איחוד רשויות אינו פתרון לבעיות של מטרופולין ת"א


לפחות פעם בשבוע אני קורא באחד הפוסטים שעולים לי בפיד מישהו שמתייחס לאיחוד רשויות בגוש דן כפתרון לבעיה כלשהי שעולה בנושא הפוסט. פעם זו בעיה של פערים ברמת השירות, פעם זה קשור לתכנון ולפעמים זה קשור גם לשחיתות או מינהל לא תקין. מכיוון שאי אפשר להתייחס שוב ושוב למה הטיעונים לאיחוד מנותקים מהמציאות, מההקשר או מהבעיה שעולה בפוסט, הגיע הזמן רכז במקום אחד את ההתייחסות לבעיות העיקריות שבגללן תומכי האיחוד רצים להציע את הפתרון הזה שבפועל לא פותר את הבעיה המקורית.

" כל רשות מתכננת את עצמה כאילו הייתה אי בתוך המטרופולין – איחוד היה מונע את זה"

הטיעון הזה צף לא פעם בקבוצה "עירוניות מתחדשת בישראל", בעיקר כאשר מתפרסמת תוכנית מתאר של אחת מהרשויות במטרופולין, בעיקר כאשר נראה כי באופן בולט הפוליטיקאים נווטו את התכנון שיתאים לטעמים והצרכים של התושבים תוך התעלמות מכך שהרשות היא חלק מהמטרופולין.

נתחיל ממה שנכון – אם בוחנים את מטרופולין ת"א במבט הציפור, קשה להתעלם מרצף הבינוי מתל אביב לשכנותיה – מרחובות בדרום, פתח תקווה במזרח ורעננה/כפר סבא בצפון, רצף אשר רק יתעבה, יתמלא ויתחזק בשני העשורים הקרובים.

נמשיך עם עוד עובדה שחשוב לזכור – התכנון בישראל ריכוזי (מאד). הגורם האמון ובעל הסמכות על "תפירת" הקווים שבין הרשויות המקומיות (וגם על מה שבין הקווים) אינו הרשויות המקומיות, כי אם הועדה המחוזית. הועדה המחוזית היא הגורם המאשר ובעל הסמכות, אותה ועדה שבראשה יושב/ת פקיד/ה מטעם הממשלה אשר יכול לכופף את רצונו על הרשות וגם להוביל את חברי הועדה המחוזית (ראשי ערים נבחרים) להצביע כפי שהוא ממליץ. זה נכון שהועדה המחוזית מקשיבה בקשב רב לועדות המקומיות, אבל בנוכחות של שחקנים חזקים מאוד ובעלי אינטרס, כמו רמ"י, משרד הביטחון או האוצר, הרצון של הוועדות המקומיות ידחק יותר מאשר ישמע (ואז מקבלים הסכמי גג).

ישנן עוד "ראיה" מרכזית שמעידה שאיחוד המטרופולין לא היה משנה דבר. אם מסתכלים על תמ"מ 5 והתפיסה שממנה הוא תוכנן, תפיסת ארבעת המטרופולינים של שמאי אסיף (תמ"א 35), מבינים שמחוז ת"א כבר תוכנן כמטרופולין אחד שליבתו ת"א. זה בולט כי בתמ"מ 5 עיריית ת"א-יפו קיבלה את עיקר ההקצאה של ייעודי הקרקע לתעסוקה בעוד שרוב הרשויות האחרות שימרו את מה שהיה להן (הרצליה פיתוח וצפון גלילות של רמת השרון, הבורסה בר"ג, מזרח חולון ואזור התעשייה של אזור) ואלה שלא היה להן לא קיבלו יותר (גבעתיים, בת ים, קריית אונו). הרשות היחידה שקיבלה זכויות היא בני ברק אשר השכילה לדרוש להעצים את הזכויות במתחם קניון איילון, אך גם מהלך זה התבסס על אזור תעסוקה קיים. דווקא בנוכחות של רשויות רבות התכנון המחוזי היה תכנון מטרופוליני וריכוזי שאת השפעותיו אנחנו רואים כבר שנים (בפקקים באיילון).

ישנן עוד "ראיות" לכך שתכנון מטרופוליני לא היה מביא מזור למצב. אפשר להסתכל על התכנון של ירושלים ולראות שגם מטרופולין שגודלו כשליש מגוש דן מתוכנן בצורה פרברית סביב מרכז העיר, ללא עיבוי של הרצף בין השכונות או פיזור התעסוקה בתחומיו. אבל למה ללכת לירושלים אם אפשר להסתכל על ת"א ולהבין שאותו דבר קורה בת"א כבר שני עשורים (ויותר). האם הסתכלות על מרחב גדול משנה את התכנון של שכונה כזו או אחרת? במילה אחת "לא". בכמה מילים "סיכוי אפסי שזה יקרה כל עוד התפיסה התכנונית השלטת גרועה".

בנוסף, מאבקים מקומיים של תושבים מצליחים להשפיע על סביבתם הקרובה כאשר יש להם את המשאבים, זה לא משנה מה הסקלה של הרשות המקומית. אם בוחנים את התוצאה הישירה של איחוד רשויות, צמצום הייצוגיות של התושבים מיחס ברוטו (לא בז"בים, תושבים) של 1:2000 ברשויות בינוניות ו-1:15,000 בת"א (או 1:30,000~ בירושלים), ליחס של 1:100,000~ לכל המטרופולין, מצב שיוביל להקטנת כוחם (הקטן גם כך) של התושבים חסרי אמצעים. רק מזכיר שהיום היחס בכנסת עומד על 1:80,000~.

לי די ברור שהבעיה של תפיסת התכנון לא תשתנה אחרי איחוד הרשויות. אם זאת, אין מענה חד משמעתי לבעיה שנוגעת לתכנון מטרופוליני איכותי בסביבה של ריבוי רשויות. במסגרת הכנס של האגודה הגיאוגרפית, הציג פרופ' ערן רזין מחקר בנוגע להשפעות של ריכוזיות/ביזור תכנון מטרופוליני על איכות התכנון ופיזור הצמיחה במטרופולין. מחקר זה (לכשיתפרסם), יוכל לשפוך אור על מודל שנותן מענה לאיזון שבין ריכוזיות וביזור הכוח התכנוני, אבל אציין מראש – איחוד רשויות אינו הפתרון. הפתרון נמצא במסגרת התכנונית המשותפת. בישראל של היום זו הועדה המחוזית ת"א, ייתכן ושינוי במבנה השליטה/ריכוזיות של הועדה המחוזית יאפשר תכנון מטרופוליני יותר איכותי.

"הקצאת משאבים ורמת השירותים אינה אחידה בין הרשויות – איחוד היה פותר את זה"

הטיעון של הקצאת המשאבים במטרופולין צף לא פעם מצידם של חברי מהתנועה לאיחוד המטרופולין, שרובם (המוחלט) תושבי בת ים שרוצים לקבל שירותים יותר טובים ומבינים שאין לבת ים (לפחות בעשור הקרוב) את המשאבים לספק את השירותים הזה, בטח בהשוואה לשכנה מעבר לרחוב הגבול. בהקשר של בת ים, חברי התנועה צודקים – אין לבת ים את היכולת לספק את השירותים שמספקת ת"א כי אין לה כסף וגם לא יהיה לה (לפחות בעשור הקרוב). אבל צריך להפריד בין המצב המדורדר של בת ים לבין הסיבה האמיתית ליישם איחוד לצורך שיפור רמת השירות – איחוד משפר את השירות כאשר הוא מייצר יעילות בהקצאת משאבים, בין היתר כי הוא מגדיל את הרשות המאוחדת מעבר לרף הכניסה לאספקה יעילה של שירותים מקומיים. הנקודה היא שהמחקר העדכני מהעולם מראה שהשפעת האיחוד לא חד משמעית או שאיחוד משפר יעילות כאשר מאחדים רשויות קטנות מ-20,000 תושבים. יתרה מזאת, מחקרי יעילות מראים שהחל מגודל מסויים חלק מהשירותים מתחילים לאבד את היעילות שלהם (אפקט החסרון לגודל), תופעה שמעידה שאולי היה עדיף שרשויות גדולות יפצלו את מתן השירות בין מספר ספקים.
אני אחדד את הנקודה – איחוד של רשויות משפר יעילות בהיבט אחד מרכזי – יעילות מנגנון המטה המוניציפלי (ראש העירייה, המנכ"ל וכו'), אבל בעוד שברשויות גדולות התייעלות זו קטנה מאד ביחס לתקציב המאוחד של הרשויות (וגם קטנה ביחס לעלות האיחוד), ברשויות קטנות היא משמעותית. כל שאר השירותים המרכזיים ניתנים לביצוע במיקוד חוץ, אשר מאפשר להשיג יעילות גבוהה יותר במרבית השירותים (גם אם לא אופטימלית) ובמיוחד ברשויות קטנות. בכל הנוגע לשירותים ייחודיים, פה יש לעושר של הרשות משקל, אבל לא פעם התושבים משתתפים בהוצאה ובכל מקרה לא מדובר על שירותים שהרשות מחוייבת לתת.

ויש עוד כמה דוגמאות מהשטח שפשוט סותרות את הנקודה הזאת – כבר היום יש לא מעט מסגרות שמאחדות משאבים/שירותים ברמה המטרופולינית – איגוד ערים שפד"ן, מי אביבים, תל אופן, איגוד ערים דן לתברואה ועוד. המסגרות של איגודי רשויות נותנות מענה ברמת שיפור היעילות המטרופולינית ודוגמאות מהעולם (כמו בורדו) מראות שיש עוד פוטנציאל רב להתייעלות בעזרת גופים מטרופולינים, כמו התייעלות בתחומי התחבורה, איכות הסביבה, טיפול בבעלי חיים (וטרינריה) ועוד. מנגד יש גם שירותים כמו חינוך מיוחד המנוהלים ברמה המחוזית ע"י המדינה – מה שמראה שאפשר לנהל שירותים מטרופולינים גם בלי תאגיד ערים. המגבלה העיקרית להקמה של גופים כאלה נמצאת במגרש של המדינה, לא של הרשויות (כמו למשל היעדר רשות תחבורה מטרופולינית בגוש דן, גוף ששר התחבורה לשעבר, ישראל כץ, נימנע מלהקים).

אז צריך להבחין בין איחוד "אין ברירה" הנובע מחוסר קיצוני של מקורות הכנסה כמו במקרה של בת ים (ובקצב הנוכחי גם באר יעקב וראשון, טירת הכרמל וחיפה, אולי גם גבעתיים לת"א) ובין איחוד הנובע מרצון התייעלות. הראשון יכול לקרות בכל רשות מקומית (ובמיוחד ברשות עניה הנמצאת בסמיכות לרשות עשירה), בעוד שהשני מתאים בעיקר לרשויות קטנות ויש בערך 60 רשויות עם פחות מ-10,000 תושבים שמתאימות לפרופיל. בכל מקרה, ישנם מנגנונים אזוריים אשר יכולים לגשר על פער היעילות במרבית השירותים, כמו אשכולות.

ורק כדי להשלים את הטיעון תוך התייחסות לבעיה הקודמת, הריכוזיות של התכנון בישראל הובילה לא פעם לחלוקת משאבים לא הוגנת – שימוש באיחוד רשויות כתיקון לבעיה שהמדינה יצרה אינו בדיוק "תהליך בריא" או "תהליך יעיל", זה בקרת נזקים על חשבון היצוגיות של התושבים.

"איחוד כאמצעי לטיפול בשחיתות ברשויות"

את הרעיון הזה שמעתי בעיקר מפעילים ברמת גן לפני הבחירות של 2018, אשר בכו/התבדחו שהם רוצים להתאחד עם גבעתיים בשביל שרן קוניק יהיה ראש הרשות שלהם.

אם נשים בצד את ההומור שבהצעה, אי אפשר להתעלם מכך ששחיתות ומינהל לא תקין הן מנת חלקן של חלק מהרשויות. האם איחוד רשויות יפתור את הבעיה? אני בספק. דווקא איחוד רשויות יאפשר יותר עיגולי פינות בדרג הנמוך או לחילופין, גניבת סוסים יותר משמעותית של הדרג הגבוה. שחיתות ומינהל לא תקין הם בעיקר סממנים של תרבות אירגונית גרועה ובמובנים רבים, האופן שבו הארגון מנוהל. אם יש לארגון בעיית ניהול, איחוד לא יפתור אותה (ואף עלול "להדביק" את הארגון שאליו מתאחדים ולהישאר בגוף המאוחד). הפתרון לבעיית הניהול היא פיקוח יותר טוב (שחסר), מנהלים יותר טובים (שחסרים בשלטון המקומי) ויותר השגחה בצמתים שבהן יש לפוליטיקאים יכולת לכופף פקידות בכירה או זוטרה (וזה בוודאות חסר).

בשורה התחתונה, איחוד רשויות הוא רעיון שלא צריך להתקיים בכפיפה אחת בשיח על עתידו של גוש דן. אני יודע שבעבר רון חולדאי דחף את הרעיון הזה וחשב שהאיחוד עם בת-ים הוא השלב הראשון באיחוד המטרופוליני, אבל בנושא הזה רון חולדאי טעה/טועה.

2 מחשבות על “איחוד רשויות אינו פתרון לבעיות של מטרופולין ת"א

  1. פינגבק: עושר מוניציפלי וגיוון משתמשים | המדד המוניציפלי

  2. פינגבק: משפט שלמה בבר אילן והפתרון שלא היה על השולחן | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s