הסכמי גג לכולן!


הסכמי הגג שעליהם חותמת המדינה הרשות המקומית הם הסכמים שמטרתם האצת שיווק יח"ד החדשות בתחומי הרשות, בדגש על תוכניות עתירות מגורים. הסכמי הגג הראשונים שנחתמו ב-2013 הובלו ע"י האוצר, משרד השיכון ורמ"י (שהראשונים עוד היו שותפים להסכמים) כחלק מהתוכנית לטיפול במשבר הדיור. התמריץ שניתן לרשויות המקומיות לטובת חתימה על ההסכמים הוא מימון מוקדם ומלא של תשתיות העל כמו גם של התשתיות העירוניות אשר עד להסכמים אלה מומנו ע"י היטלי ההשבחה שקיבלה הרשות בסמוך להגשת הבקשות להיתרים מטעם היזמים.

ברשומה הקודמת התייחסתי ליכולת של הרשויות המקומיות להתמודד עם נפח וקצב הבינוי שמוגדרים בהסכם. לאור העובדה שיש מספר רשויות שיתקשו ו/או לא יעמדו בהסכם, נשאלת השאלה למה רשויות רוצות וחותמות על הסכמי הגג? על שאלה זו אנסה לענות ברשומה הנוכחית וגם אסביר מדוע לדעתי צריך לפתוח את הסכמי הגג לכל הרשויות ומה השינויים הנדרשים בשביל שמהלך כזה יחזק את הרשויות ולא יחליש אותן.

חותמת?

הרשויות לרוב מודעות היטב לסיכונים שקיימים בהסכמי הגג ולמרות זאת הן חותמות עליו, מדוע? הרשויות חותמות על ההסכמים בזכות מספר "גזרים" מרכזיים (ותועלות נוספת):

הקדמת שלב מימון תשתיות הרשות המקומית ומימון חלקה של הרשות – מוסדות חינוך, תשתיות תחבורה ורחוב, מוסדות רשות (בתי כנסת, מוסדות תרבות, מועדוניות וכו').

מדוע הקדמת שלב מימון התשתיות הוא תמריץ משמעותי? רשויות ללא הסכם גג מממנות את תשתיות הרשות מאגרות בניה והיטלי השבחה. מועד קבלת אגרות והיטלים אלה הוא בסמוך להגשת הבקשה להיתר בניה מטעם היזם (תשלומם הוא לעיתים תנאי לקידומם בועדת התכנון המקומית). בין שנתיים לשלוש שנים לפני סיום הבניה בפועל. היות והיטלי ההשבחה מבניין בודד אינם מספיקים לטובת הקמה של בית ספר שלם (ושאר התשתיות), רשויות נדרשות לדחות את בניית מוסדות הציבור עד "שיצטברו" מספיק היתרים וכך בנייתם של מוסדות הציבור יכולה להידחות למועד הסמוך לסיום בניית המבנה הראשון בשכונה החדשה ולעיתים אף מאוחר מזה. הבעיה מתעצמת ככל שערכי הקרקע של הרשות נמוכים יותר וכך נדרשים יותר היטלי השבחה על מנת לממן מבני ציבור יקרים (בתי ספר, חטיבות ותיכונים). במסגרת הסכמי הגג סכומים אלה מוקצים מראש והיות ובמרבית המקרים שלב השיווק כולל מאות ואלפי יח"ד – מצטבר בקופה מספיק כסף למימון מרבית התשתיות הציבוריות.

בנוסף, בנייתם של מרבית מוסדות הציבור ממומנת מכיסה של הרשות, בין אם במלוא הסכום או בהשתתפות משרדי הממשלה השונים. במסגרת הסכמי הגג מוסדות הציבור ממומנים במלואם מראש כאשר הרשות מוותרת על היטלי השבחה בהיקף השווה לעלות שהייתה נדרשת הרשות להשקיע. הסדר זה הוא משמעותי במיוחד לרשויות בהן ערך הקרקע נמוך ולכן גם מלוא היטלי ההשבחה מפרויקטים אינם מספיקים על מנת לממן את התשתיות הציבוריות!
חשוב לציין שבגלל הסכמי הגג פירסמה מועצת רמ"י החלטה שנותנות לכל הרשויות הקצאה מוקדמת של כספים לטובת מוסדות ציבוריים (החלטה 1436 – "גביית הוצאות פיתוח לטובת מוסדות הרשות" אשר מגדירה את גביית הוצאות הפיתוח לטובת מוסדות הרשות), ההבדל בין רשות ללא הסכם גג לרשות עם הסכם הוא שרשות עם הסכם הגג מקבלת מענק מוגדל לכל יח"ד לרשות שעומדת בתנאי הסף לזכאות בהקצאה מוקדמת זו.

מימון או השתתפות במימון של פרויקטים עירוניים שהרשות חפצה בהם

במסגרת הסכמי הגג קיבלו חלק מהרשויות תקצוב לביצוע פרויקטים בתחומיהן שאינם קשורים לתוכניות לגביהן מתייחס הסכם הגג – מימון התחדשות עירונית, מימון חידוש תשתיות או בניית כבישים/רחובות, התחייבות להקצאה של יח"ד לבני המקום. את חלק מההטבות הללו היו נדרשות הרשויות לממן מכיסן, בין אם ע"י צבירת היטלי השבחה או לקיחת מלוות מהבנקים ולחלקן בכלל לא היו זמינות להן (הקצאת יח"ד לבני המקום). אמנם הרשויות מוותרות על היטלי השבחה עתידיים, אך המימון המוקדם והתועלת הפוליטית כנראה שווה את הויתור.
גם במקרה זה כל הרשויות שעומדות בתנאי סף מסוימים "נהנות" מהחלטה שמזכה את הרשות בהקצאה מוקדמת של כספים לטובת השקעה בתשתיות ישנות (החלטה 1444 – "ישן מול חדש" אשר מפרישה סכום קבוע לטובת שיקום תשתיות ישנות), אך הרשויות שחותמות על הסכם גג מקבלות יותר כסף על כל יח"ד.

יצירת מקור הכנסה לרשות ע"י שילובה בתהליך פיתוח התשתיות – העברת כספי הפיתוח לידי הרשות אשר תוביל את הפיתוח ותגזור קופון (עמלה) על תפקיד זה.

הגזר השלישי ולעיתים המשמעותי בהסכמי הגג הוא שהרשויות המקומיות מקבלות עמלה הנגזרת מעלויות הפיתוח של תשתיות העל ברשות. במסגרת ההסכם הרשויות לוקחות על עצמן לקדם (לרוב ע"י החברה הכלכלית שלהן) את פיתוח ומימוש התשתיות שנדרשות לפרויקטים. על קידום זה הן מקבלות עמלה בטווח שנא בין 6.5%-14% מעלות התשתיות – עשרות מיליוני שקלים שיתקבלו לאורך כל מימוש ההסכם. אם לא די בכך, הרשויות אף יכולות לקבל כ-15% מעודפי התקציב של הפרויקט, זאת במידה והעלויות בפועל היו נמוכות מהעלויות ששוריינו לטובת ההסכם במסגרת תקבולי הפיתוח שקיבלה המדינה מהקבלנים.
הערה: תקבולי הפיתוח הם חלק מההכנסות של המדינה. החלק השני הוא ההכנסות ממכירת הקרקע שאינן לפיתוח. כסף זה אינו נכלל בהסכמי הגג.

If you can’t beat them, join them

רמ"י הוא היזם של התוכניות והמשווק ברוב המדינה, מתוקף היותו בא כוחה של המדינה או קק"ל בניהול הקרקעות במדינה. סמכות זו הופכת את רמ"י לאחד הגופים החזקים בישראל בתחום התכנון (שני רק למשרד הביטחון). בפועל יש למרבית הרשויות מעט מאד כוח לעצור את התוכניות הללו מלהתממש ולכן "אם אתה לא יכול לנצח אותם, הצטרף אליהם" – הן חוברות לרמ"י ולא נלחמות (בקרב מאסף ואבוד) בכדי לרסן אותן. הדבר נכון גם במקרים בהם החליטה הותמ"ל לקדם תוכנית בתחומי הרשות המקומית כך שתוך פרק זמן לא ארוך הרשות תצטרך להתמודד עם רמ"י שרוצה לשווק תוכנית שהרשות, ללא יכלות להתנגד לה. כך נוצר מצב שבו רשויות חותמות על הסכם גג מתוך הבנה שללא הסכם הגג הן יהיו צריכות להתמודד עם בינוי בהיקפים גדולים וזמינות נמוכה של משאבים לתמוך בבינוי הזה במועד הרלבנטי – ולכן עדיף כבר לבצע את הבינוי תחת הסכם שמשפר את הכנסותיהן ואת תזמון תזרים המזומנים.

התהליך מכריח את הרשויות המקומיות להסתכל על הפיתוח שלהן דרך המימוש המעשי ולא רק התכנון המתארי

הייתה לי לאחרונה שיחה עם בכיר בשלטון המקומי ואחד הדברים המעניינים שהוא אמר לי שהחשיבה על הסכם הגג הובילה לקידום תהליך שבו מסתכלים על המימוש של תוכניות מתאריות קיימות ועתידיות. זה לא אומר שבכל הרשויות עושים את התהליך הזה (לפעמים אין את האנשים שיעשו אותו או את הכסף לממן אותו), אבל העובדה שבחלק מהרשויות, במקביל למו"מ על הסכם הגג, בוצע תהליך חשיבה מעמיק ומפורט על הפיתוח העתידי של הרשות המקומית מעידה שתהליך החתימה על הסכם הגג מוביל גם לתוצרים שהם מעבר לכסף.

השורה התחתונה

אז אפשר לראות שהאינטרס העיקרי הוא כסף, כסף ועוד כסף (וגם הסתכלות קדימה). רק בשביל לסבר את האוזן, במרבית הסכמי הפיתוח רמ"י מקצה סכום באזור המיליארד שקלים בתשתיות ברשויות המקומיות החותמות, כאשר הרשויות עצמן מקבלות כספים (או חוסכות כספים) בהיקף של 100-200 מיליון שקלים, בין 13-29 אלף שקלים ליח"ד, תלוי בשווי הקרקע (אם כי ההסכם של לוד שבר את תקרת הזכוכית עם מעל 100 אלף ש"ח ליח"ד לפרויקטים עירוניים).

יש רשויות שחותמות על הסכם הגג מתוך רצון להקדים את המימון לפרויקטים בתחומיהן.
יש רשויות שחותמות על הסכם גג מתוך רצון להגדיל את היקף הכנסות הפיתוח שלהן.
יש רשויות שעושות זאת מתוך הבנה שגם ללא הסכם הגג הן היו צריכות להתמודד עם בינוי בהיקפים גדולים ולכן עדיף כבר לבצע את הבינוי תחת הסכם שמשפר את הכנסותיהן.

ככה אני מבין את מפת האינטרסים של הרשויות:

שם הרשות

הקדמת שלב מימון תשתיות הרשות המקומית

מימון או השתתפות במימון של פרויקטים עירוניים

יצירת מקור הכנסה לרשות

If you can’t beat them, join them

חשיבה קדימה – מימוש תוכנית מתארית

נתניה

X

X

X

ראשון לציון

X

X

X

X

באר שבע

X

X

X

X

קריית ביאליק

X

X

רמלה

X

X

X

קריית גת

X

X

X

X

אשקלון

X

X

X

X

X

מודיעין מכבים רעות

X

X

X

ראש העין

X

X

X

X

עפולה

X

X

X

X

יבנה

X

X

X

טירת הכרמל

X

X

X

X

למה סימנתי את אשקלון ויבנה כהסכמי "חוסר ברירה"? – תוכנית ותמ"לית גדולה (מעל 10,000 יח"ד)

למה סימנתי את קריית גת, ראש העין וטירת הכרמל כהסכמי "חוסר ברירה"? – תוכניות בינוי גדולות (כמה אלפי יח"ד) שכבר אושרו או נמצאות "עמוק" בצנרת התכנון (אישור תוך שנה, שנתיים).

יש סיבה להיות אופטימיים – הסכמי הגג כמודל לשינוי התקצוב הפיתוח ברשויות המקומיות

בהסתכלות חיובית על הסכמי הגג, ניתן לראות שיש בהם בשורה:

  1. הסכמי הגג הם בפועל הוכחה שהמדינה מבינה ששיטת התקצוב הנוכחית של התשתיות הציבוריות ברשויות המקומיות שגויה – הן ברמת החיוב של הרשויות להשתתף בהוצאה והן מבחינת תזמון המימון. החיזוק להבנה הזאת הגיע בשנת 2015 במסגרת החלטה 1436 של מועצת רמ"י בה נקבע כי כל רשות שבתוכה נבנות יחידות במסגרת מחיר למשתכן, בבנייה רוויה המשלבת כ-30% יח"ד קטנות, זכאית למימון מוקדם של תשתיות ציבוריות (תוך התחייבות לויתור על חלק מהכנסות האגרות וההיטלים). ההבדל בין כלל הרשויות ורשויות שחתמו על הסכם הגג הוא בשורה 5 שבטבלה – הסכם גג שווה תוספת של עד 4,000 ש"ח ליח"ד (לדוגמה, הרצליה מקבלת בהסכם 7,500 ש"ח ליח"ד במקום לקבל 5,000 ש"ח ליח"ד). כל הסכמי הגג שנחתמו אחרי אוגוסט 2015 כוללים התייחסות להחלטה זו.
  2. אם עד היום הכנסות המדינה מנדל"ן היו מחולקות, דרך תקציב המדינה, ללא חשיבות למקורן הרי שהסכמי הגג משנים את המשוואה הזאת – תושבי הרשות מקבלים עדיפות בכל הנוגע להכנסות המדינה מנדל"ן בתחומי הרשות שלהם. במובן מסויים זה דומה למצב שבו הרשות "מקבלת בעלות" על הנדל"ן בתחומה. הביטוי לשינוי סדר העדיפויות הזה בא לידי ביטוי בהחלטה 1444 של מועצת רמ"י.

אבל המדינה לא הלכה עד הסוף עם הבשורה הזאת. מהם השינויים שצריך לעשות בשביל לפתוח את הסכמי הגג לכל הרשויות?

  1. ביטול האילוצים בהחלטה 1436 – התקצוב צריך לרשות צריך להיות מיח"ד הראשונה, ללא התניה במחיר למשתכן, התחייבות למספר מינימלי של יח"ד או התחייבות לבניית יח"ד קטנות.
    הערה: בניית יח"ד קטנות היא אינטרס של הרשות המקומית, תמהיל גדלי דירות מצמצם את הגרעוניות של מתחמי מגורים.
  2. השוואת התקצוב ליח"ד לזה שמקבלות רשויות שחתמו על הסכם גג
  3. חיוב הרשויות המקומיות שרוצות בהסדר לפי החלטות 1436 ו-1444 המשופרות (ללא תנאים) לפתוח קרנות לטובת תשתיות רשות, תשתיות חינוך וחידוש תשתיות. הכספים בקרנות אלה יהיו מסומנים מראש ולא יהיה ניתן להוציא אותם למטרות אחרות.
  4. ביטול אילוצים ותנאים אחרים שקיימים בהסכמי הגג כגון:
    1. התחייבות מהנדס הרשות לתמוך בתוספות שב"ס
      הערה: באופן כללי לדעתי צריך להגביל את שב"ס למרכזי ערים וצירים ראשיים ולא לשכונות פרבריות.
    2. הרשות המקומית רשאית לגבות היטלי השבחה על יח"ד שב"ס – כל עוד תוספת יח"ד לא תשנה את הדרישה למבני ציבור (הרשות מוותרת על מרבית ההיטלי על יח"ד "הרגילות"). משמעות הדבר היא שרשויות ינסו לשחק "על התפר" של תוספת יח"ד כך שלא ידרשו להוסיף מבני ציבור – זאת אומרת שהרשויות ינסו לצופף כמה שיותר את מבני הציבור וכך הם יהיו על סף הקיבולת שלהם. את הכלל הזה צריך לבטל ולקבוע כי גם היטלי ההשבחה מתוספות שב"ס יופנו לקרנות. צריך למנוע מהשיקולים לתוספת שב"ס להיות שיקולים כספיים או שיקולים שיובילו את הרשויות ללכת על החבל הדק בין מיצוי המוסדות הקיימים והצורך לפתוח חדשים.
    3. המדינה מנסה "לשסות" את הרשויות המקומיות בבעלי הקרקעות הפרטיות בכל הנוגע לקידום הבינוי על הקרקעות שלהם. יש לבטל כל אילוץ או תנאי מול בעלי הקרקעות הפרטיים ולתת לרשויות להתמודד איתם ללא תנאי כזה או אחר. בטח שלא לחייב את הרשות להשלים מכיסה עלויות פיתוח במידה ובעלי הקרקעות הפרטיות לא משלמים את חלקם.
    4. יש הסכמי גג שבהם הרשויות נדרשות לוותר על התניות תחבורתיות שקיימות בתוכניות מסוימות (לקדם מול המחוזית ויתור על ההתניות הללו).
      אין דרך אחרת לומר זאת – אסור לערב שיקולים כספיים בשיקולים תכנוניים, במיוחד בשיקולים תחבורתיים.

כבר היום ברור שהסכמי הגג אינם מתאימים לכל רשות – אבל אם יבוצעו השינויים שציינתי, אין סיבה שלא יהיו הסכמי גג עם כל הרשויות.

יש סיבה להיות פסימיים – המציאות

רעיונות לחוד ומציאות לחוד. מאז תחילת 2017 נחתמו מספר הסכמי גג שלא בדיוק יכולים להיחשב הסכמים טובים ויש עוד 6-8 הסכמי גג שנמצאים במו"מ, רובם מול רשויות שלא יכולות לעמוד בהסכם – ואין מי שעוצר אותן מלחתום על הסכמים אלה. "הממונה על החוסן הכלכלי של הרשויות המקומיות", משרד הפנים, יודע שהסכמי הגג בעייתיים אבל הוא לא עוצר אותם ולכן אין שום גורם שמגן על הרשויות מעצמן.

משרד הפנים, בחוסר הפעולה שלו, מאפשר בפועל אחד או יותר מהתרחישים הבאים:

  1. עליה בתעריף הארנונה למגורים ושלא למגורים ברשויות שהולכות להיפגע מההסכם – מהלך שיפגע ביכולת שלהן למשוך עסקים ותושבים
  2. קיצוץ בהוצאה לתושב ברשות או לחילופין, כניסה לגירעונות תקציביים
  3. איחוד רשויות – הכללים שמובילים לאיחוד רשויות כפוי תקפים עבור טירת הכרמל ובאר יעקב, אבל עם קצת יצירתיות אפשר לחבר את יבנה לאשדוד (או רחובות או נס ציונה) ואת ראש העין לפתח תקוה (והמדינה יצירתית). השאלה המתבקשת היא מה יהיה עם רשויות שלא יכולות להתאחד לתוך הרשויות הסמוכות אליהן?
  4. הכנסה של רשויות עצמאיות תחת המטריה של מענקי האיזון פוגעת ברשויות שכבר היום מקבלות את המענק – זאת כי סך כל המענקים מוגבלים במסגרת תקציבית שכבר היום אינה בהיקף הנדרש.

אפשר לומר עוד הרבה על חוסר האחריות שבה מדינת ישראל, על משרדיה השונים, מתנהלת מול הרשויות המקומיות, כמו גם על חוסר ההנהגה בשלטון המקומי שלא מרים את קולו כנגד התנהלות המדינה, אבל יכול להיות שהמשבר הברור כשמש שיקרה ברשויות המקומיות שחתמו ויחתמו על הסכמי גג גרועים הוא עוד דוגמה לכך שאין בארץ באמת שלטון מקומי.

מודעות פרסומת

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s