האם יש יתרון לגודל בשירותי חינוך?


משרד האוצר מדבר רבות על הצורך באיחוד רשויות כאשר אחת הסיבות ליתרון באיחוד הוא היתרון לגודל, כאשר יתרון לגודל ברשויות יכול לבוא לביטוי במספר מישורים – גודל הארגון (יחס מספר העובדים למס' התושבים, יכולת ביצוע), יכולת לתת שירותים (גודל המצדיק הקמת שירות) וכוח מיקוח (מול ספקים). כמי שבחן נתונים של רשויות רבות, ראיתי לא פעם חסרון לגודל, במיוחד בהקשר של גודל הארגון, אבל לא התעמקתי בסוגיה. לאחרונה נקלעה לידי הזדמנות ללמוד את הפרוגרמה של רמת השרון בהקשר של רף הכניסה לשירותים של חינוך מיוחד. תוך כדי עבודה החלטתי לנצל את ההזדמנות ולבחון בהרחבה את רף כניסה לשירותי חינוך, לא רק בחינוך המיוחד אלא גם בחינוך הרגיל, להעמיד במבחן המציאות את רף הכניסה לשירותי חינוך דרך המימוש בפועל של שירותים אלה ברשויות המקומיות.

הבדיקה שביצעתי על נתוני 2013 מראה כי בפועל, רף הכניסה מונע שירות רק כאשר חוסר הצדקה כלכלית לשירות מצליח לגבור על שיקולים אחרים, כגון מרחק גיאוגרפי מרשויות סמוכות בעלות מאפיינים דומים שנותנות את השירות ו-"מסה קריטית" של ילדים שמצדיקה את השירות. הצד השני של המשוואה מתייחס ליתרון לגודל – למעט במקרה של החינוך היסודי, עקרונות היתרון לגודל מתקיימים הלכה למעשה במתן שירותי חינוך ברשויות המקומיות.
הטבלה הבאה מסכמת את הממצאים של הבדיקה שעשיתי:

רפי הכניסה בפועל ומתי אין שירות

רפי הכניסה בפועל ומתי אין שירות

הבדיקה שביצעתי הראתה שיש שירותים שאין להם רף כניסה בפועל, גני ילדים ובתי ספר יסודיים. בעוד שלגני ילדים אין רף כניסה מסיבות אמיתיות כי לרוב יש מספיק ילדים להצדיק גן, המצב אינו זהה עבור בתי ספר יסודיים שהקיבולת שלהם נמוכה ביחס למקסימום הפוטנציאלי. לתוצאה זו יש שתי משמעויות:

  1. בפועל מוסדות אלה נפתחים (או מוחזקים פתוחים) ללא קשר לגודל האוכלוסיה ולכן סביר שהשימוש בהם יהיה בזבזני לפי אמות המידה של המדינה (אני מתעלם במודע מכך שהמבנים של בתי הספר משמשים גם לטובת מתנ"סים).
  2. דווקא במוסדות שמושפעים תקציבית הכי הרבה מהמדינה (מ. החינוך), אין ניצול של יתרון לגודל. היות ורשויות לא "רצות" להקים בתי ספר בלי האישור והכסף ממשרד החינוך (50% השתתפות), נראה שהמדינה היא זו שמאפשרת את המצב אותו האוצר היה רוצה למנוע.

אם הקיבולת המקסימלית של בית ספר יסודי היא 32*5*6=960, מתקבל שמרבית בתי הספר הם כחצי מקיבולת זו (ועוד פחות משמעותית כאשר מספר הילדים בכיתה הוא 40):

School size

שכיחות גודל בית ספר במוסדות של הרשות

בחינוך העל יסודי, תחום בו רף הכניסה אכן מגביל פתיחה של מוסדות חדשים ברשויות נמצא בפועל הגורם הדומיננטי שנותן את השירות (72%) הוא מוסדות עצמאיים ורשתות חינוך (זרם החינוך מוכר)  כך שיוצא שהרשויות הן לא הגורם המוביל בתחום זה. ישנם גם גורמים נוספים שמייצרים/מאפשרים את המצב הזה, כמו מבנה העסקת המורים ביסודי (משרד החינוך) ובעל יסודי (הרשויות והמוסדות), גודל אזורי רישום שגם מאפשרים גמישות גדולה בשימוש בהסעות או תחבורה ציבורית (בערים). על פניו נראה כי הרשויות מגיעות לניצול היתרון לגודל של מספר רשויות סמוכות כך שלא באמת נדרשת רשות אחת גדולה בשביל לתת שירותי חינוך על יסודי באופן יעיל.

החינוך המיוחד, התחום שבגללו צללתי לתוך הנתונים מלכתחילה, הוא התחום בו רף הכניסה הוא גורם משמעותי שמשפיע על זמינות השירותים. בתחום זה, ככל שהצרכים המיוחדים הדורשים מענה פחות נפוצים, כך המענה ניתן לאזור גיאוגרפי יותר רחב, ממספר רשויות שמקבלות את השירות ברשות מרכזית ועד למענה ברמה המחוזית (צופי "פלפלים צהובים" יבינו על מה אני מדבר). ניכר שגם בחינוך המיוחד יש מימוש של עקרונות יתרון לגודל (גם בלי איחוד רשויות). לא תמיד זה המצב האופטימלי לרשות או לתושבים, אך בפועל זה המצב שמתקיים.

הניתוח המלא זמין בקובץ סף כניסה ובקבצי האקסל חינוך רגיל וחינוך מיוחד
ניתן גם לעיין בתדריך תכנון להקצאת קרקע לצרכי ציבור אשר מפרט את תפיסת המדינה בנוגע להקצאה של מבני חינוך (ולא רק) בהתאם לגודל האוכלוסיה, אך חשוב לזכור שהוא פורסם ב-2005 על סמך נתוני אוכלוסיה מ-1995. בימים אלה עובד המשרד על העדכון שלו (אך זה כרגע מסמך ההנחיות הרשמי).

מודעות פרסומת

6 מחשבות על “האם יש יתרון לגודל בשירותי חינוך?

    • בטח – נניח שרשות מסויימת (רשות א') קיבלה מרשות אחרת (רשות ב') שירות בתחום החינוך המיוחד. רשות א' גדלה עם השנים והיא כבר מזמן עברה את רף הכניסה שמצדיק הקמה של השירות, אבל בפועל, כל שנה נוספים 2-3 ילדים שצריך לתת להם מענה. לא פותחים כיהת ל-2-3 ילדים ולכן הם מופנים לרשות ב'. ככה קורה כל שנה. אם הרשות הייתה פונה להורים של ילדים בכבר נמצאים ברשות ב' ואומרים להם "בואו תחזירו את הילדים ונפתח לכם כיתה" – הרשות תקבל סירוב, כי ההורים לא יטלטלו את הילדים אחרי שכבר שובצו.
      עד שלא יווצר מצב שבו יש 6 ילדים (שמצדיק פתיחת כיתה), הילדים של רשות א' ימישוכ להיות משובצים במוסדות של רשות ב'

  1. פינגבק: סיכום מקומי – נובמבר | המדד המוניציפלי

  2. פינגבק: משלוש יוצא אחת | המדד המוניציפלי

  3. פינגבק: כביש 1 – חלק א' | המדד המוניציפלי

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s