גרעון פיקטיבי


כמות לא מבוטלת של רשויות מוציאות שלא על פי כללי המינהל התקין לפחות כחצי מיליארד שקלים בשנה מכספי הפיתוח שלהן ובשנת בחירות הסכום הזה כפול. איך אני יודע?

וידוי מס' 1 – אני די אובססיבי בנוגע לשנת הכספים 2013 של רמת השרון.

רמת השרון סיימה את שנת הכספים 2013, שנת הבחירות לרשות העירייה ולמועצה, בגרעון שוטף של 7~ מיליון שקלים וגרעון זמני בתב"ר של 83 מיליון שקלים. העניין האישי שלי מתחיל בכך שכבר במהלך הקיץ של אותה שנה ידעתי שהשנה תסתיים בגרעון בתקציב השוטף – ידעתי ואפילו ניסיתי להשיג לכך הוכחות במהלך השנה (לא הצלחתי). אבל שראיתי את הדוח הכספי המובקר של אותה שנה הופתעתי לגמרי – למרות שידעתי שהיה בקופה של רמת השרון כסף לטובת פיתוח (והיה לה כסף), היא סיימה את השנה בגרעון בתב"ר. רק אחרי שנה טרחתי לבדוק מה בדיוק קרה שם ואז פניתי למשרד הפנים וביקשתי את התכתובות בינם לבין רמת השרון בנוגע לאותו גרעון (מכתב מס' 1, מכתב מס' 2). אחרי שקראתי את המכתבים האלה, התחילה לקנן בראשי היפוטזה.

וידוי מס' 2 – אני קצת אובססיבי בנוגע לועדה לחיוב אישי – אני מאד רוצה שהיא תהיה השוט של משרד הפנים מול הרשויות המקומיות אבל יוצא שכל המידע אני אוסף מוכיח שהם לא ממש עשו את השינוי המיוחל.

גרף ה-Fake Deficit

אחד הגרפים הזכורים לי ביותר מתחום הכלכלה המוניציפלית הוא הגרף מספרם של אבי בן בסט ומומי דהן "המשבר ברשויות המקומיות" הוא הגרף הראשון (מס' 1) אשר מציג את הגרעון ביחס להכנסות הרשויות המקומיות לפי מגזר. הגרף זכור לי במיוחד מכיוון שהוא מציג את מחזוריות הגרעון ברשויות המקומיות – 5 שנים, כל שנת בחירות לרשויות המקומיות. עוד סיבה שהוא זכור לי היא בגלל שאני ניסיתי להמשיך אותו בכדי לבדוק האם הועדה חיוב אישי הצליחה לשבור את המחזוריות הזאת – וגם ראיתי שהועדה בראשות היו"ר הקודם (שפעלה 9 שנים עד 2014) נכשלה בכך. אחד המקומות שהועדה נכשלה בהם (לדעתי) היא שהיא הבליגה על התנהלות לא תקינה באישורי תב"רים כאשר אלו אושרו בדיעבד.

אז מה הקשר בין הוידויים האלה וגרעון פיקטיבי? יש לי היפוטזה שצמחה והתפתחה ככל שנחשפתי ליותר מידע שקשור לגרעונות של הרשויות המקומיות. ההיפוטזה שלי היא שלרשויות המקומיות אין באמת גרעון גדול כמו שמראים הגרפים, כי מדובר על גרעון מאזני ולא גרעון שנובע מהיעדר כספים. בשביל להבין את ההיפוטזה צריך להבין איך מתוקצב, מאושר וממומן תב"ר (להרחבה לחצו כאן):

  1. התיקצוב של תב"ר נעשה אל מול הפרויקט המתוכנן, כאשר חלק משלב התיקצוב מתבסס על זיהוי מקורות המימון של התב"ר – היטלים (השבחה, בניה), מלוות והשתתפויות (בעלים או מדינה). תקציב התב"ר לרוב יתוכנן ע"י אגף הנדסה (שמגדיר את התכולות ואומדני העלות) ואגף הכספים שבודק אותם ומזהה את המקורות.
  2. האישור של התב"ר נעשה בשני שלבים:
    1. הוא מאושר ע"י מועצת העירייה, בין אם באופן פרטני או במסגרת התקציב השנתי
    2. הוא מועבר לאישור משרד הפנים שהוא הסמכות היחידה שבפועל מאשרת את תכנונו התקציבי של התב"ר
  3. מימון התב"ר נעשה בפועל מתוך קרנות הפיתוח של הרשות ולא ישירות מהכנסות ההיטלים וכו'. מה שבפועל קורה עם הכנסות הפיתוח של הרשות הוא שהן מנותבות לקרנות פיתוח, שהן קופה שבה מוחזק כסף ללא ייעוד (ומושקע באג"ח וכו' עד שהוא יוצא משם). רק כאשר תקציב התב"ר מאושר, כסף זורם מקרנות הפיתוח לטובת החשבון של התב"ר (ולפי הנחיות משרד הפנים, לכל תב"ר אמור להיות חשבון בנק נפרד) ומשם משלמים לספקים/קבלנים.
    הערה 1: אם פרויקט/תב"ר מסתיים בעודף, הכספים חוזרים לקרנות הפיתוח. אם הוא הגרעוני, צריך להגיש בקשה לעדכון התקציב (שלב 2 שוב).
    הערה 2: אני בכוונה לא מתייחס להחלטה בנוגע ליצירת הפרויקט, זה פחות רלבנטי להיפוטזה.

אז איך נוצר גרעון מאזני? שמשרד הפנים לא מאשר תב"ר והרשות כן מוציאה אותו לפועל, היא בעצם משלמת (או מתחייבת לשלם) על הפיתוח ללא שיש לה מקור תקציבי מסומן/ייעודי ואז היא נכנסת לגרעון. אם יש מספיק תב"רים לא מאושרים שמומשו, כל תקציב התב"ר נמצא בגרעון זמני/מאזני באותה שנה.

ומה קורה אז? בדרך כלל המחוז, שהוא הגורם המאשר של התב"רים, מאשר בדיעבד את התקציב וכולם ממשיכים באותו ריטואל בשנה הבאה. לפעמים מערבים גם את הועדה לחיוב אישי.

הגרעון כמדד למינהל לא תקין

ואז החלטתי לבדוק מה אומרים הנתונים.

בהסתכלות על פני ארבע שנים, 2012-2015, אפשר לראות כי מס' הרשויות שיש להן גרעון אמיתי בתב"ר – מחסור בכספי פיתוח לכיסוי ההוצאות – הוא בין חצי לשליש ממספר הרשויות שסיימו את השנה עם גרעון זמני/מאזני בתקציב הפיתוח !

עוד אפשר לראות ששנת הבחירות (2013) היא שנת שיא במספר הרשויות בגרעון – מאזני ואמיתי.

נתון נוסף שנכלל הוא בדיקה כמה רשויות נמצאות בגרעון בתקציב הכולל – רגיל ופיתוח יחדיו. פה ניתן לראות שמספר הרשויות עם גרעון כולל גדול ממספר הרשויות עם גרעון בתב"ר בלבד, אבל התורם העיקרי לגרעון הכולל הוא התב"ר, לא התקציב הרגיל.

 

ועכשיו גרף דומה, רק עם הגרעון במספריםimage

ניתן לראות כי הגרעון בפועל קטן ב-50% עד 75% מהגרעון המאזני, כאשר היקף הגרעון המאזני בשנים שאינן שנת בחירות הוא סביב 700-800 מיליון שקלים.

מה זה אומר? שמרבית הגרעון שאנחנו שומעים עליו הוא גרעון שנובע בגלל אכיפה של מינהל לא תקין, סוגיה "חשבונאית" וזאת למרות שלרשויות היה כסף!

אפשר לומר שמשרד הפנים "מכניס" את הרשויות האלה לגרעון, אבל זו תהיה אימרה לא נכונה, כי הרשויות הללו בחרו להתנהל באופן לא תקין ומשרד הפנים "סה"כ" אוכף את כללי החשבונאות של הרשויות המקומיות.

בשורה התחתונה, כמות לא מבוטלת של רשויות מוציאות שלא על פי כללי המינהל התקין כחצי מיליארד שקלים בשנה מכספי הפיתוח שלהן ובשנת בחירות הסכום הזה כפול.
לנוחיותכם, מצורף קובץ הנתונים ממנו הפקתי את הגרפים (מקור המידע מקובץ הדוחות הכספיים המבוקרים ממשרד הפנים) – Fake Deficit data.

הערות נוספות לסיום

  • חישוב פשוט מראה כי מתוך כלל הוצאות הפיתוח ברשויות שסיימו את השנה בגרעון מאזני, אך לא היו בגרעון בפועל, 10%-16% היו הוצאות שלא לפי מינהל תקין, קרוב לחצי מיליארד שקלים בשנים שאינן שנת בחירות ומיליארד שקלים בשנת הבחירות (2013). התוצאה הזאת נכונה רק ברשויות שנכנסו לגרעון מאזני, כי אותן אפשר לזהות מהנתונים. אין פה את כל הרשויות שהוציאו כספים שלא לפי מינהל תקין ולא נכנסו לגרעון.
  • כאשר בוחנים את היקף ההוצאות שלא לפי מינהל תקין (שניתן לזהות) ביחס לגרעון המצטבר בתקציב הרגיל של כל הרשויות שנכנסו לגרעון, מתקבל שהיקף ההוצאה שלא לפי מינהל תקין גבוה ב-20% עד 50% מהגרעון המצטבר בתקציב הרגיל! למה זה חשוב? כי תב"ר הוא לא הוצאה שוטפת, לא "חייבים" להוציא אותה וגם השגת האישורים לביצועה היא פרוצדרלית וחד פעמית ולא תקציב שצריך לנהל ואי אפשר לעצור אותו.
  • האם מדובר על תופעה בעייתית? מבחינת היקפים היא לא כזאת גדולה – למרות שאין לזלזל בחצי מיליארד שקלים בשנה, מדובר על סכום המהווה פחות מ-1% מהיקף ההוצאות של הרשויות המקומיות (רגיל + פיתוח) וגם אז, לא מדובר על גרעון אמיתי כי לרשויות יש כסף ולכן אנחנו לא רואים בשטח את ההשפעה של הגרעון הזה. האמת שזה לא בדיוק נכון – אנחנו רואים בשטח את הפרויקטים שעליהם הוציאו את הכסף, רק לא יודעים שזה כסף שלא היה אמור לצאת.
  • ומה לגבי הגרעון האמיתי של הרשויות, מה ההיקף שלו? מה קורה איתו בשנה העוקבת?

שנה

2012

2013

2014

2015

גרעון בפועל בתקציב הכולל של כל הרשויות

744,389

1,589,709

589,402

559,390

יחס גרעון בפועל לסך ההוצאות של הרשויות המקומיות (רגיל ופיתוח)

1.2%

2.4%

0.9%

0.8%

סה"כ מלוות לאיזון

155,804

599,732

547,152

640,118

כפי שאפשר לראות, היקף ההלוואות לכיסוי הגרעון גדל בשנים האחרונות (ואיתו מענק האיזון שמקבלות הרשויות הזכאיות שנטלו הלוואות) – לשמחתם של הבנקים בישראל.

תגובה אחת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s