בין השנים 2015-2017 קיבלו 40 רשויות מקומיות תרומות ישירות בהיקף של 34 מיליון שקלים. מידע זה התקבל במסגרת בקשת חופש מידע של עמותת “הצלחה – התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת”. כ-54 רשויות נוספות דיווחו כי לא קיבלו תרומות. אם זאת, בדיקה מעמיקה מראה כי רק בשנים 2015-2016 גייסו 9 קרנות עירוניות ייעודיות של הרשויות המקומיות תרומות בהיקף של 324 מיליון שקלים – מעל 90% מהסכום הכולל שגויס לטובת הרשויות, כאשר 207 מיליון שקלים מסכום זה גויסו ע"י הקרן לירושלים. מכיוון שקרנות אלה פועלות כעמותות עירוניות הן אינן כפופות לנוהלי משרד הפנים ולכן תרומות אלה לא עוברות בקרה ולא כפופות למגבלות החלות על תרומות לרשות המקומית או תאגידיה העירוניים.

להסדיר 10% – ולהשאיר 90% מחוץ לפיקוח

במאי 2016 הוציא משרד הפנים נוהל אשר מסדיר את תהליך קבלת תרומות על ידי רשויות מקומיות מגורמים פרטיים ועמותות. הנוהל נועד להסדיר כל תרומה שמגיעה לרשות המקומית או לתאגידיה (חברות עירוניות), בין אם ביוזמת התורם או הרשות המקומית, כאשר עיקרי הנוהל מתייחסים להקמתה של ועדת תרומות מקצועית שתפקידה לבחון כי אין ניגוד עניינים בין התורם לרשות המקומית, כמו גם לבחון האם התרומה אינה מייצרת תלות של הרשות בתורם או עלולה להוביל לפגיעה בטוהר המידות עקב קבלתה. במידה והועדה ממליצה לראש הרשות לקבל את התרומה וראש הרשות מאשר אותה, הרשות המקומית והתורם חותמים על חוזה אשר מסדיר את גובה התרומה וייעודה. לאחר אישור התרומה היא מדווחת למועצת הרשות (לא נדרש אישור) וכמו כן הודעה בדבר התרומה מפורסמת לכלל הציבור באתר האינטרנט של הרשות המקומית, כאשר לרוב מדובר על פרסום הפרוטוקול של ועדת התרומות.

מכיוון שעמותות עירוניות לא הוגדרו בחוק כתאגידים עירוניים, תכולת נוהל התרומות של משרד הפנים לא חלה עליהן ולכן לא חלות על התורמים והעירייה מגבלות אשר קיימות במקרה של תרומה ישירה לרשות או לחברות עירוניות. חשוב לציין כי כשם שעמותות עירוניות לא כפופות לנוהל התרומות משום מוגדרות כתאגידים עירוניים, כך הן לא כפופות לחוק חופש המידע ולכן המידע היחיד שזמין עבורן הוא המידע המפורסם בדוחותיהן הכספיים הזמינים באתר גיידסטאר שמנהל את מאגר העמותות עבור משרד המשפטים.

משרד הפנים הסדיר את סוגיית התרומות הישירות לרשויות המקומיות רק במאי 2016, אך חלק מהעמותות הייעודיות להתרמה הוקמו כבר בשנות ה-80 וה-90. "הקרן לירושלים" שהוקמה ע"י טדי קולק היא הותיקה מבין הקרנות וגם המוצלחת ביותר ביניהן עם כ-64% מכלל התרומות בשנים 2015-2016. הותק של הקרן לירושלים גם איפשר לה לצבור נכסים בהיקפים גדולים והיא מחזיקה כ-96% מתוך נכסים פיננסים בשווי 279.5 מיליון שקלים (סוף 2016) המוחזקים ע"י העמותות שנבדקו. "קרן תל אביב-יפו לפיתוח", "קרן חיפה" ו"קרן באר שבע לפיתוח" גייסו כ-34% מכלל התרומות בשנים 2015-2016 (19%, 10% ו-5% בהתאמה), אך בניגוד לקרן לירושלים, הן מחזיקות יחדיו פחות מ-3% מתוך כלל הנכסים של הקרנות בסוף 2016.

תפעול של עמותות ייעודיות לתרומות דורשת השקעה – שכר המנכ"לים בעמותות אלה שווה ולעיתים עובר את שכר המנכ"ל ברשות בה פועלת הקרן, העמותות גם משקיעות מיליוני שקלים בגיוס הכספים, כולל שלוחות בחו"ל וכן בתפעול המנגנון. עלויות אלה יכולות להגיע ל-15% מסכום התרומות השנתי.

בהשוואה לתרומות שהתקבלו ע"י הרשויות עצמן, ניתן להבין את הפער:

מסלול הקלות במיסים לפיתוח עירוני

לעמותות ההתרמה של הרשויות הגדולות חשיבות גדולה בקידום פרויקטים בעיר על בסיס תרומות. מקור הכנסה אמנם זה פונה לקהל שגם דורש "שכר" תמורת התרומה, בין אם בהנצחה של קרוב משפחה במסגרת פרויקט או על בניין ציבורי (ואסור לשכוח שמדובר על הוצאה המוכרת למס), אך תוספת זו מוסיפה להשקעה ציבורית היקף ממוצע של 200 מיליון שקלים בשנה. מקור כספי זה מתחיל להיות בעייתי כאשר העמותה אינה מתנהלת בשקיפות – דוגמה לכך ניתן לראות במענה של עיריית חיפה לבקשתה של עמותת הצלחה, כאשר זו הפנתה את "הצלחה" לעיין בדוחות העמותה. עיון בדוחות אלה הראה כי בין 2014 ל-2015, במקביל לשינוי מנכ"ל העמותה, חל צמצום משמעותי בהיקף הדיווח של העמותה במסגרת הדוחות הכספיים שלה עד כדי שלא ניתן להבין את כל נתוניה.
בנוסף, כל העמותות מסתירות בדוחות את רשימת התורמים, זאת למרות שאין דרישה כזאת במסמכיהן מול רשם העמותות. הסתרה זו גם מייצרת בעייתיות נוספת – נתיב תרומות זה, אשר אינו מכפיף את התורם למגבלות הנוהל, משאיר פתח המאפשר לתורמים להשפיע על החלטות הרשות בענייניהם. כאשר אין לציבור יכולת לדעת מי התורמים, כך גם הסיכוי להציף ניגודי עניינים אינו קיים. דוגמה לכך אפשר לבחון דרך עסקת הנדל"ן הרבות בת"א – במידה ואחד התורמים היה נמנה על התורמים לעמותת "קרן תל אביב לפיתוח" והעמותה הייתה כפופה לנוהל התרומות, אותו אדם לא היה מסוגל לבצע את עסקה מול עיריית ת"א – אך העמותה אינה כפופה לנוהל ולכן תורם יכול לבצע עסקאות מול עיריית ת"א ובמקביל לתרום לעמותה.

ריפיון בהקפדה על נהלים

היקפי כספי התרומות המצומצמים העוברים דרך קופת עיריית תל אביב וירושלים מייצר "רפיון" בהקפדה על הנהלים של משרד הפנים, כפי שמתברר כאשר בוחנים את קיומם הלכה למעשה:

תל אביב

בתשובתה לפנייה של עמותת "הצלחה" ענתה עיריית ת"א כי "עיריית תל-אביב יפו מקבלת תרומות לטובת מערכת החינוך בעיר… התרומות מגיעות ישירות ממנהלי מוסדות החינוך בעיר, כאשר מרכזת ועדת התרומות מרכזת את כל הפניות המגיעות מבתי הספר." ואכן, עיריית ת"א מיישמת את נוהל תרומות בכל הנוגע לתרומות למוסדות החינוך. אמנם הועדה מורכבת מארבע חברים במקום שלושה, אך האישור מתועד על פי הנוהל. אם זאת, תשובת עיריית ת"א גם מציפה, שוב, כי מרבית הכסף בתרומות לעירייה לא עובר דרך ועדת התמיכות – 4 מיליון ₪ מתוך 65 מיליון ₪ שנתרמו לטובת ת"א עברו דרך ועדה זו בשנים 2015-2016 – הכספים שמאושרים ע"י ועדה תמיכות זו מהווים סכום קטן ביחס להיקף התרומות שמגייסת קרן ת"א. יתרה מזאת, עיון בפרוטוקולים של ועדת הכספים של עיריית ת"א מראה כי בכל הנוגע לתרומות לקרן ת"א וכן תרומות חומריות (ציוד ותרומות שאינן בכסף), אין יישום של נוהל התרומות. למרות שהתרומות שעוברות בועדת הכספים שמסמכיה זמינים לציבור, כולל חלק מתרומות לקרן ת"א לפיתוח שמגיעות לייעדן דרך תקציב העירייה, ועדת הכספים היא ועדה שהחלטותיה מאושרות ע"י נבחרי הציבור – תהליך אישור אשר לא תואם את הנוהל

ירושלים

בתשובתה להצלחה נכתב כי "נודיעך, שיחד עם זאת נעשה מאמץ לאתר את המידע מול כול גורמי העירייה, יתכן ולא אותר מלוא המידע וזו רשימה חלקית, על כן אנו מודיעים על דחייה חלקית לפי סעיף 8(3) לחוק חופש המידע". המענה לבקשת חופש המידע רוכז ע"י מזכירות העירייה ונאסף מול מספר גורמים בעירייה – אבל אילו הייתה הקפדה בעיריית ירושלים על ביצוע הנוהל, לא היה צורך "לאסוף" את המידע מגורמים שונים בעירייה, כי הוא היה זמין בפרוטוקולים של ועדת תרומות (לפחות משנת 2016 והלאה). העובדה שהיה קושי לאסוף את המידע, כמו גם העובדה שלא הייתה הפניה לפרוטוקולים של הועדה (כפי שבוצע ברשויות אחרות), מעידה שאין הקפדה על נהלי התרומות.

אם ירושלים ותל אביב, הרשויות שקרנותיהן מתרימות הכי הרבה כסף מבין הרשויות המקומיות, לא מקפידים על קיום הנהלים בתרומות הישירות לעירייה (תרומות שמהוות פחות מ-5% מהתרומות של הקרנות שלהן), מה הסיכוי שגם ברשויות האחרות יתחיל רפיון בהקפדה על הנהלים?