שלטון דו-רובדי עירוני


הקדמה

ביזור הוא כלי שלטוני בעל מאפיינים כלכליים מובהקים – הורדת סמכויות לרובד "נמוך" יותר בהיררכיה, בין אם רובד שלטוני או רובד תפעולי, על מנת לייעל את אספקת השירותים. המקור ליתרונות הכלכליים של הביזור נובע מהמאפיינים הכלכליים של אספקת שירותים – כאשר שירות ניתן למספר קטן של משתמשים, העלות למשתמש גדולה (בגלל תקורות קבועות) וככל שמספר המשתמשים גדל, העלות השולית לכל משתמש יורדת עד שהשירות מגיע לאיזון – העלות השולית לכל משתמש נוסף אפסית והיקף המשאבים לאספקת השירות גדל בפרופורציה לינארית למס' המשתמשים. אבל יש גם צד שני – יעילות באספקת שירותים היא לא עקומה אסימפטוטית יורדת (עקומה יורדת שהשואפת לערך קבוע) כי אם עקומה U, אותו חסרון לגודל שפעמים רבות "נשכח" כי הוא אופייני לערים גדולות עם הרבה תושבים, ערים שאין מספיק מהן בישראל בשביל לזהות את אותו חסרון לגודל חמקמק. באופן אינטואיטיבי אפשר לקשר את הסיבות לחסרון לגודל לכשל שוק מסוג מונופול – השירות שמסופק לתושבים ניתן על ידי גורם בודד וגדול שאינו נדרש להתייעל, אין לו תחרות ואין לו סיבה לשנות את התרבות הארגונית שלו בכדי להגיע לייעול באספקת השירותים או להתאים אותם למנעד הצרכים המגוון של התושבים – אותו גוף מספק שירות המספק את הצורך הממוצע ובכך לא מתייעל במקומות בהם התאמת השירות לצרכים יכולה להוביל לחסכון.

כשם שהפתרון למונופול, בהינתן אפשרות ליצירת חלופות אחרות שיש להן היתכנות כלכלית, הוא ביזור, כך ביזור של שירותים הוא פתרון שיכול להביא להתייעלות שתצמצם את תופעת החיסרון לגודל. אם נחזור לרגע לסיבה העיקרית לקיומן של רשויות מקומיות, נראה שהיא נובעת מאותה סיבה – שלטון מרכזי, כספק שירותים בודד, ישאף לספק שירות שעונה על הצרכים הממוצעים של האוכלוסייה, אספקת שירותים מונופוליסטית אשר בסופו של דבר אינה יעילה ואינה מסוגלת לענות על הצרכים של הקהילות והאוכלוסיות מגוונות – או במילים אחרות, לכולם יש את אותן בעיות, אבל בעצימות שונה ולכן פתרון ממוצע אינו יכול להתאים לכולם (ולרוב לא יתאים לכולם). זה לא אומר שהשלטון המרכזי לא יכול לייעל את השירותים – הלכה למעשה השלטון המרכזי מבזר את סמכויותיו לרובד אזורי (גם בישראל), אבל יש הבדל בין שלטון אזורי הכפוף לשלטון המרכזי (כמו בישראל) ושלטון אזורי נבחר אשר מחויב להישמע לרחשי השטח שבוחר בו. ההבדל הזה יהיה ביכולת האמתית לנוע מאותו "שירות ממוצע", כאשר שלטון אזורי הכפוף לבחירת התושבים ישאף לנוע מהשירות הממוצע המוכתב ברמה הארצית לכיוון שירות ממוצע אזורי – ולכן יהיה יותר יעיל ומותאם לצרכי התושבים.

ביזור שירותים עירוני

כל ההקדמה הזאת היא הרקע לדיון שאני מקיים ביני ובין עצמי (וקצת עם אחרים) בתקופה האחרונה על הצורך בביזור של שירותים בערים הגדולות. העבודה שלי כיועץ לרשויות גדולות והמפגש עם נתונים מפורטים של ערים הטרוגניות הציפה אצלי את השאלה החמקמקה מהו הגודל של עיר שבו היא כבר לא יכולה להמשיך לנהוג כשלטון מרכזי המספק שירות ממוצע לכלל התושבים, או במילים אחרות, מתי "השירות הממוצע" שמספקת רשות מקומית כבר אינו יעיל ויש מקום לשקול ביזור.

הספרות המקצועית בנושא, זאת שאני נחשפתי אליה, מדברת על חוסר יעילות לגודל בשירותים עתירי הון, כגון שירותי מים וביוב, פינוי אשפה ותחבורה כאשר שירותים אלה משרתים אוכלוסייה גדולה מאד. השירותים האלה הם שירותים בהם רף הכניסה לשירות יחסית גבוה, ההשקעה הראשונית גבוהה בתשתיות/הון, לכן מראש אין הרבה שחקנים וברמה העירונית לרוב מדובר על שירותים "מונופוליסטים", כאלה המסופקים ע"י גורם בודד ללא תחרות. לצד השירותים עתירי ההון יש שירותים עתירי כ"א כמו חינוך, רווחה, אשר לגביהם אני מכיר פחות מחקרים של יעילות בקצה העליון של מס' המשתמשים (חוסר יעילות לגודל). זה לא שלא בדקתי את הנושא, אבל זה היה בעיקר בצד של רף הכניסה לשירות ולכן גם לי חסר בנושא ידע. העובדה ששירותים אלה לרוב חסומים במס' משתמשים מירבי (גודל מירבי של כיתות במוסד), ייתכן שאין בכלל נתונים לבדוק מהו רף היעילות המרבי של גודל מוסד שמספק שירות עתיר כ"א, לעומת מחקרים שבוחנים יעילות של גודל יחידות הבסיס (גודל כיתה).

שלטון עירוני דו-רובדי

ההתייחסות שלי לביזור של שירותים מתוך ראייה כלכלית/תפעולית אינו מקרי. זו גם ההסתכלות הנפוצה בערים שמחלקות את עצמן לאזורי שירות וממנות מנהלי מחלקות אזוריים בתוך האגפים העירוניים המנהלים את השירותים השונים. אבל בעוד שהביזור התפעולי הוא פעולה שניתן ליישם ברמת הארגון, זה אינו ביזור מהותי של שירותים. בישראל יש שתי דוגמאות לביזור עירוני מהותי לפי פרק השלישי של חוק פקודת העיריותועד עירוני מכבים-רעות וועד מקומי יהוד מונוסון (דו"ח של המממ בנושא), כך מקרים אלה הם תוצאה של פשרה מול תושבי המועצות המקומיות שאוחדו לתוך ערים (מודיעין-מכבים-רעות ויהוד-מונוסון). אין דוגמאות לביזור עירוני בערים משמעותיות כולל ירושלים, שפועלת בביזור עירוני ב-7 מנהלים רובעיים תפעוליים ו-31 מנהלים קהילתיים שמבוססים על תאגידים עירוניים בניהול משותף של העירייה והתושבים. על אף ההיבט הדמוקרטי בבחירות לוועד המנהל של התאגידים, זה אינו ביזור עירוני מהותי (ולירושלמים שבין קוראי – אני לא מנסה לומר שזה בהכרח עובד או מספק, רק שמציין שיש מסגרת כזאת). גם ת"א-יפו פועלת כמו ירושלים – מחולקת לתשע רובעים, עם מנהלות רובע, מתייחסת לביזור בהיבט תפעולי תוך שילוב מרכיבים קהילתיים מסוימים (שיתופי ציבור, פונקציות קהילתיות ברמה הרובע) אך לא מקיימת בחירות לוועדי רובע – לתושבים אין נציגות נבחרת בגופים הרובעים אלא נציגות בוועדי שכונה הפועלים תחת אגודות שיתופיות (התאגדות תחת חוק פקודת האגודות ולא חוק פקודת העיריות). יש ערים גדולות נוספות שמבצעות ביזור תפעולי, אך הנקודה היא לא האם יש או אין ביזור תפעולי אלא מהו רף הכניסה לביזור מהותי – רובד שלטוני נוסף בתוך הרובד השלטוני העירוני.

השאלה הזאת מורכבת, כי יש הרבה פרמטרים שמשפיעים על "רף הכניסה לביזור" (לא יודע אם יש מונח כזה) – המבנה הפיזי של עיר (צפיפות הבינוי והאוכלוסייה, פריסה מרחבית), ריכוזיות של המנהיגות העירונית ויחסי הכוחות הפוליטיים בעיר (הון פוליטי פנימי), יכולת ארגונית של העירייה (הון ארגוני), הומוגניות/הטרוגניות של האוכלוסייה (הון חברתי), סוג השירות ואופן אספקת השירות (שהרי לא לכולם אותו רף כלכלי או מבנה שירות) ובשלות של התושבים להשתלב ולהוביל את הרובד הרובעי.

תחושת הבטן שלי אומרת שערים מעל 200 אלף תושבים מתחילות להיכנס לתחום הרלבנטי, אך בגודל זה עדיין יש לפרמטרים השונים השפעה שיכולה "להזיז" את רף הכניסה בעשרות אלפי תושבים לכן ולכן, כאשר קשה להעריך את ההשפעה המצרפית של כלל הפרמטרים. תחושת הבטן שלי עוד אומרת לי שיש שני פרמטרים משמעותיים יותר בתוך מכלול הפרמטרים – ריכוזיות המנהיגות העירונית אשר באופן טבעי תרצה להימנע משחרור כוח לרובד נמוך יותר (כמו כל שלטון מרכזי) ורמת היכולת של התושבים להשתלב ולהוביל את הרובד הרובעי. בעוד שהפרמטר של ריכוזיות המנהיגות העירונית הוא סוגיה שמושפעת מהיבטים פרסונליים (ולכן קשה להעריך אותה), על הפרמטר השני אפשר ללמוד משלטון הדו-רובדי הנפוץ בישראל – המועצות האזוריות.

מהעיר לכפר ובחזרה

עד שנות ה-2000 הרובד של הישובים בישראל (שנשלטו בכל ישוב ע"י האגודות השיתופיות) היה מאד חזק ביחס לרובד האזורי (המועצות האזוריות), אך שינויים בחקיקה, במבנה האצלת הסמכויות בין הרובדים והשינויים המשמעותיים באופי האוכלוסייה הכפרית החלישו מאד את הרובד היישובי (הועד המקומי) לעומת הרובד האזורי. מהמפגש שלי עם השלטון הדו-רובדי הכפרי למדתי שישובים שבהם יש ריבוי של תושבים שהגיעו מהמרחב העירוני, מקומות שבהם הם רגילים לקבל שירותים מהרשות המקומית, הם ישובים בהם הוועדים המקומיים מתקשים לנהל את הפעילות השוטפת של הרובד היישוב או שנוצר התנגשות בין הציפיות של התושבים החדשים (שלא נמצאים בוועד) ובין התושבים הוותיקים שמנהלים את הוועד ואז הרשות המקומית "נגררת" לתוך העניין כסוג של מגשר באל כורחה. זה קורה בישובים קהילתיים ובמושבים בהם אין לכידות קהילתית גבוהה ו/או בישובים עם מיעוט משאבים (כללי האצבע שאני זיהיתי, זה לא מבוסס על מחקרים). איפה ראיתי שזה (כמעט) ולא קורה? בקיבוצים, שם יש תרבות ארגונית של עצמאות וניהול עצמי (ואני לא מתעלם מזה ששם יש יותר כסף לאגודות השיתופיות שמאפשר יותר עצמאות). זה גם יקרה פחות בישובים עם לכידות קהילתית גבוה, לכידות שמאפשרת לגייס את כלל הקהילה לטובת ניהול הרובד הישובי, כולל מימון אנשים מתוך הקהילה שינהלו את צרכי הקהילה. אציין שבישובים שבהם זה "לא עובד" יש נטייה גבוהה להביא פונקציה חיצונית שתבצע את הניהול התפעולי, פונקציה שמרכזת את המקצועיות הנדרשת, זאת שלא קיימת (או דעכה) בקרב חברי הקהילה.

מה ניתן לקחת ממעט התובנות שלי מהמגזר הכפרי? שצריך קהילה בשלה/חזקה בשביל לייצר רובד שלטוני רובעי שיתפקד טוב. תשתית קהילתית היא מרכיב שלא נתקלתי בו בשיח הכלכלי של יעילות או ביזור, אבל תחושת הבטן שלי אומרת שמדובר על מרכיב חשוב בתפקוד יעיל של שלטון דו-רובדי עירוני. העניין הוא שתשתית קהילתית היא מרכיב חמקמק – תשתית קהילתית אינה אחידה ברחבי העיר ויכולה לנוע על הסקלה שבין קהילה חזרה ל"אפס" קהילתיות – וקשה למדוד אותה כי לרוב אין בכלל נתונים ומעטות הערים בישראל שגם מתעסקות ומשקיעות ביצירת קהילות. התחום הקהילתי עדיין מרחב שנשלט ע"י עמותות, שמצמיחות קהילות ומנהיגות מקומית מלמטה, לרוב ללא מעורבות של השלטון המקומי, לכן קשה למדוד את פעילותן והשפעתה.

מה השורה התחתונה? עדיין אין כזאת, כי כאמור, אני עדיין בשלב השאלות, אבל מתוך התהיות והמחשבות שהצפתי ברשומה הזאת, אפשר להצביע על שתי תובנות מרכזיות – הראשונה – הערים הגדולות בישראל נמצאות בגודל שבו צריך להתחיל לחשוב על ביזור במונחים לא תפעוליים בכדי לייעל את אספקת השירותים שהן נותנות לתושבים. השנייה – חלק מהתשובה לגבי היכולת והבשלות לבצע ביזור כזה עובר דרך מיפוי הקהילות העירוניות והעוצמה שלהן. עוד תחושת בטן שיש לי היא שירושלים היא מקום טוב להתחיל בו את חיפוש התשובות ובחינת הפרמטרים השונים שציינתי בזכות הוותק הארוך של הפעילות ומס' הרב של המנהלים הקהילתיים (ורק אחר כך בתל אביב-יפו וחיפה).

תודות:
למיכאל זיו קנט (הירושלמי) על ההערות/תיקונים בנוגע למבנה של הוועדים בירושלים
לד"ר אנה חזן על ההפניה לוועדים עירוניים פעילים

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s