איתנות פיננסית יחסית


משרד הפנים פרסם בפברואר 2021 מסמך ובו מדד חדש לאיתנות פיננסית לרשויות המקומיות. המסמך נכתב עבור הוועדות הגיאוגרפיות ככלי להערכה של חוסן כלכלי יחסי של הרשויות הניגשות לוועדה. את גיבוש המדד הובילו היועצים הכלכליים של הוועדות הגיאוגרפיות – יועצים חיצוניים אשר מלווים את הוועדות וכותבים עבורן חוות דעת אוביקטיביות כנגד חוות הדעת שמגישות הרשויות המקומיות, בדומה לחוות הדעת שאני הגשתי לוועדה של ת"א בת-ים (לא מדובר על נוהל חדש, זה קרה גם בעבר בוועדות אד-הוק).

לקח לי זמן לגבש דעה על המדד הזה, בין היתר כי המסמך הצליח לבלבל אותי (ואני לא היחיד) ורק אחרי שפניתי עם שאלות לאחד היועצים שאני מכיר הבנתי איפה טעיתי בהבנת המדד. ברשומה הזאת אסביר, במילים שלי, את המדד ואתייחס ליתרונות והחסרונות שלו. בנוסף אני אציג חישוב מעניין שהופך את המדד היחסי ליותר "אבסולוטי", יש למה לצפות.

אבל לפני הכל, אני רוצה להדגיש – הצוות שפעל וגיבש את המדד עשה זאת במסגרת גבולות הגזרה שהגדיר משרד הפנים ולכן, בסופו של דבר, אין לי תלונה כלפיהם. הבעיה היא עם משרד הפנים שלא פועל באופן אמיץ ואחראי ובוחר, שוב, בפתרונות טלאי על טלאי במקום להתמודד כמו שצריך עם הבעיה בתקצוב הרשויות המקומיות בישראל. למה אני חושב שאפשר? כי אני כבר פיתחתי שני מדדים כאלה – אחד כמותי ואחד יחסי (מרכיבי הכלכלה המוניציפלית במדד ה-MRI שעדכנתי הם בפועל מדדים שאני גיבשתי).

עדכון לאחר הפרסום: קורא של הבלוג הסב את תשומת ליבי לכך שהתאריך של המסמך הוא פברואר 2020 ולא פברואר 2021. הוא צודק, אבל העניין הוא שמשרד הפנים לא שם את המדד הזה "על השולחן" לכל אורך שנת 2020. לא היה אפשר לראות אותו, לדון עליו או לבחון אותו עד שנכנסה שנת 2021. זה לא הפעם הראשונה שמשרד הפנים מייצר מדדים ולא מפרסם אותם (אותו דבר קרה עם המדדים שבחנו השפעה של הסכמי גג), מה שלא מפריע לו להשתמש במדדים האלה לקביעת מדיניות. היות והמדד הפך פומבי רק לאחרונה, מבחינתי הוא פורסם השנה ולא שנה שעברה.

איתנות פיננסית – גרסת 2021

המדד לאיתנות פיננסית אינו המדד היחיד שפרסם משרד הפנים לאיתנות פיננסית. המדד המוכר מכולם הוא מודל גדיש שמלווה את הרשויות המקומיות מאז 2003. מדדים נוספים של משרד הפנים הוא מדד הרשויות היציבות (שדי דומה לחישוב של פרס המנהל הכספי התקין), הכלי לחלוקת הכספים של הקרן לצמצום פערים שפורסם ב-2016 ואפשר להתייחס אליו כסוג של מדד (או שעטנז של מדד) והמדד להערכת השפעת הסכמי הגג שפורסם ב-2020 (שביקרתי בחריפות).

המדד החדש שפורסם השנה הוא קפיצת מדרגה מבחינת איכות המדדים כי לראשונה, הקריטריונים המובילים לעמידת חוסן כלכלי של רשויות מקומיות "נמצאים בחזית" ללא תיקונים של "פוטנציאל" או ערכים "נורמטיביים". מרבית מדדי המשנה מהם מורכב המדד לא נגועים בפרמטרים נוספים כגון האשכול הסוציואקונומי או מדד הפריפריאליות ולכן אנו רואים סוף סוף הכרה בצורך להתייחס להכנסות הרשויות המקומיות והרכבן כפי שהן בפועל כמדד בפני עצמו.

המדד מורכב מ-6 תתי מדדים. הציון של כל רשות בכל מדד משנה נקבע על פי ציון התקן שלה לפי התפלגות נורמלית עם ממוצע 50 וטווח ציונים בין 0 ל-100 (ז"א שבמקום ציון מתוקנן לפי התפלגות נורמלית סטנדרטית, שינו את הסקלה למשהו יותר ידידותי), כאשר המדגם מבוסס על ערכי הפרמטרים של כל הרשויות. המשמעות היא שהציון בכל מדד משנה הוא ציון יחסי – הרשות החזקה והחלשה ביותר קובעים את ציון ה-100 וה-0 ואין ערך נורמטיבי לכל פרמטר שהוא הערך הרצוי. ששת הפרמטרים על פיהם מחשבים את המדדים, כולם ביחידות של ₪ לנפש, כאשר מס' הנפשות מבוסס על נתוני מרשם האוכלוסין (ולא הלמ"ס):

  • ציון מודל גדיש של הרשות כפי שהוא מחושב לפי הנוסחה על כלל מרכיביה (30%) – ציון נמוך מעיד על חוסן גבוהה (דירוג הופכי)
  • חיוב הארנונה שלא למגורים, בניכוי הנחות (30%) – ציון גבוהה מעיד על חוסן גבוהה
  • חיוב ארנונה למגורים, בניכוי הנחות (20%)– ציון גבוהה מעיד על חוסן גבוהה
  • יתר העצמאיות, בניכוי הכנסות עצמאיות מחינוך (5%) – ציון גבוהה מעיד על חוסן גבוהה
  • הוצאות על פנסיה תקציבית (5%)– ציון גבוהה מעיד על חוסן נמוך (דירוג הופכי)
  • ממוצע הכנסות היטלי השבחה על פני 3 שנים (10%) – ציון גבוהה מעיד על חוסן גבוהה

באופן פשטני, נוסחת החישוב נראית ככה:

פסקה 3 במסמך ההסבר למדד נותנת את הדגשים על ההבדלים (השונות) בתוצאות (ולא בחישוב, כפי שכתוב במסמך) של מדד האיתנות הפיננסית לעומת נוסחת מענקי האיזון ולכן לא אחזור על הכתוב. אם זאת, יש כמה נקודות שחשוב לי להדגיש בנוגע למדד החדש הזה:

  • כ-60% מהציון בנוסחה מבוסס על ההכנסות הלא ייעודיות העצמיות של הרשויות המקומיות – ארנונה ממגורים ושלא ממגורים, יתר העצמאיות והפנסיה התקציבית. למה גם הפנסיה התקציבית נכללת? כי בעוד ששלושת הראשונות מגדילות את בסיס ההכנסה הלא ייעודית, הפנסיה התקציבית גורעת ממנו ולכן התייחסות להכנסה הלא ייעודית ללא התחשבות בביס שנוגסת בה הפנסיה התקציבית היא התייחסות חלקית (תשאלו את בת-ים וגבעתיים). עצם ההתייחסות המשמעותית להכנסות הלא ייעודיות היא חיובית ולדעתי זו קפיצת מדרגה חשובה, במיוחד ההתייחסות להכנסות מארנונה למגורים כמרכיב חיובי בהכנסה ולא ההתייחסות השגורה שארנונה ממגורים היא תמיד גרעונית (היא גרעונית בממוצע, יחי ההבדל הקטן).
  • 10% מההכנסות מתבססות על ההשפעה של התב"ר על הכנסות הרשויות המקומיות. התוספת הזאת חשובה אך גם טומנת בחובה בעיה לא קטנה – מרבית הרשויות הערביות ועוד כמה עשרות יהודיות פועלות במסגרת וועדות מקומיות מרחביות ואלו נושאות חלק לא קטן מעלויות התכנון של הרשויות, כמו גם לוקחות חלק מהכנסות הרשויות לטובת מימון המנגנון שלהן (על אף שעובדי הוועדות המרחביות הם מטעם המדינה). הכללת המדד הזה בחישוב באה ממקום נכון, כולל שימוש בממוצע רב שנתי (כי יכולים להיות שינויים משמעותיים בין שנה לשנה), אבל המדד גם מכניס משתנים חיצוניים ולכן היה מקום לבחון מה הם עושים. הבעיה היא שמשרד הפנים לא מחזיק בנתונים דיגיטליים של הוועדות המרחביות (ביקשתי את הדוחות באוגוסט 2020 ועדיין לא קיבלתי) ולכן התמונה פה חסרה.
  • 30% מהנוסחה מבוסס על מודל גדיש המיושן, שמבוסס על מקדמי תיקון משנת 2003, שמתקצב בחסר את הרשויות המקומיות. אתם מבינים מהנימה של הכתוב את הביקורת שלי ולמה אני חושב שהמשך השימוש במודל גדיש בעייתי. בנוסף, ההכנסות ממענקי איזון הן, מנקודת הראות שלי, מקבילות להכנסות לא ייעודיות עצמיות ולכן עצם קיומן הוא מקור הכנסה לרשות. עוד צריך לזכור שאין דבר כזה "הכנסה שלילית", אבל שימוש במודל בהכרח מציב 50 רשויות מקומיות על הסקלה של מודל שלילי ולכן יש פה עיוות מסויים.
  • כ-70% מציון המדד מבוסס על פרמטרים מנורמלים שאינם מתחשבים בגודל הרשות ו-100% מהמדד לא מתחשב בתפקידה של הרשות במרחב – לפי המדד לאיתנות פיננסית כל הרשויות זהות, אין יתרונות לגודל, אין חשיבות לכך שעיר גדולה משרתת מרחב, שיש בה מבקרים ולכן היא צריכה יותר משאבים במונחי הכנסה לנפש. זה לא שאין בעיה במודל גדיש שמניח שרשות מתייעלת במונחי הוצאה לנפש ככל שהיא גדלה (כי זה לא בדיוק נכון), אבל ההתעלמות ממימד התפקיד המרחבי של הרשות המקומית נהפכת למודגשת יותר במדד האיתנות הפיננסית – המדד הזה מפלה לרעה ערים גדולות ובכך הופך אותן "למטרה לגיטימית" לרשויות קטנות ובינונית אשר נחשבות לחלשות יותר לפי המדד.
    הערה/הסתייגות: השימוש בנתוני האוכלוסייה של מרשם האוכלוסין נותן יתרון מסוים לרשויות הגדולות כי עיקר הפערים בין הלמ"ס למרשם נמצאים בערים אלה (לפי מרשם האוכלוסין הן גדולות ב-10%-20% בהשוואה ללמ"ס), אבל מדובר על שגיאה לא אחידה שלא מבטאת את כמות המבקרים ברשויות (יוממיים, תיירות פנים וחוץ, צרכנים של שירותים אזוריים/מטרופולינים). תמיד עדיף להשתמש בנתונים מדוייקים מאשר בשגיאות מובנות.
  • מרכיב יתר העצמאיות הוא מרכיב חשוב – יש רשויות שכ-30% מההכנסות עצמיות שלהן מגיעות ממרכיב זה, בין היתר בגלל היטלים, אגרות, הכנסות עצמיות מחינוך, רווחה, כספי חלוקת ארנונה ממתחמי תעסוקה ועוד. העובדה שמרכיב זה נכלל במדד חשובה, אך יש מרכיבים ידועים שצריך להחסיר – הכנסות עצמיות מרווחה, הכנסות משירותים המופעלים כמשק סגור (היטלי שמירה, מכירת מים וחשמל) – וזה לא בוצע.
  • המדד הוא מדד יחסי ולכן הוא לא אומר, בסופו של דבר, כמה כסף חסר לרשות מקומית בשביל שתוכל לתפקד כמו שצריך. המדד יכול לעזור לקבוע מי חלש יותר ביחס לאחרים, אבל אי אפשר "ללכת איתו למכולת" – הוא לא אומר מהו הפיצוי הנדרש בשביל שרשות תקבל "צדק חלוקתי" והציון המשוקלל, המבוסס על ציון מתוקנן להתפלגות נורמלית, רק מטשטש עוד יותר את היכולת להעריך את הפערים הכמותיים. אפשר להבין למה המדד יחסי – אם המדד היה אומר כמה חסר לרשויות, חיש קל היה אפשר לזהות מהם הפערים שנוצרים בגלל נוסחת מענקי האיזון, שהיא כאמור נוסחה חסרה. בנוסף, כפי שלמדתי מניתוח הנגב המזרחי, יש מרחבים שאי אפשר לאזן ע"י חלוקה מחדש של משאבי הארנונה שאינה למגורים – מה שאומר, שוב, שהמדינה היא זו שצריכה להכניס את היד לכיס ולייצר את האיזון. המדינה כמובן לא רוצה נוסחה שאומרת כמה באמת חסר לרשויות בכדי לתפקד, כי אז לא יהיה לה לגיטימציה לצמצם את מענקי האיזון לתוך סל תקציבי אשר באופן מובנה קטן ממה שהרשויות צריכות באמת.

אם נסכם את החיובי והשלילי במדד החדש, נראה שבצד החיובי המדד הזה מביא בשורה בהסתכלות על המרכיבים הרלבנטיים לחוסן כלכלי של רשויות תוך החלשת פרמטרים כמו מדד סוציואקונומי ופריפריאליות. מנגד, המדד הזה מתעלם מתפקידן המרחבי של רשויות מקומיות (ערים ומועצות אזוריות) והוא משמר עמימות ביחס למדדים כמותיים. לגבי היחסיות של המדד יש חיובי ושלילי – את השלילי ציינתי ולגבי החיובי, אני משתמש במדד יחסי (ה-MRI) כך שאני מכיר בערך של מדד יחסי. אם זאת, המדד של ה-MRI שואף להשוואת בין רשויות דומות ולא בין כלל הרשויות. ככל שמשווים בין רשויות דומות, שגיאת השונות בין הרשויות נמוכה יותר וכך מקבלים תוצאות יותר סבירות. לכן עצם השימוש במדד יחסי הוא מהלך חיובי, אבל לא פחות חשוב שהמדד היחסי יתייחס להשוואה בין תפוחים ותפוחים ולא השוואה בין תפוחים ותמרים.

פתיחת סוגריים וכינוס איברים

תוך כדי שעברתי על הנוסחה לחישוב המדד הבנתי משהו מעניין – ציון המודל מבוסס על נוסחה וחלקה אף כולל מרכיבים שנעשה בהם שימוש גם בחלק מתת המדדים של מדד האיתנות הפיננסית – אם זה המצב אפשר לייצר נוסחה אחודה אשר אילולי החישוב הנפרד של כל מדד משנה, הייתה נותנת לנו "מודל גדיש מעודכן" (באופן תיאורטי בלבד).

צריך לזכור שמודל שלילי גבוהה מעיד על חוסן כלכלי גבוה ולכן בפועל צריך להכפיל את נוסחת המודל ב-(1-) בשביל שנוסחת מודל גדיש המעודכן תציג נכון את החוסן הכלכלי של רשות. בנוסף, מרכיב הפנסיה התקציבית במדד המשנה הרלבנטי הוא מרכיב שגורע ולכן גם הוא מקבל מקדם שלילי.

כאשר מפרקים את נוסחת מענקי האיזון למרכיביה מתקבלת הנוסחה הבאה (בצורתה המקורית):

כבר ניתן לראות שמרכיב ההשתתפות בפנסיה חופף בחלקו למדד ההוצאה על פנסיה תקציבית. החישוב של מרכיב ההחזר תלוי בכל מיני גורמים, אבל במקרה הקיצוני 100% מהפנסיה מוכרת להחזר ולכן אפשר לומר שבתוך נוסחת מדד האיתנות משקלו של מרכיב הפנסיה התקציבית יכול לגרוע עד ל-35% מהמודל (כאמור, פנסיה מפחיתה הכנסות לא ייעודיות). זה לא משקלו בפועל כי מדד המשנה לפנסיה תקציבית מתוקנן בנפרד ממדד המשנה המבוסס על מודל גדיש, אבל זה גבול הגזרה הקיצוני. יש עשרות רשויות שמודל גדיש שלהן חיובי (זכאיות למענק) רק בזכות מרכיב ההשתתפות בפנסיה התקציבית ולכן בתוך המדד לאיתנות פיננסית הן "נהנות" מפנסיה תקציבית גבוהה פעמיים – פעם בגלל תת המדד של הפנסיה התקציבית ופעם בגלל תת המדד של מודל גדיש.

מרכיב ההוצאה לתושב אינו מקבל ביטוי במדד האיתנות הפיננסית, כמו גם ההשתתפות בהחזר המלוות, אך בעוד שהשני אינו סכום שניתן להערכה, להוצאה לתושב יש חסם עליון – 6,096-5,944 למועצות עירוניות ו-10,797-10,450 למועצות אזוריות (בהתאם לאשכול). בשיקלול משקלו של מדד המשנה של מודל גדיש, יש משקולת מירבית של 1,828-1,782 ₪ לתושב ולמועצות אזוריות 3,239-3,135 ₪ לתושב.

לעומת שני המרכיבים הנ"ל, מרכיב ההכנסה לתושב מקבל ביטוי במדד האיתנות הפיננסית. החישוב עצמו מסובך ונראה ככה:

למרות הסיבוכיות, שיערוך ההכנסה לתושב פועל בשתי "פאזות" – רשויות חלשות רואות הכנסה לתושב לפי ערך המינימום הנע בין 3550-3800 ₪ לתושב לרשות עירונית ו-6480-6840 למועצה אזורית. בתרגום מהיר מדד הגדיש "מכניס" למדד האיתנות הפיננסית הכנסה קבועה של 1,065-1,140 ₪ למועצה עירונית ו-1,944-2,052 ₪ למועצה אזורית. ככל שהרשות יותר "עשירה", היא בפועל רואה הכנסות יותר גדולות ואם נניח ששיערוך ההכנסה לתושב שווה לחיוב לתושב מארנונה, הרי שמשקל ההכנסה מארנונה שאינה ממגורים במדד המשוקלל מגיעה ל-60% (30% ממודל גדיש ו-30% ממדד המשנה) ומשקלה של ההכנסה מארנונה שאינה ממגורים במדד מגיע ל-50% (30% ממודל גדיש ו-20% ממדד המשנה). על זה צריך להוסיף 30% מערך ההכנסות עצמיות אחרות והכנסות מהממשלה שאינו פרמטר מחושב כי אם מספר בעל ערכים קבועים – נע בין 2,192-2,075 ₪ לתושב ברשויות עירוניות ו-4,739-3,675 במועצות אזוריות. בתרגום למשקלו במדד מדובר על 657-622 ברשויות עירוניות ו-1,422-1,102 ₪ במועצות אזוריות.

אחרי כל הסלט שראיתם למעלה נחבר מחדש את הכל לשתי נוסחאות (אחת לרשויות חלשות ואחת לרשויות יותר חזקות):

  • הנוסחה לרשויות חזקות מניחה שהן עברו את רף ההכנסה הפוטנציאלית מינימלית ולכן משקלות הארנונה גבוהות יותר. המקדם נקבע לפי סוג הרשות – 657-622 לרשות עירונית ו-1,422-1,102 למועצות אזוריות
  • הנוסחה לרשויות חלשות מניחה שהן לא עברו את רף ההכנסה הפוטנציאלית המינימלית ולכן משקולות הארנונה זהות למשקולות של מדד האיתנות הפיננסית. המקדם נקבע לפי סוג הרשות – 1,065-1,140 לרשות עירונית ו-1,944-2,052 למועצה אזורית

חדי העין ישימו לב שהתוצאה של הנוסחה הוגדרה כהכנסה חופשית (או היעדרה במקרה של תוצאה שלילית) – כי זו המשמעות של סכום כלל ההכנסות החופשיות פחות ההוצאות הקבועות וההוצאות הנורמטיביות (ההוצאות שחייבים להוציא בשביל לקיים שירותים מינימליים). אבחנה מעניינת נוספת נוגעת למקדם הקבוע – המקדם מייצג הכנסה ממשלתית קבועה אשר תורמת להכנסה החופשית. כשם שמרכיב זה מייצר עיוות במודל גדיש, כי הכנסה ממשלתי היא לרוב הכנסה צבועה, גם בנוסחת גדיש המעודכנת הוא מייצר עיוות, רק שהעיוות הזה יותר קטן בחלקו היחסי בתוך הנוסחה.

ומה השורה התחתונה? גם התרגיל שעשיתי פה, מעניין ככל שיהיה, מביא בסופו של דבר לתוצאה שמשמרת תפיסות ישנות ומושפעת מפרמטרים לא מעודכנים. במובן הזה היה עדיף להתחיל מדף נקי ולייצר נוסחה חדשה.

5 מחשבות על “איתנות פיננסית יחסית

  1. תודה רבה לך על עוד פוסט מעמיק ומאיר עיניים. בנוגע לשתי הנוסחאות הסופיות, אחת לרשויות חלשות ואחת לרשויות יותר חזקות – האם תוכל להוסיף דוגמא לחישוב אחד לכל רשות (חזקה וחלשה), או להיקפים של נתוני בסיס במדד?

    • תודה על המחמאה.
      לגבי דוגמאות – זה דורש ממני השקעת זמן שאין לי לתת. אולי אם ישלמו לי אני אכין משהו 🙂

    • הי. מרתק. ומסתדר לי מעולה עם הנתונים הידועים לי ולא הבנתי איך אף אחד לא הבין את זה קודם לגבי מאות עולים ששבו לארצם הממשיכים לקבל תקציבים מישראל
      כגון
      משכירי דירות שקיבלו סל עלייה
      מקבלי פנסיה בהסדר מלחהע
      מקבלי קצבאות בטוח לאומי שמשפחתם כאן לנהל ניירת ועודhttps://muni-index.co.il/2014/09/02/howmanyresidence/#more-498

  2. לא רק שהמדד הזה הוא מ-2020, הנתונים שעליו הוא מתבסס הם מ-2017, כלומר לכל צורך מעשי – לפני הסכמי הגג. לכאורה הם מראים שהתוצאות רובסטיות, אבל האם הן נשארות כאלה בסיטואציה של צמיחה מואצת, כמו זו שעברה למשל ראש העין?

    • המדד אכן מ-2020 (אבל הערתי מה דעתי על זה) והנתונים שהוא מתבסס עליהם אכן מ-2017, מה שאומר שרוב הרשויות עם הסכמי גג, למעט ראש העין, קריית גת, באר שבע ומודיעין, טרם הושפעו מהם (בקריית ביאליק כמעט ואין בינוי למרות הסכם גג ותיק). אבל בהסתכלות על הממוצעים אשר מתחשבים ב-255 רשויות, תיקנון לפי סקלה נורמלית בטווח של 0 עד 100, ההשפעה של הסכמי גג, גם כאשר היא תופיע בנתונים הפרטניים, תיבלע בתוך ים הממוצעים.
      וצריך לזכור – המדד הזה אדיש לצמיחה של רשות, הוא רואה הכנסה לתושב וזו תשתנה לאט מאד ברוב הרשויות כי רובן בקושי צומחות (למשל הערביות, שזה 80~ רשויות עם צמיחה שנתית של 1% לכל היותר, למעט הבדואיות).
      לגבי רובסטיות – התוצאה תהיה רובסטית כי נתונים כאלה משתנים לאט בין שנה לשנה. נראה תחלופת מקומות "בתוך מקבצים" של רשויות שנמצאות באותו מצב כלכלי, אבל לא קפיצות בין קבוצות. אם מסתכלים על סוגיות של השפעות לטווח קצר/בינוני, דווקא הקרן לצמצום פערים אמורה להשפיע יותר כי היא לוקחת הרבה מאד כסף מרשויות מסויימות (כמו באר שבע, רמת נגב, דימונה) ומעבירה אותו להמון רשויות שיקבלו מעט. אבל שוב, אלה מקרים בודדים, לא התמונה הכללית.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s