שם הרי גולן (והגליל המזרחי)


בדצמבר 2016 אושר תיקון לחוק פקודת העיריות אשר מאפשר הקמה של תאגיד אזורי מסוג אשכול, שמטרתו לאפשר העברת סמכויות ביצוע של מרשויות המקומיות לאשכולות האזוריים אליהן הן משוייכות. האשכולות עצמם אינם "המצאה" חדשה ומאז 2012 פועלים בישראל מספר אשכולות (במעמד מלכ"ר) אשר נוצרו על מנת להסדיר שיתופי פעולה בין רשויות באותו מרחב. החקיקה מתחילת 2017 נועדה לאפשר העברת סמכויות לאשכולות, העברה שלא הייתה אפשרית לפני כן.

היוזמה של משרד פנים להקמה של גוף מקומי-אזורי היא פתרון ביניים של המשרד להתנגדות העזה של השלטון המקומי לאיחודי רשויות. למה פתרון ביניים?

  1. הפתרון הזה נמצא רק במגרש של משרד הפנים – האשכול יכול "לקחת" סמכויות מהשלטון המקומי אך לא לקבל סמכויות מהשלטון המרכזי כאשר רוב הסמכויות הרלבנטיות לאשכול אינם של משרד הפנים – תחבורה, תכנון, רווחה וחינוך.
  2. איחוד רשויות הוא מהלך לא כלכלי לרשויות המקומיות בעוד שאשכול נתמך בחלקו ע"י תקציבים ממשרד הפנים – ממצב של תמריץ כלכלי שלילי עוברים לתמריץ כלכלי חיובי
  3. בפריפריה יש קושי אמיתי לייצר שירותים עם רף כניסה גבוה (שירותים שכדאיותם הכלכלית מחייבת הרבה צרכנים). למרות שיש לא מעט שירותים כאלה שקמו ללא האשכול וכבר פועלים בהצלחה ברמה האזורית, ישנם כאלה שללא ניהול אזורי יהיו בסכנת סגירה או שבכלל לא יפתחו מתוך ראיה צרה של רשות בודדת לעומת ראיה אזורית.
  4. להערכתי, כל סמכות שיקח על עצמו האשכול תישאר אצלו בטווח הארוך, בין היתר כי היכולת באותו תחום סמכות תתנוון ברשויות המקומיות שבתחומו – וכך נוצר "איחוד" דה פאקטו בתחומי פעילות מסויימים.

למרות שמדובר על עוגה לא אפויה, מדובר על צעד חשוב, בין היתר כי הוכחת ההיתכנות שלו תהיה בסיס להרחבת סמכויות.

בכדי להבין יותר טוב את היתרונות/מגבלות של אשכול רשויות בחרתי להתמקד באשכול של נוף ילדותי – אשכול גליל מזרחי. פה חשוב לציין שעבר מעל עשור וחצי מאז שגרתי בגולן.
מהם השאלות/סוגיות שבחנתי:

  1. שירותים אזוריים – האם זה קיים היום, איפה זה קיים והאם אשכול יכול לייצר מערכת שירותים אזוריים שעדיפה על השירותים המקומיים – ומתי עדיף שירותים מקומיים על אזוריים.
  2. בחינה של מרחב האשכול בהיבט הכלכלי מוניציפלי וזיהוי פוטנציאל של התאגיד האזורי הזה להביא לשיפור השירותים
  3. השוואה בין האשכול לעיר, כאילו היה רשות בודדת.
    במקרה של אשכול גליל מזרחי, ההשוואה הטובה ביותר היא לעיר חולון.
  4. האם עדיף איחוד רשויות על פני אשכול רשויות?
  5. הסמכויות של האשכולות האזוריים הפריפריאליים  – האם יש מקום להרחיב את הסמכויות?

על השאלות האלה ניסיתי לענות במסגרת הניתוח המלא (שנמצא במסמך בקישור הזה). הנה עיקרי הדברים מהמסמך, כאשר כולם נכתבו לפני שבדקתי מה עושה האשכול בפועל – ז"א, רק מתוך נתונים יבשים המופיעים במקורות חופשיים ומסמכים אחרים שמצאתי שנוגעים לרשויות עצמן:

  1.  הרשויות בתחומי האשכול כבר משתפות פעולה בהיבטים רבים שדורשים יתרון לגודל גם ללא קיומו של האשכול – החינוך פורמלי (מרכיב ההוצאה המשמעותי ביותר בהוצאה של הרשויות המקומיות), משק המים וביוב (דרך תאגידי מים וביוב משותפים).
  2. לאשכול יש פוטנציאל למנף שירותים קיימים ללא "איגום", דרך תיאום ושיתופי פעולה – תחום התרבות, תחבורה אזורית המבוססת על צי האוטובוסים של המועצות האזוריות.
  3. כוחו של האשכול ביצירת יתרון לגודל יכול לבוא לידי ביטוי באיגום התחומים הבאים: הקמת חברה כלכלית משותפת לכל האזור שתוביל את ניהול הפיתוח של כל הרשויות במרחב, איגום תחום הספורט, איגום תחום הבטחון (חירום והג"א) וניתוקו מתקציב הבטחון של הרשויות היושבות על הגבול, מכרזים משותפים לכלל הרשויות, רעיון לא שגרתי שהיה לי (תצטרכו לקרוא במסמך המלא).
  4. אין יתרון נראה לעין לאיגום סמכויות בתחומי חינוך הפורמלי, רווחה ותברואה, מרכיבי ההוצאה המרכזיים של הרשויות באשכול – בעיקר כי על פניו המצב היום משרת את הרשויות או כי לא ברור שיהיה חסכון ע"י איגום.
  5. איגום שירותים בתחום ההנהלה והכספים, שזה דה פאקטו איחוד רשויות, הוא "זניח". בבדיקה שביצעתי מצאתי שאיחוד של רשויות שסובלות מחסרון לקוטן (הקריטריונים בקובץ), נחסכים לכל היותר 10 מיליון שקלים, שזה פחות מ-1% מהתקציב המאוחד של כל הרשויות באשכול – לא מצדיק את המאמץ גם אם מדובר על הרבה כסף.
  6. ההשוואה בין אשכול לעיר (חולון) מראה מספר יתרונות לעיר
    1. בהיבט השירותים האופייניים/משותפים לאשכול ולעיר, העיר נותנת יותר פר תושב. זו לא תוצאה מפתיע – הקומפקטיות של העיר מאפשרת לה לתת את השירותים באופן יעיל וזול יותר.
    2. ניצול כ"א של העיר טוב יותר והשכר הממוצע של עובדי העיר גבוהה מזה של העובדים ברשויות האשכול – יחס מס' התושבים לעובד עירייה גבוה יותר בעיר כי יש הרבה כפילויות תפקידים בין הרשויות וגם ברמת הרשות יש לא מעט רשויות עם יחס טוב (פחות תושבים לעובד) מזה שבעיר.
      השכר של עובדי העירייה נגזר בחלקו מגודל הרשות ולכן השכר בעיר גדול יותר.
    3. התקציב המאוחד של כלל הרשויות באשכול גדול מזה של העיר חולון – כאשר סכום מענקי האיזון של רשויות האשכול מהווה מעל ל-70% מההפרש והשאר נובע גם הוא מהשתתפות גבוהה יותר של הממשלה בהוצאות הרשויות.
    4. ההכנסות העצמיות של חולון "טובות יותר" – יותר ארנונה ממגורים ליח"ד, יותר הכנסות מארנונה שאינה למגורים – היתרון הזה נובע ממרכזיותה של חולון, אבל לא רק, כי גם בת ים מרכזית והיא לא עצמאית. תעריף הארנונה למגורים באשכול נושק למינימום במרבית הרשויות. התעסוקה בצפון מוטה לכיוון תעשייה וחקלאות, שני מגזרים שהארנונה שלהם נמוכה יותר (וגם מייצרים פחות משרות) וגם תעריף הארנונה לעסקים נמוך.
      אבל הפער של התעריפים לא ניתן לסגירה כל עוד אין לאזור יתרון תחרותי מובהק שיכול להצדיק ארנונה "בפרמיה".

אחרי שסיימתי את הניתוח נכנסתי לאתר של אשכול גליל מזרחי ועיינתי במגוון הפעילויות שהוא מוביל. עיון באתר מראה שהאשכול מכוון ומצליח למנף את היתרון לגודל שיש לו כגורם המרכז 18 רשויות:

Compareמעבר לטבלה הנ"ל, האשכול פועל לקידומו הכלכלי של האזור

  1. תוכנית לפיתוח כלכלי  – קידום האזור כמוביל בתחומים הקשורים לעולם החקלאות – מחקר בתחומי החקלאות, מזון רפואי, בית ספר לרפואת חיות.
  2. קידום התעשיה והתעסוקה ע"י כנסים.

הערה אישית: האשכול יצר מיקוד מעניין מאד לאזור באופן שממנף את היתרונות והנכסים שקיימים בו ועל כך יש לומר שאפו, אם זאת התוכנית כוללת גם את העתקת המכון הולקני לצפון, מהלך שהוא לדעתי זו שגיאה – אין סיבה שלא יהיה בצפון מכון ולקני 2 שיתפתח בזכות עצמו.

השורה התחתונה

אשכול גליל מזרחי הוא בעיני הצלחה גדולה אך מסורסת. הצלחה גדולה כי ניתוח יבש על בסיס הנתונים לא הצליח להצביע על כל הפוטנציאל של האשכול ובפועל האשכול הצליח לקדם סוגיות שאפשר לראות רק שחיים את השטח וכל זה בתקציב לא גדול במיוחד. אבל כאמור, ההצלחה הזאת מסורסת:

  1. הצלחת האשכול בקידום שירותים בתחום הרווחה והחינוך לבעלי צרכים מיוחדים מצביעה על כשלונו של השלטון המרכזי לתת מענה אמיתי לשירותים אזוריים בפריפריה – אפילו מתוך סטטיסטיקה של האוכלוסיה הכללית אפשר להבין שבאזור בו חיים 160 אלף תושבים יש אוכלוסיה מספיק גדולה של בעלי צרכים מיוחדים בשביל להצדיק שירותים עם רף כניסה יותר גבוה מזה של הרשות הגדולה ביותר באזור. לא היה צריך גוף כמו האשכול בשביל להקים שירותים שהיו צריכים להיות באזור הזה מזמן.
    המסקנה הברורה היא שצריך להשלטון המרכזי צריך להגדיל את הסמכויות של השלטון המקומי דרך האשכולות ולשחרר – התוצאות בשטח מראות שזה עובד.
  2. אף אחד מהשירותים שהאשכול נותן לא מהווה ויתור אמיתי מצד הרשויות על הסמכויות שלהן – בכל המקרים מדובר על שירותים נוספים או איגום שירותים שוליים. העובדה שרשויות עדיין לא מעבירות לאשכול תחומי פעילות משמעותיים כמו הקמת חברה כלכלית משותפת מראה שגם הן לא ממהרות לוותר על הנכסים שלהן, גם שמדובר על פעילות הפסדית.

בהסתכלות רחבה יותר על הגוף הזה שנקרא אשכול רשויות, אני רואה בו כצעד בדרך ליצירת שכבת ביניים שלטונית נבחרת נוספת* (ונחוצה) בין הרשויות המקומיות לרמה המחוזית הפקידותית, כאשר בפריפריה שכבה זו נחוצה במיוחד. צריך ליצוק לאשכול רשויות יותר סמכויות וגם להפוך אותו לשכבה נבחרת באופן רשמי (בחירה ישירה ליו"ר האשכול) בכדי שהאשכול יוכל לגשר היטב על הפער שנוצר בין השטח לבין השלטון המרכזי ולמנף למקסימום את היתרון לגודל שהוא מביא לרשויות שמהן הוא מורכב.

למסמך הניתוח המלא של אשכול גליל מזרחי לחצו כאן. קובץ הנתונים שבו השתמשתי מצורף אף הוא EastGaleli

  • – ואולי אף להחליף את השכבה המחוזית

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

w

מתחבר ל-%s