) רואים כי תמונה לא פחות גרועה – יש המון מקומונים קטנים שמתחרים על נתח שוק יחסית קטן, תחרות שהופכת את רובם לחלשים. אם מקומון שמצנזר את עצמו מול הרשות מקטין את החשיפה של התושבים לנעשה ברשות, קטנה היכולת שלהם לקבל החלטות מאוזנות בנוגע להצבעתם ביום הבחירות או לקבל החלטה להתארגן ולפעול מול התנהלותה הלא תקינה של הרשות (התארגנות שעלולה גם לא לקבל סיקור).

חיזוק העיתונות המקומית היא סוגיה מורכבת שדורשת מענה. חיזוק העיתונות המקומית יכול להתחיל בהקמה של קרן אשר תסייע לעיתונאים להתמודד עם תביעות דיבה מצד הרשויות המקומיות, זאת בסיוע של הציבור (בין אם בכסף או באופן סמלי). יכול להיות שגם שינוי של המודל הכלכלי של התקשורת המקומית נחוץ. הידע הנוכחי שיש בידי לא מאפשר לי להתייחס לנושא מורכב זה בהרחבה, אך החשיבות של העיתונות המקומית גדולה מכדי לתת לה להישאר במצבה הנוכחי.

הציבור

הציבור בישראל מרבה להתלונן על השלטון המקומי (אך נותן בו אמון ברשויות המקומיות יותר מאשר ברוב המוסדות הציבוריים) אבל מעטים מאד באמת עושים משהו בנידון או משנים את דפוסי ההצבעה שלהם ביום הבוחר. מצד אחד, קשה להאשים את הבוחרים שזה מצבם – הידע והמידע שהם חשופים אליו בנוגע להתנהלות הרשות מצומצם (מהסיבות שציינתי לעיל), מעורבות בנעשה בשלטון המקומי נתפסת כהתעסקות בפוליטיקה, התעסקות שרבים סולדים ממנה גם כאשר יש לאי מעורבות השפעה ישירה על איכות חייהם. מצד שני, האדישות של הציבור (בעיניי) לא נתפסת כהגיונית בהתחשב בכך שלשלטון המקומי השפעה משמעותית על איכות החיים של הציבור, במיוחד שיכולת ההשפעה של הציבור במישור המקומי גדולה בהרבה מההשפעה שלו על השלטון המרכזי הן מבחינת המאמץ הנדרש (לא צריך להתרוצץ בירושלים, הולכים לבניין העירייה פעם בחודש, פועלים בקבוצות פייסבוק העירוניות) והן מבחינת היקף המעורבים הנדרשים (ההשפעה של 50 תושבים שמקיימים הפגנה עצומה)

כיצד ניתן לחזק את הציבור, לשפר את המעורבות שלו ולהפוך אותו לשומר סף משמעותי?

ראשית, צריך להתייחס לציבור כאל גורם משפיע ברשויות המקומיות גם בין מועדי הבחירות, זאת ע"י יצירת מאגרי מידע שהציבור יכול להשתמש בהם לצורך הכרת זכויותיו

שנית, צריך להגדיל את השקיפות ברשויות המקומיות – הגדלת הפיקוח על יישום חוק חופש המידע ודרישה מוגברת להנגשת מידע של הרשות לציבור הרחב – לא מספיק שרק 7-10 רשויות יציגו באתר שלהן את התקציב בפורמט אקסל (מתוך ה-20 שבכלל מנגישות את הקובץ של התקציב), גם לא מספיק שהרשויות מנגישות את הפרוטוקולים של ישיבות המועצה (למעט רשויות שאין להן בכלל אתר, ויש לא מעט כאלה) אם רק 3-5 רשויות מנגישות את הפרוטוקולים של ועדות המשנה ששם נקבעות החלטות שמאושרות ע"י המועצה.

שלישית, יש לעגן את שיתוף הציבור (או לפחות ליידע אותו) במסגרת הפעולות השוטפות שהרשות נדרשת לקיים. שיתוף/יידוע ציבור אינו צריך להתרחש רק כאשר מקדמים תוכניות מתאר עירוניות, אלא גם במסגרת קידום מדיניות עירונית משמעותית (תוכניות אב לחינוך, תחבורה וכו'). במציאות הנוכחית שיתוף ציבור מסוג זה תלוי ברצונה הטוב של הרשות. יש לייצר מציאות בו הרשות תמיד משתפת/מיידעת את הציבור בצמתים חשובות בהתפתחות הרשות ולא כתלות בדמות שעומדת בראשה.

מעבר לפעולות הנ"ל, זה כבר תלוי בציבור שלצערי הוכיח שקשה לשנות את דיעותיו גם לנוכח שחיתות או סתם הוצאות מיותרות כמו התותח החדש בכניסה לנהריה. נקווה שיספיק לציבור שיתפרסמו תוצאות בדיקה של הועדה לחיוב אישי בנוגע ללא פחות מ-15 רשויות מקומיות (זמר, אשקלון, לוד, נשר, בית שמש, גדרה, קריית יערים, חורה, רהט, משהד, ערערה בנגב, ג'לג'וליה, רעננה, להבים ואל בטוף). אני אמנם לא שם את מבטחי בועדה הזאת, אבל כולי תקווה שעצם הפרסום של תוצאות הבדיקה יביא לשינוי בהלך הרוח ולא שנגיע למצבים קיצוניים כמו זה שקרה באיטליה בשביל שהציבור יתעורר.

מה לא יקטין את המינהל הלא תקין

בכל פעם שיש אירוע של שחיתות/מינהל לא תקין ברשויות המקומיות, חוזרת לקידמת הבמה הקלישאה שהגבלת הקדנציות של ראשי הרשויות ל-2 קדנציות לכל היותר תקטין את המינהל הלא תקין והשחיתות. הטיעון המרכזי נסוב סביב כוחם "הבלתי מוגבל" של ראשי ערים, כח שמועצם עקב יכולתם להתאים את המערכת הכפופה להם, כך שעם הזמן כוחם רק גדל. אבל לדעתי מדובר על מענה פופוליסטי שלא מנסה להתמודד עם חולשתם הגדולה של שומרי הסף מול ראש הרשות המקומית, אליה התייחסתי בפוסט זה.

למה קל להפריך את הקלישאה הזאת?  בהינתן ראש רשות מושחת, הגבלת קדנציה של ראש עיר מושחת תסייע, לכל היותר, להפחית את משך הזמן שבו הוא מנצל את כוחו לרעה, אך היא לא תפחית את השחיתות. גם הטיעון שראשי רשויות מתחזקים עם הזמן לא רלבנטי להגבלת קדנציה – ראש רשות שרוצה להתנהל היטב יעשה שינויים פרסונליים בארגון כבר בתחילת הקדנציה, לרוב תוך שנה. הגבלת הקדנציות לא משנה דבר.

הגבלת קדנציות צריכה להגיע ממקום של דרישה לרענון המערכת ב"דם חדש" ו"עיניים חדשות" ובמקרה הזה אפשר לדבר על הגבלה ל-3 קדנציות, אם מוכנים לקבל באותה כפיפה את הפגיעה ברצון הבוחר, במידה ונבחר הציבור שמכהן בראש הרשות הוא גבר/אישה שהם רוצים בו/בה.

סיכום

הסקירה של השחקנים והדרך לחזק אותם בכדי להקטין את התמריצים והיכולת לפעול באופן לא תקין (או מושחת) מראה שמדובר על תהליך, תהליך שכולל למידה וחינוך של השחקנים השונים, לחץ משמעותי על המחוקקים והרגולטור לבצע את השינויים וכן השלב הקשה ביותר – בקרה ומעקב שהמצב אכן ישתפר. חשוב להבין שכאשר יש אמירות מעניינות מכיוון של ראש עירייה, כנראה שהשינויים מתחילים לקרות ולכן צריך לחזק ולהגביר אותם (וגם לזכור שיש דברים שלא יושפעו משיפור מעמדם של שומרי הסף), אבל במוקדם או במאוחר, השינוי יבוא – או שהמחוקקים ישפרו את המצב (אם הם יציחו להימנע מלהיות פופוליסטיים), או שהציבור יצביע ברגליים (ובקלפיות) ויתחיל להעניש את נבחרי הציבור שסורחים. השנתיים הקרובות, ובמיוחד 2018, יהיו המבחן שיקבע איזה מהחלופות (הציבור או המחוקקים) יובילו את השינוי.

עדכון:

מאז שפרסמתי את הפוסט הזה פירסם מבקר המדינה את דוח הביקורת על הרשויות המקומיות לשנת 2016, כולל פרק ספציפי הנוגע למינויים פוליטיים ופרק הנוגע להיבטים חוקיים ואתיים הנוגעים לכהונת נבחרי ציבור ברשויות המקומיות. הביקורת שחוזרת על עצמה בדוח היא שמשרד הפנים לא עושה מספיק כגוף המפקח על הרשויות המקומיות, לא מעט בהיבט של אכיפת נהלים קיימים.

חוץ מזה הביאו לידיעתי מסמך מאד מפורט שכתב ד"ר דורון נבות על השחיתות הפוליטית בישראל. במסמך יש גם פרק המתייחס לשחיתות בשלטון המקומי (מאד מפורט). המסקנות מעניינות מאד.

[1]  ז"א ששחיתות היא תמיד מינהל לא תקין, אך לא תמיד מינהל לא תקין הוא תוצאה של שחיתות

[2]  האינטרס הציבורי הוא הרבה פעמים סוביקטיבי, מותאם בהתאם לצרכים של בעלי אינטרסים

3 מחשבות על “מינהל לא תקין בשלטון המקומי

  1. פינגבק: אתיקה בשלטון המקומי | המדד המוניציפלי

  2. פינגבק: תקציר מקומי – נובמבר 2016 | המדד המוניציפלי

  3. פינגבק: האם שחיתות פוגעת בחוסן הכלכלי של הרשות המקומית? | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s